雄安新區可以複製嗎？

原標題：雄安新區可以複製嗎？

4月21日，《河北雄安新區規劃綱要》出爐，讓一年來加諸其上的想像終於有了形狀：如果從零開始造一座新城，這座「理想城市」可以是什麼樣？

但如果只是建一座孤島式的理想城市，雄安新區的意義是有限的。人們對它更大的期待是，能否找到一種創新增長機制，為城鎮化的轉型提供可複製的經驗。為此，我們專訪了專訪京津冀協同發展專家諮詢委員會成員、中國城市規劃設計研究院原院長李曉江。

京津冀協同發展專家諮詢委員會成員、中國城市規劃設計研究院原院長李曉江

城鎮化的邏輯變了

三聯生活周刊：從剛公布的《規劃綱要》來看，雄安已經呈現出一座理想城市的雛形。但另一方面，如果雄安只是在一張白紙上建起的新城，而背後的體制和機制問題未撼動，那麼，它對現有的城市建設有多大意義，是值得探討的。

李曉江：是的，這是雄安面臨的深層次挑戰。雄安新區也許可以靠投資，甚至只靠國家出錢，砸出一個所謂的「理想城市」，但它只是個孤例，只是一個虛幻的孤例，而真正的「理想城市」必須有體制和機制的改革和進步。

反過來，我們要問，如果可以建成一種理想城市，為什麼現有的城市問題那麼嚴重？是政府故意要把城市建得那麼糟糕？不是的，其實是體制和機制的問題，制度決定了個人行為和政府行為。所以，雄安更大的價值，是中國的工業化、城鎮化進程由「上半場」轉向「下半場」的難得試點，包括城市建設模式的創新，以及城市發展體制機制的創新。

參與京津冀協同發展專家諮詢委員會工作近4年，我一直在想為什麼京津冀協同發展戰略會被提出，這是在為中國大城市和中國經濟與人口密集地區的發展找正確道路。這一地區是國家的發動機，如果發動機出了毛病，飛機還能飛得高嗎？

三聯生活周刊：工業化、城鎮化「轉場」，需要制度設計如何相應地轉變？

李曉江：在工業化、城鎮化的「上半場」，我們要的是效率，是量的快速增長，靠的是上半場的「三大法寶」。但是，如果我們「下半場」繼續延續這種增長模式，還用這幾板斧，一定會出問題。

一是行政體制。首先是「市管縣」體制，城市型政府管區域。而世界上其他國家都是區域型政府管城市。城市型政府管區域，一定會把資源優先安排在城市，把區域利益放在第二位，由此帶來明顯偏差的資源配置方式。而行政體制的另一大特點是競爭性政府，而且每年各個縣市要排名，省要排名，國家要排名，不斷加劇這種競爭性。

二是土地財政。城市政府的發展主要靠土地收入，由此導致對房地產的依賴，大中小城市處處高樓林立的城市景觀，根源都在土地財政。

三是開發區。開發區模式的初衷，是讓它放下包袱，輕裝上陣，脫離城市既有的管理體系，土地的權力、規劃的權力、金融的權力都相對獨立。個別案例可以這麼做，但如果一個城市十幾個開發區，甚至幾十個開發區，城市功能與空間的碎片化，難以為繼。因為開發區的代價很大，它簡單地被賦予了經濟發展的責任，從而放棄了社會責任，放棄了環境責任。

如今，我們從「上半場」的追求效率、追求速度，轉向「下半場」的追求公平、追求高質量發展。上半場、下半場的邏輯變了，相應的工具也必須變化。具體來說，目前的行政體系跟城鄉一體化、區域協同化、城鄉公平相悖，土地財政在發展邏輯上相悖，開發區模式在空間上相悖，這些都是亟待轉變的。

