鍾偉：《中國製造2025》或不宜視為國家戰略
鍾偉/中國金融四十人論壇 成員
背景
解讀
在中美貿易爭端中，2018年5月29日，白宮宣布將對500億美元從中國進口的高科技產品，以及和《中國製造2025》相關的產品徵收25%的關稅。此外，投資限制，技術出口管制等措施也將出台。同時對在美國從事機器人、航空和高科技製造專業的中國留學生，白宮也可能收緊簽證政策。自美方挑起中美貿易爭端以來，《中國製造2025》被不斷提及，我們認為該提議是國務院常務會議通過和印發的一個十年行動指南，迄今為止其作用和美國、德國類似規劃的實際影響相似。
不宜將《中國製造2025》解讀為持續到2050年，分三階段實施的國家戰略，而宜理解為引領中國製造業轉型升級的十年行動指南，其和中國長期堅持制定的國民經濟和社會發展「五年規劃」，次貸危機後中國曾經推出的「十大產業振興規劃」具有明顯的不可比性。
《中國製造2025》宜視為一項和中國經濟轉型升級，提質增效相關的十年行動指南，它為中國製造業勾勒出了一個有遠景指導意義的指引，並和西方國家在相關領域已有的類似規划具有可比性。
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西方國家提出先進位造的類似規劃早於中國
中國在2015年3月，由國務院常務會議通過了《中國製造2025》並隨後印發。
其時代背景可概括如下：
一是當時恰逢中國A股新一輪泡沫的巔峰時期。社會氣氛較為浮躁，影子銀行系統和互聯網金融尤甚。
二是從發布時間和文件標題看。
其屬於十年行動指南（2016-2025），而將其和2017年底到2018年初逐步浮現的十九大報告，以及十九大報告中提出的中國經濟發展2020，2035和2050三階段目標掛鉤，可能屬於對《中國製造2025》的後綴式和關聯性解讀，但這種關聯度不強。
三是並沒有明顯跡象表明，在機構和人員配備、財政預算安排和政企資源動員方面，中國政府為《中國製造2025》做出具體安排。
因此該十年規劃是遠景性和指引性的，和中國政府協調國民經濟和社會發展的五年規劃存在明顯區別。
不僅如此，西方國家制定先進位造業類似規劃的時間更早，在戰略裝備內容方面，大國之間的差異不明顯。
2012年2月，美國國家科學技術委員會發布了《國家先進位造戰略規劃》，這比被貼上「工業4.0」始作俑者標籤的德國更早。該戰略規劃用於指導美國聯邦政府支持先進位造研發的各項計劃和行動，提出了促進中小企業投資，增強勞動力技能，建立創造性的合作關係，協調聯邦投資以及政府採購落實早期收穫等五個戰略目標，並給出了支持該戰略規劃的具體財政預算，以及接受和列支預算的政府部門。例如在2013年美國聯邦財政為該戰略規劃安排的預算超過22億美元。
2013年4月，德國政府提出《工業4.0戰略》，並在隨後的漢諾威工業博覽會上正式發布，其目的是為德國在新一輪工業革命中佔領先機。該戰略已經得到德國科研機構和產業界的認同，弗勞恩霍夫協會將在其下屬6－7個生產領域的研究所引入工業4.0概念。
德國工業4.0由德國聯邦教育及研究部和聯邦經濟技術部聯合資助，投資預計達2億歐元。德國所謂的工業四代(Industry4.0)是指利用物聯信息系統(Cyber—Physical System簡稱CPS)將生產中的供應，製造，銷售信息數據化、智慧化，最後達到快速，有效，個人化的產品供應。
由此，美德兩國對未來製造業的規劃，更多地在戰略引領和研發環節，較少通過大規模國家財政投入直接支持相關產業和產品的產銷。此外，美德製造業確實已基本走過自動化和信息化階段，大致走到了智能化階段。中國製造2025的提出，比美國和德國等都略晚了一些，國內製造業也處於參差不齊的狀況，許多產業尚未完成基本的行業集中和信息化進程。同時，德國和中國的戰略是開放的，中德雙方簽署的《中德合作行動綱要》中，有關工業4.0合作的內容共有4條，第一條就明確提出工業生產的數字化就是「工業4.0」對於未來中德經濟發展具有重大意義。雙方認為，兩國政府應為企業參與該進程提供政策支持。
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歐美對中國製造2025的主要意見
2015年5月19日，國務院正式印發《中國製造2025》作為實施製造強國戰略的第一個十年行動綱領。建議提高製造業創新能力、推進信息化與工業化深度融合、積極發展服務型製造和生產性服務業等九項戰略任務和重點，並提出新一代信息技術產業、航天航空裝備、生物醫藥及高性能醫療器械等十大重點發展領域。應當關注到，國務院常務會議通過和印發的意見並不在少數，例如新型城鎮化、返鄉下鄉、鄉村振興等都屬此類，但很難將眾多的國務院常務會議的決定和國家戰略等同起來。
