美軍艦又來中國南海巡航的底氣從何而來？原因在於中美對於「航行自由」的分歧

原標題：美軍艦又來中國南海巡航的底氣從何而來？原因在於中美對於「航行自由」的分歧

5月28日，美海軍導彈驅逐艦USS Higgins（DDG76）和導彈巡洋艦USS Antietam（CG54）在中國南海西沙群島的東島、趙述島、永興島和中建島一線穿梭航行，並進入12海裏海域開展航行自由行動。美海軍導彈驅逐艦USS Higgins（DDG76）5月23日從馬六甲海峽進入南海應該是結束中東軍事任務回國，此艦曾於4月14日凌晨從波斯灣內向敘利亞發射了23枚戰斧巡航導彈；導彈巡洋艦USS Antietam（CG54）於5月20日從日本橫須賀海軍基地出港進行海上巡邏。

海洋在浪漫情懷的詩人筆下總是靜謐多情，波瀾壯闊，然而，在人類的歷史上海洋卻充滿了戰爭和衝突。20世紀90年代以來，中國經歷了多起在《聯合國海洋法公約》框架下航行（自由）的事件，比如「銀河」號事件、中美南海撞機事件、「無暇」號事件以及近期美國指責中國開發與管理南海海洋資源活動嚴重威脅到了「威脅」美軍南海自由航行的安全和自由。21世紀以來，隨著中國依法加強開發和管理南海海洋資源，就曾引發了越南、菲律賓、馬來西亞等國的干擾，造成南海局勢長期緊張。與此同時，美國推行「重返亞太」戰略，大量美軍及其盟國軍艦頻繁利用「航行自由」進入中國南海，並且美國等國的西方國家指責中國「干擾」南海航行自由，要求中國方面尊重南海航行自由！

那麼以美國為首的西方國家到底頻頻提出的「航行」自由到底是在聯合國的《聯合國海洋法公約》中是如何定義的呢？

《聯合國海洋法公約》界定的航行自由

《聯合國海洋法公約》的序言中指出，「在妥為顧及所有國家主權的情形下，為海洋及其資源建立一種法律程序.......以促進海洋及其資源的公平而有效的利用」，基本原則包括：

（1）便利國際交通的原則；

（2）公平利用海洋及其資源的原則；

（3）海洋資源的可持續開發與保護原則。

航行自由直接體現了這些原則，海上自由作為「國際水域自由」的延伸，是指最大限度地行駛海洋權利而不是損害國際法規定的沿海主權。其可分為「海上航行自由」，即允許海洋用做航行通道，以及「各種海上活動的自由」，即利用海洋所提供的個各種資源。

《聯合國海洋法公約》規定的公海自由包括：航行自由、飛越自由、鋪設海底電纜和管道自由、建造國際法所容許的人工島嶼和其他設施的自由、捕魚自由和科學研究自由。航行自由是公海自由中的首項自由，最早在格勞修斯（16、17世紀的荷蘭是世界上的海上強國，國際貿易和海洋航行極為發達，有著「海上馬車夫」之稱，而順應這一局勢，在荷蘭的德爾伏特省誕生了一位偉大的國際法學家——格勞秀斯。）時代是唯一的一項海洋自由。

《聯合國海洋法公約》中並沒有在除公海之外的其他水域明確航行自由，但卻通過無害通過、過境通行、船旗國權利、軍艦豁免權等，促使各國傳播在領海、毗鄰區、專屬經濟區、群島水域和國家海峽擁有不同程度的航行自由。《聯合國海洋法公約》在不同海域對航行自由權利進行了不同程度的限制和規範，船舶在沿海國管轄的各種區域享有不同的航行權。

公海自由中最主要、最基本的內容是航行自由。《聯合國海洋法公約》第九十二條規定，航行自由是指一個國家，不論其是沿海還是內陸國，不管其有無還按，其船舶（包括上傳和軍艦）都有權懸掛旗幟，在公海上自由航行。還確認了公海上「船舶航行應僅有懸掛一國的旗幟，除國際條約或本公約明文規定的例外情形外，在公海上應受改過的專屬管轄。」

在領海內，各國船舶均享有無害通過領海的權利，但《聯合國海洋法公約》規定無害通過不能損害沿岸國和平、良好的秩序或安全，並對損害沿海國權利的行為作出了明確的規定，比如不得進行軍事演習，不得影響沿海國防務或安全，不得進行研究或測量活動。另外，《聯合國海洋法公約》第三十條規定：軍艦不遵守沿海國關於通過領海的法律和規章，沿海國可以要求軍艦立即離開領海。可見，《聯合國海洋法公約》承認各國船舶在領海有一定的航行自由，但對船舶過境通行進行了嚴格而明確的限制。

