中國在秘魯的礦業投資：衝突、制度和地方發展問題
內容提要：21世紀以來中國在秘魯的密集礦業活動成功地提高了秘魯的經濟指標，但這些投資在當地（主要是秘魯農村和最貧窮的地區）遭遇了一些挑戰。本文通過拉斯邦巴斯礦業項目，著重分析社會環境衝突、地方層面國家制度的不可靠性及採礦背景下的地方發展動態三個因素。針對社會環境衝突升級的挑戰，中國礦業公司除了要遵守國家法律規定，還必須與當地居民進行溝通協調，努力適應社會領域行為者的問責和壓力。在制度不可靠性方面，由於監督機制不足，礦業活動增加了某些地方政府官員違法謀取自身利益的可能性，導致當地居民無法感受到採掘活動對當地發展產生的潛在積極影響。鑒於此，中國企業需要採取措施加強信息透明度，以便影響這些關鍵行為者，緩和其抗議行動。在地方發展動態方面，採礦不是一項持久性活動，不利於採礦作業周邊地區的可持續發展。因此，中國礦業公司應該把投資重點放在對礦業依賴性較少的領域，促進當地社區可持續發展。
關 鍵 詞：秘魯礦業拉斯邦巴斯社會衝突 制度薄弱 腐敗 地方發展
作者簡介：路易斯·梅倫德斯·格雷羅（Luis Meléndez Guerrero），拉丁美洲社會科學學院厄瓜多分院政治學碩士，秘魯聖馬科斯國立大學人類學學士。現任安第斯政治研究所研究員，聖馬科斯國立大學教授。
2016年9月12日，新上任的秘魯總統庫琴斯基首次以總統身份正式訪問中國。藉此機會，庫琴斯基及其隨行人員（包括能源和礦業部長愛德華多·塔馬約及其他幾位部長）與中國國家主席習近平以及中國重要的投資者和商界領袖舉行了一系列會議。秘魯總統認為其中國之行「非常成功」，涉及了諸如基礎設施、能源，尤其是礦業產業化等問題。中國是秘魯的主要貿易夥伴，庫琴斯基總統對中國的首次正式訪問旨在確保這一身份。
中國因其強大的購買力而被視為世界強國。中國的發展伴隨著工業化和城市化的加速發展，進而對能源和礦產資源產生大量需求，但中國的相關資源儲量並不足以滿足國內發展需求。秘魯等國擁有中國發展所需資源，另一方面，秘魯工業處於起步階段，這又有利於引進中國工業製成品，因而與中國經濟形成互補。近年來，兩國戰略性協定的簽訂和戰略聯盟的建立使秘中經濟交往充滿活力，兩國關係因此得以加強。目前中國是秘魯的主要出口對象國和進口來源國，貿易內容主要為原材料交換工業製成品。秘魯有32％的礦產品出口到中國。
21世紀以來中國在秘魯的礦業活動比較密集，成功提高了秘魯的經濟指標。但是，這些投資在當地（主要是農村地區和最貧窮的地區）遭遇了一些挑戰。本文試圖介紹中國在秘魯礦業投資的總體情況，並通過拉斯邦巴斯礦業項目這一中國在秘魯最重要的投資項目和世界最重要的銅礦項目之一，著重分析與當地居民達成和諧所面臨的挑戰。本文第一部分梳理中拉關係現狀，著重分析中拉關係的經濟利益和非對稱性特點；第二部分詳細介紹礦業在秘魯經濟中的作用以及中國在這一領域的投資情況；第三部分以拉斯邦巴斯項目為例，探討中國礦業公司在開展業務時面臨的主要問題和挑戰，包括社會環境衝突、地方層面國家制度的缺陷和採礦背景下依附性發展的不可持續性；第四部分予以總結。
一 中拉關係
中拉關係發展經歷了不同時期，但總體可以分為兩個大的階段。第一階段是從1949年中華人民共和國成立到1969年，該時期中國外交帶有強烈的意識形態色彩，與拉美地區政治聯繫較少。第二階段是從1969年到現在，該階段中國外交政策更加務實，與拉美地區國家交往逐漸密切。