中國政府計划出台後，各方褒貶不一，批評建設和讚揚鼓勵者兼具。2017年3月7日，歐盟商會發布報告《中國製造2025：產業政策對弈市場力量》，分析《中國製造2025》的規劃思路，對中國政府和歐洲企業提出建議。歐盟商會的憂慮在於，儘管中國政府多次表明大力發展市場力量，《中國製造2025》規劃傳達出的思路卻是維繫政府主導經濟的主體地位來實現經濟發展的目標。
一是《中國製造2025》中提出通過政府補貼、資金支持、以技術轉移換取市場准入、針對外資企業的市場准入和政府採購限制等形式扶持重點領域中本國企業的發展。
這將導致歐洲企業的市場准入空間收窄。以新能源汽車為例，歐洲企業需向中方企業轉移核心技術方能獲得市場准入。
二是《中國製造2025》中設立大量國內外市場份額目標。
中國政策是否會日趨排外轉而塑造更利於本土企業的競爭環境，這令人生疑，而歐盟商會認為無論投資來自哪國，在華合法註冊的企業都應當根據中國法律受到平等對待。
三是近年來中國與歐盟的雙邊關係高度不對等。
2016年中國在歐盟投資超過350億歐元而歐盟在華投資僅為80億歐元，雙邊投資關係互惠性的缺乏應引起中國政府注意並推動市場准入公平化。
2018年3月22日美國公布的對華301調查報告涉及《中國製造2025》，認為中國使用合資要求、股權比例限制和其他外商投資限制來強制或迫使美國企業轉讓技術。此外，中國還採取行政審批程序限制外商投資、鼓勵對外併購高技術資產等措施來幫助中國產業獲取先進技術。中方回應：《中國製造2025》為發達國家高端裝備、零部件和先進材料提供了巨大的市場空間。但美國對於《中國製造2025》中高科技的培育發展仍存芥蒂，全球市場的技術、市場和利潤的爭奪潛伏尚存。
相比於美國的強烈應激行為，韓國的態度更多的是憂慮和呼籲危機意識。韓國《中央日報》發布的評論稱，《中國製造2025》出台意味著中國正大步推進超越韓國製造業的戰略，相比之下韓國在製造業等所有領域的革新能力都大幅落後於中國。進入21世紀後，企業經營者的保守做法使得風險投資和產業變革進程大幅萎縮，韓國產業結構未發生變化。
《中央日報》中國研究所所長韓友德分析稱中國經濟開始表現出「脫亞洲」動向，與德國進行創新合作成為新的主線。2016年中國併購德國企業的總規模達110億歐元，通過與德國建立新的技術合作關係縮小與發達國家的技術差距。以往日韓生產零件在中國組裝然後銷往歐美的分工結構正在被打破，中國和周邊亞洲企業將不再是合作和分工的關係，而很有可能變成競爭對手，韓國的家電、汽車、鋼鐵、化學製品製造業面臨被擠出中國市場的壓力。
在《中國製造2025》引起國際社會普遍擔憂的同時，也有部分國家對中國製造伸出橄欖枝，表示出合作意願，譬如德國和法國。2015年7月，中國工業和信息化部與德國聯邦經濟和能源部簽署《推動中德企業開展智能製造及生產過程網路化合作的諒解備忘錄》；2015年10月，德國總理默克爾訪華，中德就推進「中國製造2025」和「德國工業4.0」達成共識；2016年1月，中國科技部與德國聯邦教研部簽署《關於在智能製造（「工業4.0」）和智能服務領域通過雙邊科技合作開發和推廣創新方案的聯合意向聲明》； 2016年6月，《第四輪中德政府磋商聯合聲明》再次強調雙方將繼續落實在「工業4.0」領域簽署的協議。
2016年11月舉辦的第四次中法高級別經濟財金對話就兩國創新合作達成共識，雙方鼓勵兩國工業界立足「中國製造2025」和法國「未來工業」計划進行合作。為落實會議成果，2017年7月中法聯合推薦首批工業合作示範性項目，合作領域涉及數字化生產、綠色製造、職業培訓和基礎教育。2017年12月，第五次中法高級別經濟財金對話提出，雙方致力於加強中國工業和信息化部與法國經濟和財政部企業總署在中法合作機制聯委會框架下的合作，支持中法產業合作項目和經驗，鼓勵雙方企業、大學和研究機構進行務實交流與合作。
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《中國製造2025》宜定位為十年行動指引，而非國家戰略
我們可以看到，從《中國製造2025》至今，該文件處於隨著時間推移的自我擴大化進程中，並被逐漸和十九大報告結合，衍生出更為全面和宏大的表述。我們認為，中國製造宜回歸其提出和印發時的定位，即國務院建議的製造業十年行動指引，而不宜被誤解為國家強制型的、國家資源注入型的、政府主導超越了市場理論的「國家戰略」。