在領海和公海之間，船舶也在不同的程度上享有航行自由的權利。比如在毗鄰區，《聯合國海洋法公約》第三十三條規定了沿海國可以行使的必要管制包括：海關、財政呢個、移民或衛星。值得注意的是，《聯合國海洋法公約》中並沒有規定沿海國在毗鄰區擁有安全管轄權，也沒有對傳播過境通行的行為進行明確限制。在專屬經濟區，《聯合國海洋法公約》規定沿海國擁有的權利包括：勘探和開發、養護和管理資源的權利；科學研究和環境保護的權利，以及人工島嶼、設施和結構的建造和使用。由此可見，《聯合國海洋法公約》並未規定沿海國在專屬經濟區的安全管轄權，也沒有對各國航行自由進行限制。

《聯合國海洋法公約》第八十七條規定：所有國家在專屬經濟區享有公海航行和飛越自由。可見《聯合國海洋法公約》認為各國在專屬經濟區享有類似公海的航行自由，但沒有肯定軍事活動的自由，同時還規定「各國在專屬經濟區內根據本公約行使其權利和履行其義務時，應適當顧及沿岸國的權利和義務」，也保留了沿海國在對資源行使主權權利時，可採取必要的措施，比如：登臨、檢查、逮捕和進行司法程序。「適當顧及」這種模糊的規定促使中美做出了不同的司法解釋，這就是中美在中國南海等專屬經濟區摩擦不斷的直接原因。而南海問題不僅僅有美國，還有南海周邊的東盟各國。

中國南海問題與航行自由的成因

中國南海航行自由本來並不是一個太大問題，其之所以會成為問題，主要有三個原因：

一.美國等打過的煽動與挑撥

南海航行自由問題與美國在中國南海的政策有著密不可分的關係，因為美國公開介入南海爭端並以此向中國施壓有一個非常有利的「合法性」依據。當「無暇」號事件開始時，美國從中捕捉到了機會，為了向中國施壓並孤立中國，美國政要和西方媒體奮盡全力宣傳所謂的「南海航行自由」問題，並藉此宣揚「中國威脅論」使之成為一個公眾話題。另一方面，美國在與中國存在海上糾紛的國家中搜尋夥伴，比如：美國在2012年9越的眾議院外交事物委員會組織的聽證會上，美國正要借口「無暇號」事件在此指責中國限制南海地區航行自由，並通過列舉其他莫須有的事件，包括中國對投資越南油氣開採的外國公司進行所謂「威脅」，扣留越南漁民、切斷越南勘測船纜線、與菲律賓在黃岩島對峙及設立三沙市等，無端指責中國對南海地區的威脅和破壞。

與此同時，美國還鼓動東盟國家尤其是與中國有爭端的國家撐腰打氣，挑動並聯合他們在東盟多遍論壇上頻頻向中國叫板。並且以中國「威脅」南海航行自由安全為借口,向這些國家出售海空軍武器裝備，並組織這些國家在有爭議的海域頻繁展開針對性軍事演習。甚至在2014年10越2日，美國政府接觸了對越南實施40年的武器出口金陵，並準備向該國輸出「與海上警備及安全相關」的軍事裝備。這是美國打著「南海航行自由與安全」的旗號，挑動東盟爭議過同中國對抗的措施。另外，美國還拉上日本、印度、澳大利亞在南海問題上添油加醋。

二.東盟國家對海上交通及貿易的嚴重依賴

東盟國家除了寮國之外全部都是海洋國家，對海上交通和貿易有著嚴重的依賴。尤其是新加坡，它的年平均外貿總額佔到生產總之的3倍以上。而且這些國家進行貿易的主要途徑就是海上運輸，因此海上交通與貿易有著緊密關聯的航行自由也就自然成為東盟各國高度關注的問題。