河北雄安新區政務服務中心於2018年5月30日正式投入運行。（圖：視覺中國）

三聯生活周刊：在舊的遊戲規則慣性下，「轉場」會很難。

李曉江：「轉場」的挑戰是十九大提出的——「我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾」。「不平衡不充分」，包括人群之間的不平衡、地區之間的不平衡、城鄉之間的不平衡，還有很多領域的不充分。十九大對主要矛盾重新定義的背後是什麼改變了？是人變了。改革開放40年，我們從一個人均200美元的極端貧困的社會，發展為現在人均8000美元的中等偏上收入的社會。

舊的路徑依賴依然很強。土地財政還無法完全擺脫，一說發展，首先想到的還是開發區。最近我們在支持發展困難地區振興時，還在搞開發區式的舉措，但這些地區人都在往外走了，城市人口都在下降，還沿用這種擴張階段的發展模式，其實跟它的病沒關係，救不了它。

要真正轉向高質量發展，必須撼動現有體制。最基本的要點，在這次十九大報告關於建立現代經濟體系的目標中也提出了，要改革國家的財政體制，建立地方性稅收制度。我們現在的分稅制，基本上以國稅為主，中央高度壟斷。地方政府全年的支出和稅收之前的差額，靠國家的轉移支付還不夠，只能賣地。而且現在賣地的效益已經越來越低了，當年賣地賣一個億，凈收益可以到5000萬元，現在賣一個億的地，收益只有1000萬到2000萬元，拆遷成本越來越高。所以「上半場」的規則，「下半場」一定不能重複。如果依然簡單重複，中國就走到中等收入陷阱里去了。

可是中國的事情不能想好了再做。如果等這些制度都改完了，地方稅收制度建立了，對土地財政的依賴不是那麼高了，再來建雄安新區，那黃花菜都涼了。所以，我覺得雄安新區就是要在建設模式和體制機制上同時創新，給全國樹立一個未來城市的示範。

三聯生活周刊：從這個意義上看，設立雄安新區也是一種倒逼機制？

李曉江：對。我認為雄安新區本身的意義，就在於要放棄「上半場」的邏輯。在全國層面快速解決既有體制機制問題很難，但是可以通過造一座新城來探索、嘗試，來闡釋什麼是新的邏輯。

實際上，對中規院來說，這種新的邏輯從北川新縣城的災後重建就開始試驗了。北川重建也是中規院負責的，這一實踐為中規院負責雄安規劃奠定了基礎：關於怎麼從頭開始規劃建設一座新城，而且用幾年時間讓它運轉起來。北川重建很重要的一點，跟雄安有一些相似，它也是政府行為，用的都是援建資金和重建資金，建了一座理想城市。如果讓地方政府按既有體制機制出錢，建出來的一定不是這樣。

在北川，我們提出不建高層住宅，保持多層的城市建築風格，山東、綿陽、北川幾方面都同意，很快達成一致，嚴格控制了建築高度，就是6層樓房為主，只有少數幾幢公共建築建到12層，最多也就到12層。放在任何一個稍微有點錢的縣城，這都算小體量。後來北川新縣城房地產開發出現了一些12到16層的建築，當地老百姓還找我們投訴，說現在為什麼出現了高層？不是說好建一個沒有高層的城市嗎？其實城市百姓也不喜歡非人性的高層、超高層。假設在一個人性化尺度的城市，規劃師、政府和百姓是可以在社會層面形成共識的。

某種程度上，雄安的條件不如北川，中央不會全盤包攬。那麼，雄安要自己籌集資金，解決自己財政平衡的問題，這就更加需要制度創新，探索形成一種新的發展機制與體制。

創新是雄安的唯一機會

三聯生活周刊：放在轉型的大背景中來看，雄安並不是從天上掉下來的。

李曉江：2016年3月24日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，決定要設立新區，名字也確定了，「雄安新區」。第二天，專咨委（京津冀協同發展專家諮詢委員會）組長、中國工程院主席團名譽主席徐匡迪就通知了我們幾個人，我開始從規劃方面做一些準備。5月中旬，專咨委到雄縣考察地熱，我也借這個機會去實地考察了兩天。5月27日，中央政治局會議正式通過了設立雄安新區，當晚徐匡迪主席通知我，規劃很可能還要中規院來做，於是雄安的規劃工作就從2016年5月底開始內部啟動了。

