周振鶴談政治地理視角下的中央與地方 | 學人訪談

文史 05-31

原標題：周振鶴談政治地理視角下的中央與地方 | 學人訪談

2018年4月，周振鶴先生所著《中國歷史政治地理十六講》在中華書局重印。此書，自2013年12月由中華書局出版以來，廣受好評。書中周先生首創中國歷史政治地理這一學科概念，具有重要的學術價值和學科開創意義，是我國歷史政治地理研究的開山之作。

今天，借拿到《中國歷史政治地理十六講》重印樣書之機，為書友分享一則本書面市之初，黃曉峰先生對周振鶴先生所作的訪談，以幫助讀者更好地理解此書與相關學術觀點。

人物介紹

周振鶴，復旦大學特聘資深教授，博士生導師。全國古籍規劃整理出版領導小組成員。治歷史地理學。創立政區地理概念，將行政區劃史研究深化至斷代的變遷，並進行政治地理學理論研究。創新文化地理研究，開創歷史語言地理與宗教地理研究，並倡立文化語言學概念，提倡語言接觸研究方向。主要論著有《西漢政區地理》、《中國地方行政制度史》、《方言與中國文化》（合著）、《中國歷史政治地理十六講》等十餘種，主編《上海歷史地圖集》及十三卷本《中國行政區劃通史》等，發表學術論文百餘篇。論著曾多次獲全國及省部級各種學術獎項。曾先後到德國哥廷根大學、愛爾蘭根大學，日本早稻田大學、關西大學、東洋文庫，香港城市大學，澳大利亞國立大學訪學任教任職。

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周振鶴談政治地理視角下的中央與地方

訪談人：黃曉峰

復旦大學歷史地理研究所周振鶴教授是最早提出中國歷史政治地理這一學科分支的，並指出行政區劃三要素：層級、幅員以及劃界原則與政治地理研究密切相關。近日，他所著《中國歷史政治地理十六講》一書由中華書局出版。周振鶴教授指出，歷史上的中央與地方關係就像鐘擺一樣，一時擺向這邊，一時擺向那邊。整個國家的治理，很大程度上就是如何處理中央和地方之間的關係。通過政治地理的視角，可以有很多新的發現。

您是治歷史地理學的，從歷史政治地理的角度來考察中央與地方的關係，會有哪些不同的視角呢？

周振鶴：說起歷史政治地理，這門學問在過去沒有人講過，也沒有什麼人研究。我的老師譚其驤先生做了一輩子歷史地理研究，最主要的成就是《中國歷史地圖集》，以及三冊論文集《長水集》，這是引導歷史地理界幾代人的重要成果。但他還來不及將他多年教授中國歷史疆域政區變遷的課程整理成一本講義。去世之前，他把八冊《中國歷史地圖集》總圖匯為一冊，成為《中國歷史地圖集簡編》，並為《簡編》每幅圖寫了圖說，這些圖說合起來大概有四萬字，等於是一個結晶。

我們過去只講「是什麼」，也就是研究歷代的行政區劃實際上是怎麼變化的；至於「為什麼」，也就是這些變遷背後的原因和道理，基本上沒人研究。前者是技術史學範疇，後者或者可以算是詮釋史學的內涵了。但即使過去研究行政區劃是怎麼變遷的，也只停留在通代的水平，也就是說，只研究這一朝代與另一朝代之間有何不同，而對於一個朝代內部的政區變遷，則還未有人涉及。我的博士論文《西漢政區地理》就是用技術手段復原一個朝代裡面行政區劃的變化，這是斷代的研究。現在《中國歷史地圖集》表現的西漢一百零三個郡國其實是西漢末年的情況，而西漢共有兩百年，一開始並不是百三郡國的面貌。兩百年間的變化是非常複雜的，其中很多鏈條是斷掉的，但深入研究，可以通過各種零碎的材料和邏輯推理把它們連接起來。大體可以說，從二十世紀八十年代起，斷代政區地理研究的成果逐漸出現。如東漢政區地理，秦代政區地理等等。而從2007年開始分卷出版的《中國行政區劃通史》則將斷代政區地理研究擴展到所有的朝代，現在基本上完成了，今年年底應該會出齊，一共十三卷，大概有一千萬字。