另一方面，東盟成員國大部分是中小國家，國土狹小，不但缺乏戰略縱深，而且缺乏自然資源，國家經濟實力和綜合實力更是不強。以越南為例，越南的海洋經濟主要來自油氣開採、漁業捕撈、海上運輸和港口服務和海盜旅遊等，這部分收益佔了越南生產總值的48%。而僅靠海上油氣，就佔了整個海洋經濟的以啊半以上。因此，海洋經濟是這些東盟國家的核心利益。因此，中國反覆表明「南海航行不存在任何問題」、中國在南海的合法權益「不影響外國船舶和飛行器按照國際法通過國際航道的航行自由、飛越自由和安全」，這些國家也不會完全相信中國在航行自由和航道安全問題的希望寄託於中國。他們只期望中國不但要做出政治上的保障，在行動上做出表率。

三.中國「九段線」造成的非本意後果

「九段線」問題曾是東盟各國及美國質疑中國南海政策的一個焦點。長期以來，中國政府對「九段線」採取了一種「模糊策略」，即宣稱中國在南海地區享有「歷史性權利」，但不對該權利的具體內容和範圍做出明確闡述，從而避免自己在正式與對手談判時兩處底牌。這種策略在一定程度上加重了東盟國家對中國的猜疑，擔憂中國將「九段線」作為「海域疆界線」而將整片海域列為領海，這無疑更加重了東盟各國對所謂中國南海航行自由的憂慮。另外，還有美國及其盟友的添油加醋，使得南海問題更加複雜。

除此之外，就是我們前文所說的中美之間對於「航行自由」相關問題的界定！

美國「全球公域」概念基礎上的航行自由

美國把建國後就把航行自由作為追求的目標，隨著其海權的發展，其主張的航行自由的內涵不斷變化：

二戰前，美國主張航行自由維護中立國貿易的權利；

二戰後，美國側重於利用航行自由擴大軍事力量的活動範圍，維護其海洋主動權。

美國國內的利益集團擔心加入《聯合國海洋法公約》後，可能侵蝕美國的國家主權或限制美國在全球行動的「自由」，美國這一海洋打過至今仍遊離於《聯合國海洋法公約》的框架外。但美國卻通過不成文的習慣法和海權優勢來擴大其權利，利用公約中對自己有利的部分，並不斷通過單邊行動否定沿岸國對海洋的安全管轄權。在世界海權日益分散化的新形勢下，為了保障其全球範圍內的軍事行動，美國通過全球公域論為其擴大航行自由的權利行為提供了所謂的正當性。

全球公域概念的安全維度是基於全球安全問題所產生的概念，主要關注各國針對全球公域的安全戰略及其區域內的和平與秩序，涉及領域就有海上安全，比如：公海航行安全、海上貿易通道安全。然而這一概念卻成為美國重新界定其全球領導地位的合法性來源。2010年，美國國防部發布的《四年防務報告》定義「全球公域」概念為：「不被任何國家所控制，但所有國家doi對其以來的領域或區域。這些公共領域是國際體系的聯通渠道。全球的安全與繁榮取決於貨物通過海洋和天空的自由傳輸，以及信息通過海底和太空的自由流動」，使美國國家安全戰略的重要目標。2011年，《美國國家軍事戰略報告》中稱美國聯合軍隊在全球公域的行動定義為「國家安全的核心和美軍的永久使命。」2014年，美國的《四年防務報告》中在此強調了美國要保護全球公域，並指出美國與其盟友、夥伴會加強聯合規劃，以採取跨區域多變行動，並且應對進入和航行自由面臨的挑戰。2015年《美國國家安全戰略報告》等多份文件中，美國均指出，其對全球公域或共享區域的重視原因在於「這些區域是聯合部隊得以部署並存在，同樣能夠支撐全球經濟體系的商業活動得以進行和維持的」。

總之，美國希望借全球公域來擴大航行自由的權利邊界，擴大海上力量活動的範圍並提高全球範圍內美軍的軍事機動性。美國全球公域論認為領海之外就是國際水域，各國在領海之外享有與公海等同的絕對航行自由。《美國海上軍事行動法》規定：國際水域包括所有不受任何國家領土主許可權制的海洋區域，領海以外的所有水域都屬國際水域。在國際水域的公海上，世界各國都有航行和飛行自由，國際水域包括毗鄰區、專屬經濟區及公海。

由此看來，美國企圖混淆毗連區、專屬經濟區及公海的法律地位，以保持其全球範圍內的軍事機動性。在中國南海，美國甚至否定南海島礁的法律地位，憑藉其在國際水域的航行自由，介入南海爭端。美國全球公域的戰略核心就是改變在中國南海問題上的傳統中立政策，以所謂的「海上航行自由」原則突破《聯合國海洋法公約》的限制，從而能夠在中國南海，甚至是全球實現全球部署，並實施「空海一體戰」，為美國在亞太地區雙邊聯盟尋找新的合法性並強化這一體系。而全球公域這一概念，則正是美國主張在中國南海航行自由和軍事活動自由的所謂合法性來源。