《中國製造2025》不同於國民經濟和社會發展五年規劃，五年規劃在中國已成慣例，屬於融發展規劃和宏觀調控為一體的、具有靈活性的中期規劃。這使得五年規劃從提出到落實具有一定的相機抉擇性。《中國製造2025》也和次貸危機之後，國務院提出的「十大產業振興計劃」有著顯著的不同，四萬億刺激方案名義上是著眼於產業振興，實際更多擔負反危機之責；四萬億確實在貨幣財稅上垂直撥付資金，並帶動了金融體系的信用膨脹。而《中國製造2025》更接近於引領製造業轉型升級的長期指引。
一是讓《中國製造2025》回歸製造業十年行動指引的本意。
從該文本提出的時間，印發文本覆蓋的五個原則和十個行業看，其大致針對了當時中國的製造業形成配套和門類較為齊全的體系，但在全球產業分工和價值鏈中並不處於優勢地位。中國製造業目前面臨的挑戰是整體技術水平不足，企業的核心競爭力不強的基本事實，富有針對性和引領性。但其和國家戰略有較大差別，國家戰略通常是指國家意志整體的、最高的戰略意願和戰略。
二是圍繞產業政策有效性的爭議較大，且難以取得明顯共識。
產業政策覆蓋了產業結構和產業組織理論等諸多領域。有學者將中國經濟的轉型升級描述為「彎道超車」，從工業1.0到4.0依次經歷的機械化、自動化、信息化和智能化，每一個階段都不能被省略，中國可能需要根據實際情況，在不同產業領域有差別地推動自動化、信息化以及智能化。就目前中國製造2025覆蓋的五大工程和十大行業而言，五大工程中，覆蓋製造業創新中心建設工程，強化基礎的工程，智能製造工程，高端裝備創新工程，綠色製造工程等相互有重疊和指向並不明確的五大工程，十大產業也有類似的傾向，宜作為行動指引而不是具體實施綱要。一個較為明顯的例子是，次貸危機之後提出的十大產業振興規劃及隨後配套的財政金融投入，得失互現，要綜合評估其是加速還是遲緩了中國製造業的轉型升級，至今仍殊為不易。在先進位造領域的創新創造具有很大的不確定性、風險性甚至偶然性，國家主導的戰略更不易在籠統行業上取得巨大成功。
三是政府長期行動指引，和地方政府，企業的利益訴求可能不一致。
中央政府期待中國製造2025能夠為中國製造業在未來長期競爭中贏得戰略高地，地方及企業可能更多地在索取短期的資金、財稅和政策傾斜，而對真正的創新投入和長期產出敏感性不足。當下地方感興趣的可能是如何成為製造業創新中心建設試點城市，如何取得上級政府的資金財稅扶持，目前各省湧現各種創新基金的熱潮仍然不減。這種局面反而有可能不利於國之重器、利器的塑造。
四是中國製造2025 列示五大工程、十大產業，如何進行政府主導和支持，難以獲得良好的政策轉抓手和績效評估。
具體在生產、消費、產業供應鏈還是研發環節進行政策支持？顯得難以確定。這在光伏、電動汽車、新能源等領域已逐漸形成棘手的政策難點。從美國和德國的實踐看，關鍵領域的產品和產業創新很難有捷徑可走，需要在科學技術和研發環節有艱苦而持續的投入，才有可能有所收穫。或者說，一國製造業的創新能力和核心競爭力是買不到、偷不來、急不得、搶不去的循序漸進的整體能力構建和提升。
五是必須關注西方國家對中國製造2025的感受和憂慮。
邏輯上並不是說西方國家憂慮和不贊同的，就是我們做對了和應當堅持的。而是應當觀察歐美擔憂的理由是什麼。就發展路徑而言，西方擔憂中國經濟究竟是強化了國家意志和「國家資本主義」，還是繼續遵循讓市場發揮主導和關鍵性作用？如果形成發展路徑選擇之爭，很可能泛化為更激烈的價值觀、意識型態和自主發展權之爭，這種爭論通常不會產出建設性的結果。就政府補貼、知識產權保護和外資企業在華地位等領域的憂慮，可能更反映出，西方國家擔憂的可能不是中國製造業的提升和發展，以及內需市場的不斷擴大，而是在擔憂，一個更為強大的中國，是否為西方企業和產品提供了更為廣闊、可信和可持續的中國機遇。
越來越多的西方國家和跨國公司在擔憂，中國製造2025將使外資企業在中國市場處於更扭曲和艱難的市場競爭環境，中國市場將縮減和擠出外商投資和外資企業，結果一個發展勢頭穩健和製造業轉型升級成功的中國，不僅沒有給西方國家提供中國機遇，反而可能對西方製造產業碾壓而過，超越而去。
結論：《中國製造2025》的定位
綜上，我們建議將《中國製造2025》回歸製造業十年行動指引的本原，而應避免其自我擴大和衍生解釋，也不宜將其宣傳為國家戰略。產業政策本身是個富有爭議和實施不易的政策。中國政府對財稅補貼、國家主導型產業基金、國產化率和國產市場佔有率、強制技術轉讓、外資對華投資的准入、行業和程序限制等諸多做法重新進行梳理，避免中國製造業的轉型升級，被不必要地放置在過度曝光、關注甚至曲解的境地。
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