自20世紀90年代初以來，中國推行多元化外交戰略，加強了與拉美國家的聯繫。自2000年以來，出於對原材料和能源資源的迫切需求，中國進一步加強了與拉美國家的交往。當前，中國因其巨大的購買力和世界主要出口國、進口國的地位而被視為世界大國。2000年，中國出口僅佔全球份額的3.6％，2014年上升到12.4％；同一時期內中國進口在全球佔比從3.3％上升到10.3％。中國經濟增長伴隨著工業化和城市化的加速發展，這一發展依賴於能源、礦產和農業資源，但中國在此類資源上的儲量不足，促使中國對國際市場產品的需求大大增加。
拉丁美洲擁有中國經濟發展所需資源，而拉美工業處於起步階段，這又有利於引進中國工業製成品，因而與中國經濟形成互補。2013年中拉雙邊貿易額增長到2000年的21倍；同期，中國從拉美進口額佔中國進口的比重由2％上升到16％，對拉美出口額佔中國出口的比重由1％上升到10％。中國與巴西、委內瑞拉、墨西哥、阿根廷、智利和秘魯簽訂的自由貿易協定和建立的戰略夥伴關係都對這一成果做出了貢獻。
中國作為貿易夥伴發揮的重要作用使拉美國家在2008年金融危機的背景下維持了一定的經濟穩定性。然而，這一貿易關係也帶來了潛在風險，將拉美地區暴露在中國經濟增速放緩的負面影響下。此外，中拉之間的貿易關係存在不對稱性，相互產生的經濟影響存在很大差異，「中國是拉美國家出口產品極為重要的市場，而拉美市場在中國對外出口中的重要性相對較小」。這種不對稱性還表現為用原材料交換工業製成品的非對稱性交換：拉美國家出口產品中73％為初級產品，從中國進口的產品中91％為工業製成品。中國對初級產品的巨大需求引發了拉美國家此類商品生產的專業化，進而導致拉美國家經濟「再初級產品化」，對其工業發展產生不利影響。我們必須把中秘經濟關係放在這種國際生產動態中進行分析。
二 中國在秘魯礦業投資概況
經過25年的礦業發展，秘魯已成為拉美地區主要礦產國之一，並依靠礦業出口發展其經濟。20世紀90年代，藤森政府（1990—2000年）進行新自由主義改革，開放國內市場，通過戰略性生產部門的私有化吸引更多的投資。採礦業是受這一政策影響最大的行業之一。僅1992—2000年間，200多個礦場被私有化，凈收入達到12億美元。即便不是所有被授予採礦特許權的區域都會被開採，但此類土地範圍的不斷擴展是採礦活動增加的一個重要指標：1990年，獲得採礦特許權的土地面積僅為230萬公頃，到2010年已接近2500萬公頃。
秘魯礦業對外國資本充滿吸引力。根據「礦業投資吸引力指數」（按照一國礦產潛力、政治形勢和生產水平衡量的礦業投資吸引力指數），2011年秘魯礦業投資吸引力居拉美地區第四位，在接下來幾年中排名不斷攀升，2016年超越智利等直接競爭對手而躍居拉美第一。在地區範圍內，2015年秘魯是金礦、鉛礦、鋅礦的最大生產國和銅礦的第二大生產國。從全球範圍來看，秘魯銅產量居世界第二，佔比8.8％（僅次於智利）；鋅產量世界第三，佔比10.6％（僅次於中國和澳大利亞）；鉛產量世界第四，佔比6.2％（位居中國、澳大利亞和美國之後）；金產量世界第六，佔比5％（位居中國、澳大利亞、俄羅斯、美國和加拿大之後）。由於對礦產資源的巨大需求，中國成為秘魯礦業發展中的關鍵性盟友。