資料圖：中國海軍編隊赴南海訓練

中國沿岸國安全管轄許可權制下的航行自由

中國主張的航行自由是指各國在不損害國際法和沿海國主權的基礎上，最大限度地利用海洋航行和貿易權利。鑒於：「中國國內法和國際法作為全球海洋公域重疊權利源泉長期共存，以平衡沿海國和國際社會的海上利益」，航行自由實踐中的權利邊界體現著各國對於《聯合國海洋法公約》司法解釋相互作用的合力，也是國際法和沿海國國內法的平衡。

中國為了彌補《聯合國海洋法公約》中的漏洞，不得不推出《中華人民共和國海上交通安全法》，比如：《聯合國海洋法公約》中規定軍艦在不同海域擁有不同程度的航行自由，但迴避了對軍事活動自由的固定，部分國家利用這一漏洞，侵犯沿岸國的主權和安全。因此，中國在內的一些國家，不得不推出法律對航行自由進行限制，其實這些法律主要是為了限制侵犯本國主權安全的軍事活動自由。《中華人民共和國海上交通安全法》地十一條規定：「外國籍軍用傳播，未經中華人民共和國政府批准，不得進入中華人民共和國領海。」外國軍艦如果要進入中國領海，必須經過批准。

另外，中國還規定在毗連區內，為防止和懲處在中國陸地領土、內水或者領海內違反有關安全、海關、財政、衛生或者入境出境管理的法律、法規的行為行使管制權。由此可見，中國在《聯合國海洋法公約》的基礎上加強了對他國軍艦軍事活動的限制。在中國南海，中國一貫重視並維護南海的航行自由和飛越自由及安全。但航行自由和飛越自由絕不等同於外過軍艦和軍機可以隨意違反國際法，無視中國合法權益，侵犯中國領海和主權，危害航空和航行安全！航行自由並非無限制的自由，而是尊重沿海國海洋權利的基礎上，在《聯合國海洋法公約》的基礎上和平利用海洋自由，是一種相對的自由。中國南海歷來就有國際習慣航道之稱，是一條重要的進出印度洋的戰略通道。各國船舶都享有航行自由和過境通行自由。但是，這種自由決不是公海意義上的航行自由，更不能是軍事活動的自由！

如何解決中美在「航行自由」上的分歧

美國《21世紀海權合作戰略》與中國的「一帶一路」倡議和《中國的軍事戰略》都強調了海上合作的理念。由此可見，中美兩國在推動海洋合作方面有共同的利益，但由於在司法解釋上的分歧，中美之間無論是在中國南海還是全球都難以展開一些實質性的合作。

另外，美國並沒有加入《聯合國海洋法公約》，這就限制了中美在共同的法律框架內互動，但如果引到美國加入《聯合國海洋法公約》，那麼就可以避免使中國成為全球公域論的受害者。美國如果繼續遊離於《聯合國海洋法公約》之外，通過「全球公域」來挑戰某些沿岸國家「擴大安全管轄權」，中國很可能被迫成為對抗美國全球公域論的第一個犧牲品。就現階段而言，美國仍希望保留在《聯合國海洋法公約》之外，加入該條約並不能使美國獲得好處。

中國方面則必須堅持在中國大陸周邊海域對他國軍艦航行自由、軍事活動和偵察的限制性規定，建構中美對專屬經濟區航行自由共同利益的認知，協調中美對專屬經濟區內軍事活動的立場。

中美兩國在大陸周邊領海、毗連區和專屬經濟區的分歧，是沿岸國與海洋國的矛盾，也是中美戰略利益優先性方面的矛盾，中國優先維護國家主權安全，美國則優先考慮海洋霸權支撐下的全球貿易體系。中國維護主權安全要求具備一定的區域拒止能力及適當的海上安全管轄權，而美國為了保持全球海上霸權則要求儘可能的擴大軍事力量的活動範圍和全球機動自由。因此，中國應繼續堅持他國軍艦在中國周邊領海級毗連區無害通過的事先批准同意原則，以及外國傳播在領海、毗鄰區、專屬經濟區的科學研究須經批准的原則。中國只有堅持大陸周邊海域對航行自由的限制性規定，才能維護中國主權安全與核心利益。

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