政治地理作為一門學科，已經有一百多年的歷史了，最早是德國的地理學家拉采爾於1897年提出來的，至遲1902年中國就引入這個概念了。但我們一直沒有建構起自己的政治地理學。所謂政治地理學，political geography，就是政治過程的地理學，它有別於地緣政治學（geopolitics），那是地理視角的政治學。在《西漢政區地理》出版以後，我讀了一些國外的政治地理學著作，覺得中國歷史政治地理可為之處很多，例如可以將我們歷史上行政區劃的一些要素如幅員、層級、劃界的原則，用分解的方式進行研究等等，我的《體國經野之道》就是從這樣的角度展開的。最近剛出版的《中國歷史政治地理十六講》就在那本書的基礎上擴大了一倍，不僅內容有增補，討論的範圍也更廣了。

歷史政治地理是歷史地理學一個小的分支。歷史地理學研究的就是歷史時期的各種地理現象，而歷史地理有兩大分支，一是歷史人文地理，一是歷史自然地理。歷史人文地理又可以分為歷史文化地理、經濟地理、人口地理，政治地理也是其中之一。中國歷史政治地理研究涉及的方面很多，比如行政區域跟自然地理環境的關係，文化地理與政治地理之間的關係，首都的定位問題，海權的問題，疆域的組成問題，以及政治地理的結構，等等。

政治地理與政治制度是有密切關係的，那麼中國的政治制度是否有它的特殊性呢？黑格爾說中國沒有歷史，有的只是王朝的循環，這話有沒有道理？

周振鶴：中國的政治制度與歐洲及日本有很大的不同。中國社會很早就發展出了皇權專制的中央集權制度。從秦到清一以貫之。所以譚嗣同講：中國兩千年之政，秦政也。所謂皇權專制的中央集權制就在中央與地方的關係中，權力集中於中央，在中央的權力結構中將群臣的權力集中於皇帝。這樣就形成「惟以一人治天下」的局面。的確到了清代，無論是皇權的專制還是中央集權的程度都達到了前所未有的高峰。

黑格爾的話與譚嗣同的話表述不同，實質差不多。其實這個意思早被孔子揭出，那就是「雖百世可知也」的歷史觀。不過，雖然從秦到清，中國的制度本質不變，但在技術上卻是不斷改進，後朝總結前朝的經驗教訓，所謂「善吾師惡亦吾師」，從而不斷提高統治水平。關於皇權專制，這裡暫時不來細講，而將中央集權制再稍作分析。

所謂中央集權制，指的是中央政府和地方政府的一種分權形式。中央政府把全國領土劃分成不同層級的行政管理區域，在各個區域內設置地方政府，並分配或授予地方政府一定的行政、軍事、財政、司法等權力。中央與地方的關係是政治學和歷史學的一個重要課題，還牽涉到經濟學和地理學。目前的研究還是初步階段，因為它不但要做大量具體而微的史學考證，還要做綜合的研究工作，至少涉及三方面的內容，包括行政區域劃分、地方政府結構與地方官員設置，以及中央政府對地方政府的具體控制措施與管理方法。

行政區劃是一個現代的名稱，在中國古代稱之為郡縣制。行政區劃是指劃分行政區域的行為與過程，它的出現體現了中央集權制國家中央政府和地方政府之間的行政管理關係，這是中央和地方關係中最重要的一個方面。不過，行政區劃的基本前提是存在一個中央集權的國家。西周實行的是封建制，亦即封邦建國的形式，所以不能說那時出現了行政區劃。春秋戰國時期，經過幾百年的醞釀，形成了郡縣制。到了秦朝，中國形成一個皇權專制的中央集權制國家——不是什麼封建制國家。封建時代，在歐洲是比較晚出的，在中國則是老早就出現了，也老早就過去了。只是到了近代，我們採用了日本人的翻譯，把feudalism翻成「封建（主義）」。在歐洲和日本，資本主義階段之前的社會形態就是封建社會，在中國恰好這個長時段不是封建制，而是皇權專制的中央集權制。