21世紀以來，一些貿易交往的里程碑式事件使中秘關係得到進一步加強。2004年，秘魯承認中國市場經濟地位。2009年兩國簽署自由貿易協定，為秘魯進入中國這個世界上消費品和原材料需求量最大的市場之一提供了優惠條件。2013年秘魯和中國將雙邊關係提升為全面戰略夥伴關係，進一步加強了雙方在農業、製造業和礦業貿易等領域的合作。在這些貿易協定的推動下，中國已成為秘魯的主要出口對象國和進口來源國，貿易內容主要為原材料交換工業製成品。當前的貿易流通為中秘兩國提供了新的生產模式。1997年，秘魯出口中國的產品中約有80％來自捕魚業，約16％來自礦業；2013年這一比重發生了逆轉，魚類產品出口僅占秘魯對華出口的13％，而礦產品和石油產品則上升到87％。秘魯對華出口不斷增長，尤其是2000—2007年期間這一指標的增長率在35％~50％之間。2015年，秘魯22％的出口產品運往中國，中國成為秘魯第一大出口目的地，遠超歐盟（16.3％）和美國（14.9％）。在礦業領域，秘魯32％的礦產品最終出口到中國。
與秘魯礦業出口相對應的是秘魯從中國進口的工業製成品。2014年，秘魯進口產品中的21％來自中國，主要為工業製成品，如鋼鐵製品、汽車零件、塑料製品和紡織品等，中國成為秘魯主要進口來源國。
中國企業擁有秘魯礦業投資總額的21％左右，超越了加拿大和美國注資的公司。2013年，烏馬拉總統為中鋁公司的特羅莫克（Toromocho）項目揭幕，該項目承諾將秘魯銅產量提高20％，與智利這一世界銅礦業巨頭一較高下。2014年，中國五礦集團公司旗下的跨國公司金屬礦業集團（MMG）宣布收購拉斯邦巴斯（Las Bambas）項目，該項目被認為是世界上最大、最具雄心的銅礦項目之一。中國投資的其他項目還包括首鋼集團的馬爾科納（Marcona）項目、南金兆集團公司的帕姆帕龐戈（Pampa de Pongo）項目和首信公司項目；此外，還有紫金礦業集團的里奧布蘭科（Rio Blanco）項目、江西銅業的加侖（Galen）項目和庄勝礦產資源公司的唐哈維爾（Don Javier）項目等仍在勘探中的項目。
然而，對中國的依賴也為秘魯經濟帶來了不平衡因素。中國經濟增速放緩導致礦產品需求下降和國際市場供應過剩，進而導致國際礦產品價格下跌。此外，2013年開始，中國轉變經濟發展模式，從出口導向型增長模式轉向內需拉動型增長模式。這導致秘魯礦業這樣高度依賴中國的經濟部門發生波動：近年來秘魯金屬產量和金屬礦產出口值增長放緩，2015年起才略有回升。
雖然中國的積極影響依然在秘魯國民經濟中發揮著重要作用，但受國際市場形勢的影響，這種積極作用有所減少。秘魯在對華貿易中的獲益不僅受到國際貿易調整的威脅，而且受到國家和地方社會政治因素的影響，這些因素會妨害中國進行大規模投資所需的和諧穩定的社會環境。下文將以拉斯邦巴斯礦業項目為例，針對這些在中秘宏觀經濟協定中常常被忽略的地方層面和國家層面的變數進行深入探討。
三 中國礦業投資面臨的挑戰:
以拉斯邦巴斯為例