雄安新區當然經過了長期醞釀。2015年的《京津冀協同發展規劃綱要》中講得很清楚，「疏解北京非首都功能」作為一個獨立章節，其中談到「集中疏解」和「分散疏解」。分散疏解包括「四+N」，「四」即北京第二機場、曹妃甸、濱海新區和張承地區，「N」則是若干現有條件比較好的地區。集中疏解，就是要建新城，當時叫集中疏解地。但具體在哪裡，研究了很多選擇，最後才聚焦到今天的雄安。

京津冀協同發展戰略是一個調整優化型的戰略，是通過調整、優化，甚至減量，讓京津冀地區更加健康地發展。這就給我們提供了一個線索，要去回顧之前的40年到底怎麼走過來的，有哪些得失，以及我們的體制機制和這些得失之間是什麼關係，從中得出「下半場」的邏輯。我們發現，在「上半場」起到至關重要作用的幾大法寶，在下一階段不一定有用，甚至負面效應超過了正面效應，那就要去改變它。在這種轉變中，雄安提供了一個最好的探索、試驗和創新的平台，怎麼克服「上半場」的短板，並創造適合「下半場」發展的體制機制。就像我們一直強調的，雄安要提供可複製的經驗。這種可複製的經驗，不只是在物質空間層面，而且是在體制機制層面。

三聯生活周刊：雄安新區的出發點看似是疏解北京非首都功能，實際上還要面對一個更大的發展模式轉換問題。

李曉江：雄安新區的直接任務是疏解北京非首都功能，甚至在京津冀區域形成一個反磁力中心，這是大家都能看到的。但是，深層次應該是兩大問題：一是怎麼營造一個創新中心；二是怎麼營造一個今後城市發展的示範。

疏解功能是很直接的原因，但是單憑疏解出去的功能，它是很難成為一個完整意義上的城市的。應該是反之，首先要在雄安創造一個完整意義的城市，它才具有吸引疏解的能力。而且，如果僅僅完成疏解任務，那麼雄安也許就是個一般的城市，但是我們希望雄安是個「千年之城」，一個以創新作為持續發展動力的新城。

圖：pixabay

三聯生活周刊：雄安是繼深圳和浦東之後的又一個國家級新區，但其實它面對的問題完全不一樣了。

李曉江：對，完全不一樣。當年鄧小平在中國大地上畫了兩個圈，一個深圳，一個浦東，這兩個圈極其成功，真的是改變了中國。為什麼深圳能成功，浦東能成功？深圳是中國最重要的對外開放門戶，世界上最大的陸路口岸，也是兩個制度的交界區。我們要實現改革開放，就打開這扇窗口，把這扇窗口變成一個巨大的物資和人流的通道，同時也造就了深圳。上海一直是中國的經濟中心，也曾經是亞洲的經濟中心，這種中心地位和歷史底蘊造就了浦東。一個是門戶，一個是中心，這也符合基本規律，影響城市發展最重要的地理因素就是門戶和中心，中心是大家必來的地方，門戶是大家必走的地方。

而雄安位於京津冀的腹地，既不是門戶，也不是中心，我認為它唯一的機會就是創新。因為當前已經進入了後工業化時代，進入了新經濟時代。新經濟，加上疏解北京功能，有可能創造奇蹟。

三聯生活周刊：一個創新之城如何營造？

李曉江：當我想像雄安要建成什麼樣的城市時，一直在思考三個遞進的話題，其實是在同一個邏輯下的：首先，雄安能夠健康持續發展的持久動力到底在哪裡；其次，雄安要造就持久動力，需要吸引什麼樣的人；再次，什麼樣的空間才能吸引到想要的人。也就是說，有了空間，把人吸引進來，雄安才有創新發展、持久發展的可能。