歷史上的中央與地方關係就像鐘擺一樣，一時擺向這邊，一時擺向那邊。中央集權過大了，地方運轉不好，那就要放一點權；放權放得太厲害了，容易造成地方各自為政，中央管不了了，那就要收權。但總的趨勢是皇權專制與中央集權越來越厲害，到了清代，雍正就把皇權集中到最高程度了。打個不太恰當的比方，從明朝起，中央制度就跟美國是一樣的，沒有首相或總理，總統直接管內閣，清代更甚，以皇帝貼身的軍機處置於內閣之上。而在中央與地方之間的權力分配方面，則是從宋代起中央集權就高度發達了，其時地方分權最弱。整個國家的治理，很大程度上就是如何處理中央和地方之間的關係，如何處理中央權力中皇帝與群臣的關係。

行政區劃的變遷，就是中央與地方關係的一個表現。行政區劃有三個比較重要的要素：一是層級。中國這麼大，中央不可能直接管地方，必須分層治理，那麼到底分兩層還是三層，這就涉及中央與地方的關係了；二是幅員。中央要控制地方的話，分劃地域的時候就要注意，到底劃多大比較適於管理與控制；三是劃界的原則。同一層級的行政區劃要相互牽制，就出現了犬牙交錯的原則；而比較容易控制的地方，劃界一般遵循山川形便的原則，根據河流、山脈來劃分。犬牙交錯和山川形便就成了行政區域劃界的兩個基本原則。

那麼，山川形便和犬牙交錯這兩條原則是如何受到中央地方關係影響的？

周振鶴：先說山川形便。山川形便的意思就是以天然山川作為行政區劃的邊界，使行政區劃與自然地理區劃相一致。古代交通不發達，高山大河就成了天然屏障，兩邊因為地貌不同，氣候、土壤不同，風俗習慣也不同，所以，以山川為界來劃分政區是世界各文明古國的通行原則。

戰國時期，各國邊界就有以山川為標誌的。秦始皇統一六國，分天下為三十六郡，也把高山大河當作劃界的基本依據。漢代郡的幅員比秦代小了很多，這是因為漢初分封王國，後來為了加強中央集權，又蠶食王國，雙方展開拉鋸戰，使部分郡和山川界線不合。這也是中央與地方之間的博弈。不過，漢代南方一些郡的邊界仍然與山川相符合，最典型的就是豫章郡，跟今天的江西省幾乎完全一致，三面是山，一面臨江。隋代統一，重新劃界，很多地方的劃分又回到秦朝的狀態。唐代開國以後，正式提出山川形便的原則。唐太宗分天下為十道，玄宗分成十五道，到了唐後期又衍化為四十多個方鎮，其中南方的一些方鎮奠定了今天安徽、浙江、福建、江西、湖南、廣東、廣西等省的部分或大部邊界。

山川形便這種原則，在中央政府看來有利有弊。利的一面是在經濟、文化等方面可以獲益；弊端在於，如果政區的幅員足夠大，地方官權力又過大的話，利用地形的險峻，易守難攻，就可能發生割據。比如，東漢末年各地州牧的割據，接著就是三國鼎立；唐代後期藩鎮割據，接著造成五代十國的混亂局面。