拉斯邦巴斯為銅鉬礦項目，坐落在位於秘魯南部安第斯山脈的阿普里馬克大區（Apurímac），主要分布在查瓦瓦科市以及普羅格雷索市、科尤爾基市和坦博班巴市。2004年，英國斯特拉塔公司（Xstrata）通過國際公開招標獲得開採拉斯邦巴斯礦產的權利。在採礦特許權授予儀式上，加西亞總統（2006—2011年）稱其為「世紀合同」，因為該合同意味著超過40億美元的投資，這將有助於阿普里馬克大區和秘魯經濟的發展。在英國公司出售了所有股份後，2014年，由中國五礦集團下屬MMG公司牽頭的財團承擔了該項目的領導權。如今，拉斯邦巴斯被視為大型項目，預計將成為世界範圍內最重要的銅礦生產項目之一。
下面對本案例的研究著重分析有可能阻礙中國在秘魯礦業投資發展的三個社會政治因素。這些因素不僅關係到國家層面的問題，也關係到礦業投資所在地（大部分位於秘魯農村和最貧困的地區）的地區性問題。突出的因素有三個：社會環境衝突的程度、國家制度的薄弱以及採礦背景下的地方發展動態。這是保證中國礦業投資在穩定的社會環境中發展所必須面對的三個挑戰。
（一）社會環境衝突激增
20世紀90年代的藤森政府屬於威權政府，確切地說，是一種被稱為「競爭性威權主義」的特殊類型的威權主義，因為儘管其領導人是由選舉產生，但公民言論自由得不到充分尊重，媒體和其他社會組織都受中央政府干涉。藤森政府是「一個形式上民主但卻以威權邏輯行事的政權，因為在政治層面上，它是一個明顯的霸權主義者，由於擁有普遍的、重要的民眾和社會支持，因而能夠參與並贏得選舉」。
藤森政府的終結改變了國家政治的遊戲規則。阿爾塞(Arce)認為，民主開放擴大了集體抗爭的機會，激勵各社會組織向其對手表達自己的訴求，儘管這些社會組織在組織上並不穩固。政治自由化進程意味著對社會更少的壓制和公民更多獲得政治權力的機會，這推動了重要的社會動員的發展。在提到秘魯的情況時，阿爾塞指出：「分權政策和政治制度的開放政策雖然並不完善，但是卻很重要，它影響了社會對經濟自由化的反應」。
由於民主開放以及20世紀90年代以來礦業投資的加速，自2000年開始秘魯的衝突指數，尤其是社會環境衝突指數出現增長。烏馬拉總統（2011—2016年）執政期間，圍繞自然資源的使用和保護髮生的衝突在國家政治舞台中扮演著重要的角色，有時甚至使國家治理面臨風險 （出現人員死亡和行政部門高級職位人員變動）。在烏馬拉執政初期，社會環境衝突佔全國衝突總數的56％（每月123起），該數值在其執政最後一年增至70.4％（每月148起）。衝突最多的大區之一是拉斯邦巴斯礦業項目所在地阿普里馬克大區。根據秘魯監察專員辦公室的社會衝突報告，2017年1月，阿普里馬克大區發生了26起衝突，其中一半與社會環境問題有關。因此，阿普里馬克超過安卡什、庫斯科、普諾和卡哈馬卡等傳統衝突地區而成為秘魯衝突最多的大區。在2012年1月，阿普里馬克只發生了11次社會衝突（其中8次為社會環境衝突），在全國24個大區中排名第8位。阿普里馬克大區衝突的增加與礦業投資的突然增長相吻合，因為該大區礦業投資額從2012年的1168萬美元增至2015年的153683萬美元。2017年，阿普里馬克成為僅次於阿雷基帕的礦業投資最多的地區。這種指數型增長主要源於MMG領導的對拉斯邦巴斯大型項目建設階段進行的投資。