專咨委為此做了很多研究，徐匡迪組長、鄔賀銓副組長專門拜訪了一些互聯網企業、創新企業的總裁。去年7月，專咨委把馬化騰、李彥宏、周鴻禕、馬雲請到上海開了整整兩天的會，請這四大企業跟專咨委全體專家討論，他們希望雄安新區是什麼樣的。他們提到，最關心的核心問題是，如果去雄安，能不能招聘到他們想要的人。邏輯已經完全變了。「上半場」的邏輯是，廉價的要素吸引企業，企業吸引就業和人才；「下半場」的邏輯是，優質的城市生活和公共服務吸引人才，人才吸引企業，企業創造繁榮。也就是說，上一輪是企業吸引人，這一輪是人吸引企業。

在同樣的邏輯下，倫敦、紐約在這一輪的創新發展中都十分活躍，紐約前市長布隆伯格說過一句話，人們先選擇生活的城市，再在城市裡選擇事業和職業。但是上一輪不是這樣，上一輪就是尋找事業和職業，所以才有了矽谷的繁榮，在一個沒有城市的地方生長出了高科技。

當年深圳的創新，主要靠創新的生態、創新的氛圍、創新的機制，但今天僅僅有這些已經不夠了，必須要有優質的生活、優質的服務。雄安新區，最吸引人的其實不是哪些大企業去了，甚至不是哪些大學去了，而是哪些有名的小學、中學去了。這些優質的公共教育是真正吸引青年人才願意去創業、願意去安家落戶的原因。有了優質的人才，優質的企業一定會進來。

三聯生活周刊：也就是說，要細化到創新人群需要什麼樣的生活空間？

李曉江：對。創新型人才需要什麼樣的生活環境、什麼樣的生活品質、什麼樣的消費需求，這些都要在有限的城市空間里儘可能地去滿足。

前半段，深圳營造了這樣的環境，所以深圳有了創新產業。不過，專咨委在這次雄安新區的調研中了解到，以前國內創新人才放在深圳就夠了，但現在深圳的房價太高，一些企業留不住他們想要的人才了。因此深圳的一些高新企業都在想辦法解決這個問題，例如在東莞松山湖建設的企業園區，其實就是想既靠近深圳，融入這樣一個創新生態當中，又規避深圳的高房價。松山湖是中規院用將近20年打造的一個生態型新區，它的區位條件也不算太好，但應了那句話，有生態有風景的地方就有新經濟。

東莞的規劃局局長曾做過調查，松山湖那些高端白領想要什麼樣的生活？他的結論是，5分鐘上班，10分鐘接送孩子上學，下樓就可以買東西，但是一天中可以有兩個小時去發獃，去跑步，去健身房。這是現在中產階層的時間觀念，要讓時間受自己支配，而不是被迫用在路上。所以，我們要研究從一個貧困社會走向中等收入社會的時候，空間供給應該怎麼去調整。

如何擺脫路徑依賴

三聯生活周刊：這樣一個新城的生長是需要時間的。

李曉江：所以我認為，不要太多關注雄安100平方公里起步區的完整性，100平方公里建設是需要幾十年時間的。深圳經歷了40年，才有了今天的成績，才可以說是一個全球創新城市。20年前的深圳，還是一個很生澀的城市，高科技都還在萌芽階段，所以雄安新區也需要時間，至少也得10到20年。

所以，雄安新區在100平方公里起步區里，又選了一個啟動區，只有30平方公里。我們希望在較小尺度的空間里去創新雄安的吸引力，於是在城市設計國際諮詢的任務書里提出了一個「創新空間單元」的設計要求，希望在雄安採取一種高度混合的土地開發模式。每個小單元只有1到3平方公里，步行15分鐘的範圍里有就業，有居住，有優質的公共服務，有高品質的公共空間，有特色城市風貌，可以滿足一個家庭多樣化的工作、生活和服務需求。如果按照過去那種功能分區的布局，居住在一地，就業在5公里以外，上學在3公里以外，新區建設一開始就散掉了，那過幾十年也不會有人喜歡。這種「創新空間單元」一定要將人的尺度、高品質服務特色的空間、混合的土地使用結合在一起，才可能在短時間內營造出好的氛圍。這樣一個個單元去做，每個空間單元都可以很快見效，用空間換時間。