再說犬牙交錯。雖然秦代劃分郡界基本原則是山川形便，但在局部地區又輔以犬牙相入的原則。漢代比秦代更進一步，不但用在郡與郡之間，還用於王國與王國之間。中央政府能迅速平息七國之亂，也得益於犬牙相錯的原則。宋代以後，這條原則的使用就更加普遍了。宋代的路比唐代的道更偏離山川形便的原則。到了元代，就更是極端。元代行省的劃分方法，連中國幾條最重要的山川邊界都視而不見，如秦嶺、淮河、南嶺、太行山。唐代的道以橫向為主，元代的省以縱向為主，往往是筆直一條下來的。你看元初陝西四川行省，在地貌上覆蓋了整個陝甘黃土高原和內蒙古高原西部，還越過秦嶺，包括漢中盆地和四川盆地，還包括貴州高原北部。元代這樣劃分，與自然地理區劃完全脫節，一方面是統一過程中從北到南的軍事行動所致，同時也為了平時在軍事上從北往南的控制，另一方面是為了破除山川之險。可以說，元代劃分政區優先考慮的是政治因素，中央集權決定了地方行政區劃的形態。

中央與地方的關係，兩千年來一直都在變化，都在不斷地調整。行政區劃的變遷，就是中央與地方關係的一個表現。

您曾指出，中國古代行政區劃層級變遷在歷史上有過三次循環，其中唐宋佔據怎樣的地位？

周振鶴：簡單地說，中國古代行政區劃層級的變化，大致可以分為三個階段。第一個階段是秦漢的郡縣二級制轉化為魏晉南北朝時期的州郡縣三級制，前後經過八百年。第二個階段重複了從兩級制到三級制的循環，即隋代和唐代前期的州（郡）縣二級，變為唐代後期和宋遼金時期的道（路）州縣三級，也有大約七百年。第三階段是元明清時期及民國初年，歷時六百多年，政區從多級制簡化到三級制，以至短時的二級制。

說到唐代，唐太宗在隋煬帝的基礎上，以山川形便把天下分為十道。這十道都以名山大川或關隘要塞作為界限，形成了在地貌組合上相當完整的地理區域。十道的劃分是《禹貢》九州以來第二次最重要的地理區劃。這裡插一句，過去人們對《禹貢》的性質不大清楚，到底是政治地理呢，是自然地理呢，還是經濟地理呢？爭論了很久。照我看，基本上還是政治地理，即古人對政治地理的兩種基本認識：一種是五服制，圈層狀的；一種是九州制，分塊狀的。九州是統一願望的體現，十道則是統一後君主躊躇滿志的表徵。九州的分布是北六南三，十道卻是南北對半開。到了開元年間，唐玄宗把十道分成十五道。安史之亂爆發以後，唐代政府相繼在全國布置了四十多個方鎮。

由內藤湖南提出的「唐宋變革論」現在得到很多人的認可，並得到許多延伸性的闡釋，不過我以為唐宋變革的關鍵點不但在唐宋之際，還在安史之亂。唐前期和唐後期是兩個截然有別的時代。安史之亂的影響非常大，甚至可以據此將古代中國劃成前後兩個不同的時期。我以前寫過一篇論文《唐代安史之亂與北方人民的南遷》，把安史之亂引起的移民過程揭示出來。歷史上的這次移民也是規模極大的，但因為史料很分散，顯得比較隱晦。過去一般認為中國歷史上有兩次最重要的移民浪潮，一次是西晉永嘉之亂以後，一次是兩宋之際，其實安史之亂以後到唐末五代也發生過一次移民大潮。這是從人口的角度反映安史之亂造成的巨變。

安史之亂也造成唐代制度上的大變革。比如說，唐前期的賦稅制度是租庸調，到後來就變成兩稅法了；唐前期是身份性的府兵制，後來就變成職業性的募兵制了；在中央地方關係方面，原來是高度的中央集權，到了唐後期，兩級政區後來變成實際上的三級政區了。總之，行政、財政、軍政三方面都有很大的變化，安史之亂等於是把一個唐朝變成兩個唐朝了。另外，在經濟方面，經濟重心也開始從北方移到南方來了。