自2004年拉斯邦巴斯項目成立以來，當地居民與該項目之間的衝突已成為該地區鄉村風貌的一部分。為了更加明確地、用更好的政治資源反對礦山項目，在經歷了多年的制度發展停滯後，項目周圍的農民和土著社群進入了內部重組與發展的階段。這種組織上的加強並不是自主發生的，而是產生於反對礦業項目的持久社會動員之中。在拉斯邦巴斯項目建設開始之前，社會預期增加，衝突也迅速產生。2011年，高安第斯地區的多個組織提出抗議，要求礦業公司增加就業、遵守協議、審查環境影響研究報告，並採取其他相關措施。這些抗議事件在2016年上升到了一個新的高度，因為新的中國業主MMG宣布對項目的原始設計進行一些重大修改：例如建造鉬廠和過濾器廠，還取消了礦山輸送管道的建設。被動員起來的農民要求撤掉這些工廠，並提出了其他有利於當地社會、環境和經濟發展的要求。在秘魯中央政府的推動下，社會組織、地方當局和礦業公司三方致力於通過對話解決這一衝突。
礦業活動塑造了當地的政治動態。礦業活動所在地大部分為距離傳統經濟圈較遠的貧困農村地區，礦業公司在當地落戶後，改變了當地傳統的社會和政治模式，增強了某些行為者的力量，同時削弱了另一些行為者的力量，這暴露出地方公共領域存在的新問題。地方政府獲得的巨額礦業收入也為地方政治的活躍提供了動力。例如，市長候選人數量和劃撥給地方的礦山租金（canon）的數額之間存在相互關係：劃撥金額越高，市長候選人越多，反之就越少。
這些衝突和地方政治的重新活躍對中國企業的礦業投資形成了挑戰。不僅因為它們提醒中國企業需要制定更好的政策來承擔社會和環境責任，還因為它們迫使中國企業與國家機構以外的許多行為者（如土著社群、農民組織、利益保護團體、地方領袖和媒體等）建立關係並進行談判。與西方企業相比，中國企業與這些行為者打交道的經驗較少，不太適應民間社會代理人的問責和壓力。從這個意義上講，挑戰來源於和這些利益相關者進行戰略性的、負責任的互動的需要，這意味著中國企業需要事先了解其內部動態和指導其行動的社會文化框架。最近的研究表明，中國的礦業公司正在快速學習如何與這些在秘魯這樣民主制度較為薄弱且不穩定的國家中佔據重要地位的利益團體展開交往。
(二) 地方層面國家制度的薄弱
為了緩解激烈的社會環境衝突，同時作為初期權力下放進程的一部分，2000年以後秘魯採取措施增加了受採礦活動影響地區的財政收入，包括「礦山租金」「信託基金」和「人民團結礦業計劃」等旨在向礦山附近居民展示採礦投資效益的政策。但阿雷拉諾(Arellano)認為，這種分配政策不僅沒有減少衝突，反而增加了衝突。最惡劣的後果之一是，大量礦業收入加劇了人民與地方政府之間的衝突，因為地方政府無法有效地利用礦業收入。礦業收入的不合理使用讓公民看不到採礦活動對當地發展產生的有利影響。這造成了高度的社會不滿，人們不僅對大區政府或市政府不滿，對礦業公司也感到不滿。
礦業收入管理不善，不僅是由於地方政府管理能力低下，還在於國家監督機制薄弱，腐敗行為屢禁不止。對大區政府的首要內部監督機構就是大區委員會，這是一種大區級別的議會。但由於設計上的問題，委員會職能存在局限性，妨礙了其監督作用的發揮。大區委員會缺乏實施制裁的資源和能力，這削弱了其監督和制衡大區政府的作用。省級和市級政府也存在類似的情況。在市委員會（一個類似於大區委員會的機構）中，反對派成員提出公開信息的要求很容易被支持政府的多數派所阻止。市長擁有過高的權力和超越市議會的行政裁量權，這就是這些政府監督機構的內在構成情況。
地方政府內部監督手段的薄弱，再加上國家司法機構的不完善，為公職人員違反法律而逍遙法外提供了廣泛的操作空間。秘魯國家監督系統非常薄弱。首先，地方政府監督機構（OCI）雖然在功能上從屬於共和國總審計署，但在行政上從屬於各地方政府，由地方政府為其提供資源，從而減少了這些機構的自主權。另外，這些機構沒有行使制裁的必要職權，資金和人員配備不足，在受理新的檢舉揭發案件時會受制於提前制定好的年度計劃而遭遇一系列困難。