空間需要好的設計，也需要好的經營。這方面的成功案例是深圳蛇口和華僑城，大量的資產都是持有而不出售，開發企業堅持精心經營其有限的資產。在經濟發展的每一階段都根據需求不斷優化，提供最優質的供給。上海的經驗也是這樣，優質的資產，包括土地和空間不要賣給出價最高的人，而是要交給最有眼光、最珍惜資產價值、最善於經營的人。

4月1日，雄安容城縣三賢廣場上愛好滑板的年輕人（圖：視覺中國）

三聯生活周刊：用空間換時間，並不需要一開始就把雄安推到很大規模？

李曉江：我認為，雄安的近中期規模應該在300萬人左右。當地現有100多萬人；起步區100平方公里，按照中國城市建設用地標準，大體上是100萬人；再加上外圍還會有一些發展，加起來就是300萬人左右。這是一個合理的規模，也不至於對白洋淀產生太大的環境負擔。

至於更長遠的規模有多大，我覺得沒必要去操這個心。1984年中規院規劃深圳的時候，深圳只有十幾萬人，我們將規模定到80萬人，已經是很大膽的想像了。然後我們用120萬人來配置基礎設施，用150萬到180萬人來校核交通體系，就是希望這個規劃在未來有彈性。但是怎麼也想不到，今天的深圳會是一個2000萬人的城市。所以，如果一個城市有潛力，那麼擋都擋不住。沒有潛力，泡泡吹得再大，也不一定能發展起來。既然看不清楚，那就踏踏實實地先把這100平方公里的事情干好。

三聯生活周刊：雄安已經提出創新的制度設計了嗎？

李曉江：雄安新區目前還有兩件事情需要抓緊落實：一是政策和體制機制創新；二是功能疏解，北京需要轉移什麼。既然雄安新區是千年大計、國家大事，就應該把各種可能的政策在這裡進行全面試驗，如果成功，將來可以在全國推廣。之後更精彩的試驗，一定是體制機制的創新，幫助中國城市發展的「下半場」探索路徑。

三聯生活周刊：具體來說，怎麼抑制雄安土地財政的衝動？

李曉江：城鎮化「上半場」的邏輯就是賣——賣企業，賣地，賣房子，賣資源。而「下半場」應該轉向持有和經營，要讓一次性的土地出讓收入，轉為可持續的現金流。如果出賣，肯定是一次性收入越高越好，這就導致開發強度、容積率越來越高。而要經營，那就必須是一個優質資產。什麼是優質資產？高樓林立肯定不是優質資產。20層樓以上的住宅，肯定不是優質資產。所以我經常跟地方政府說，如果想經營、想持有，那麼容積率要下降一半，這才是優質資產。目的不同，一定會塑造出不同的城市空間、不同的空間價值。

習總書記為什麼在多個場合講要控制建築高度，不要搞高樓林立？他看到本質了。高層建築今後會是中國社會一個沉重的社會負擔，看看歐洲在戰後建的一些高層的命運就知道，90%以上都被炸掉了。過去我們認為高樓大廈、大廣場寬馬路就等於現代化，這是一個嚴重的誤解，是貧困社會的遺產。雄安新區如果想要盡量少建高層，就要從出賣轉向持有，還要讓城市在整體上能夠長久地保持高品質和高價值。

其中可以有很多細化的制度設計。很多中國人買房已經是一個投資行為，不只是一個居住行為。在這樣的背景下，雄安住房體制的創新是一項艱難的任務，但也是一項必須完成的任務。雄安一旦成功了，中國城鎮化的「下半場」就可能擺脫土地財政和房地產依賴了。

（本文節選自《三聯生活周刊》2018年第22期《雄安新區可以複製嗎？》一文，更多精彩內容請詳見雜誌。實習記者宋林曉、吳淑斌、嚴賦憬對本文亦有貢獻）

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