進一步而言，唐宋變革也體現在中央與地方關係上。唐前期是州縣兩級制，唐後期實際上成了方鎮-州-縣三級制。儘管中央始終不承認方鎮一級地方區劃。到了宋代，接受唐代藩鎮割據而造成五代分裂的教訓，又要避免兩級政區過多難以管理的局面，特地設計出一種虛三級制。亦即行政區劃雖分為路-州-縣三級，但州縣這兩級是實的，而路這一級是虛的，其權力分散於轉運使司（掌財政）、安撫使司（掌軍事）與提刑使司（掌司法）等不同機構中，不設單一的路一級的長官。更進一步，有時還使不同使司管轄的路出現相互交叉的現象。這一設計使地方權力幾乎完全集中到中央，故自宋代以後直到清代，中國再也沒有出現因地方割據而引起皇朝覆滅的現象。

在正式的政區之外，還有一種軍管型的特殊政區，中央政府是如何控制管理的？

周振鶴：歷代王朝疆域的組成，不僅有正式的政區，還有各種類型的准政區，特別是在邊境和少數民族地區，往往採用軍管或軍事監護形式的特殊政區進行統治管理。比如在漢代的時候，都尉作為郡太守的副貳，掌管一郡的軍政事務。但在邊境和內地某些地區，都尉又往往和太守分疆而治，單獨管理一部分地域的軍政和民政，這塊地區也叫都尉，成為一種實際上的政區。此外，漢代還有一個相當特別的行政區劃，即西域都護府。都護府的地位相當於郡，但不轄縣，而是以軍事監護的方式管理天山南北綠洲上的小國，大概有五十多個。

再舉一個明代的例子。習慣上，學術界認為元明清都是實行行省制的，其實有所區別。元代的行省制，是將臨時的軍事行動制度變為平時的地方政治制度。而明代的地方政府比較複雜，是三級（布政使司-府-縣）與四級（在府縣之間有州）的混合。因為地方最高一級政區最有可能發生割據，所以明代就向宋代學習，將事權分散於都（都指揮使司，掌軍事）、布（布政使司，掌民政）、按（按察使司，掌司法）三司手中。三司分立制度與元代行省性質並不一樣。前者是官署分開，後者官署唯一，只是官員職權分散。明代的高層行政區劃習稱為省，在大部分時間內，全國分為十五省。但省其實從未作為正式名稱，十五省的正式叫法應是兩京十三布政使司。三司分立制就是防止地方權力過大的重要措施，只是到了明後期地方多事，不得不以總督巡撫來節制三司，以保證地方政府的正常運作。

在三司之中，都司及其所統衛所制跟唐朝的府兵制有相似之處。明代初年，朱元璋就在全國以及邊疆要害之地設立衛所，用作軍事布防。都司衛所是明代自成一系的軍事機構，又是一種特殊的行政區劃。此外，明代還設立了一些羈縻性質的都司衛所。

我們可以看出，在政治因素之外，軍事因素對行政區域的分劃也有不可忽視的作用。一來軍事行動跟政治目的密切相關，二來這是國防和治安的特殊需要。元初行省的區劃就是軍事征服過程的直接產物。到了現代，也有以軍事行動範圍作為行政區劃的例子。比如說，中華人民共和國成立初期的東北、華北、華東、中南、西北和西南六大行政區就跟解放戰爭四個野戰軍的作戰區域有關。

現在中國疆域的形成跟清代有密不可分的關係，清政府是如何治理這麼廣闊的疆域的？

周振鶴：有些西方人和日本人老是認為，清代中國的疆域只有清代的「本部十八省」，藩部不算的，他們總說滿蒙地區不是中國的領土。這是一個很大的問題。這裡面就涉及中國疆域的結構問題。清代中國的疆域是由三部分組成的：一是東北，即滿洲，那是滿人的根據地，清王朝的龍興之地；二是藩部，也就是東北西部和十八省之外的地區，從內外蒙古到新疆到青海到西藏，這一大片都屬於藩部；三是內地十八省，這是俗稱，一般正式稱呼為直省，因為其中有一直隸，是由中央政府六部直轄的。這十八省基本上是繼承明代疆域而來。明代有兩京十三布政使司，也就是十五省，到了康熙六年，把明朝的南直隸，也就是清初的江南省分為江蘇、安徽兩省，又把湖廣分為湖北、湖南兩省，陝西分為陝西、甘肅兩省，這樣就成了十八省，一直延續到光緒初年不變。因為有藩部，日本人故意造出「本部」一說，「本部」這個詞原來是沒有的。於是，西方人和日本人就講，長城以外的地方就不屬於中國。我們知道，清代是中國歷史上最後一個皇權專制的中央集權制皇朝，疆域極廣，行政統治卻極為深入，中央集權達到登峰造極的地步。因為疆域廣袤，地理環境極其多樣，地域差異極其顯著，民族成分極為複雜。這樣大的一個帝國，清政府要治理好，就採用了分地域管理的方法。清朝有幾個皇帝是很厲害的，像努爾哈赤、皇太極、康熙，都有很高明的政治思維。

中國自古以來就是一個多民族國家，對於少數民族始終採取特殊的統治政策。即使同是農耕民族，但生活方式與漢人不同的少數民族，治理方式也是不一樣的。從歷史上看，對於少數民族的治理，秦代有道，西漢有初郡，魏晉南北朝有左郡左縣，唐宋有羈縻府州，元代以後有土司，到了清朝還有藩部。在這些非郡縣制地區，中央採取的治理方式都比較寬鬆，基本上是「統而不治」，只要你承認統一，在某些方面就允許你實行自治。這些地方往往不徵收賦稅，或基本上是輕賦薄稅。在清代，藩部是指內外蒙古民族的生息地及蒙古勢力範圍所及之處。清朝統治者對滿洲、藩部和直省這三大區域的管理方式是很不一樣的。

努爾哈赤拿下遼瀋地區以後，滿洲的勢力範圍就擴展到東北大部地區。滿人是半游牧的民族，在這種生活方式的影響下，滿族的社會組織就採用軍政合一、兵民合一的方式，也就是通常說的八旗組織。這種制度是以人丁為單位的，跟按照地域劃分居民的管理形式很不一樣。在內地十八省，清代的行政管理體系延續了從秦代開始的郡縣制。清代的政區層級分為三層，省是高層政區，省以下是府州一級，為統縣政區，府州以下則為縣級政區。而在地方職官的設置方面，卻形成五層管理形態，即總督-巡撫-道員-知府（知州）-知縣。也就是說，三級政區（省-府-縣）卻對應五級政府。清代中期定製以後，專管一省的最高行政官員是巡撫，個別省如直隸與四川則設總督而無巡撫，反之有些省如河南、山西與山東在巡撫之上則不設總督。另外，有兩省或三省之上設總督一員，如江南總督、兩廣總督之類。

藩部地區的管理制度比較複雜，大致可分為三大塊：一是蒙古地區，一是回部地區，一是西藏地區。這三大地區都曾在蒙古族軍事統治之下，但內部管理則先後有所不同。

理藩院最初稱作蒙古衙門，因為這個衙門的設立就是專為管治蒙古地區的。蒙古後來征服西藏和回部，理藩院的範圍自然隨之擴展。但西洋學者把它比附為近代歐洲國家在海外建立的殖民省，是完全錯誤的。理藩院和六部是平行的，都是中央機構，只是所管地域不同。理藩院長官也是尚書侍郎，與六部一樣。

清人在入關前就已經統轄了漠南蒙古，入關後，又向漠北蒙古與漠西蒙古逐漸推進，蒙古地區採用盟旗制度進行治理。在西藏地區，清政府也是因地制宜，容忍西藏地區實行政教合一制度，但這是一個特例。中國歷史上的傳統是政在教之上，所謂「不依王法，佛法難立」，即政治永遠要統轄宗教，與歐洲的歷史過程完全不同。即使在允許政教合一的西藏地區，在進行達賴、班禪轉世的奔巴瓶抽籤儀式時，也必須要有中央大員在場才算合法。牢固地保證西藏不會脫離中央政府的管治。這個方法後來國民政府也採用了，其形式也一直延續到現在。

-圖片來自網路，文章原載於《東方早報》，2014年02月16日，數字編號為編輯添加-