關於國家提倡的公民參與，效果也並非令人鼓舞。秘魯分權改革是伴隨民主化進程而來，為此建立了大區協調委員會（在大區一級）和地方協調委員會（在省和市一級），作為公民參與政府決策的特別機構。然而，這些機構中僅40％為公民社會代表，60％為公共當局代表，存在明顯的不平衡，不利於其社會代表性。除此之外，它們的職能僅僅是協商機構。根據規定，協調委員會處理的相關問題有：「為已經議定的發展計劃提供戰略方針總體構想，以及組織年度參與式預算」，但同時規定了明確的限制，這些協議必須由大區委員會或市委員會批准，後者最終可以持完全不同的立場。
作為國家改革的一部分，公民參與的另一種重要形式是參與式預算。根據2003年的《參與式預算框架法》，協調委員會本應是這一進程的核心機構。起初並不存在對預算項目的限制，而且市長或大區主席應該定期報告其進展情況。但後來的規定使定期報告失去了強制效果，讓協調委員會失去了在參與式預算進程中的中介作用，公民社會也不再能對其制定過程進行真正的、決定性的干涉。最終，參與進來的公民只是「從市長和大區主席提供給他們的可行項目中選出他們認為更重要的項目」。
後藤森時代的分權改革使地方政府（大區、省、市政府）成為權力和資源的最大受益者。根據「越靠近人民的就是越適合承擔任務的」這一邏輯，國家陸續在社會項目和基礎設施項目方面給予了地方政府新的資源和職能，授予了更多的部門職權和經濟資源，地方政府通過行政行為增加了收入。於是，在地方一級產生了監督機制不足和地方政府擁有大量資源這一危險的組合。這一組合的危險之處在於它使得一些地方當局和官員非法謀取自身利益的可能性加大。正如田中（Tanaka）指出的那樣：「（地方政府）大量的資源和責任並存，但政治和機構能力有限，導致高度的腐敗和低效」。2014年，秘魯反貪檢察院一份報告指出，在1841位在任市長中，有1699位（92％）正因侵吞或挪用公款、職務侵佔和合謀串通等問題而受到調查；在25位大區主席中，有19位正因類似罪行而受到司法調查或遭到司法起訴。
拉斯邦巴斯項目的建設期正好為礦山所在地查瓦瓦科市市長瓦納哥（Odilón Huanaco）的在任期（2011—2014年）。瓦納哥是查瓦瓦科市高安第斯地區帕塔里奧（Patario）農民社區土生土長的人，他從非常年輕的時候起就在社區擔任領導職務。當他擔任查瓦瓦科農民社區聯合會主席時，在2008年和2009年反對拉斯邦巴斯項目的動員活動中發揮了重要的領導作用，這是他獲得的最大的政治認可。在瓦納哥擔任社區聯合會領導職務期間，礦業公司同意了他代表農民提出的若干要求，使其政治地位在農民社區範圍之外得到鞏固。在一次大會上，高安第斯各社區均推舉瓦納哥為市長候選人之一。在農民的支持下，他以農村利益為出發點進行了競選演講，重點討論了採礦在當地社區發展中的作用。作為安第斯人民權力黨成員，2010年10月，年僅28歲的瓦納哥當選為查瓦瓦科市市長，成為1994年該市成立以來首位當選為市長的農民領袖。
然而，瓦納哥上任後的市政管理受到了嚴厲的批評，特別是受到該市地勢較低地區民眾的批評，因為儘管該地區接近礦山併入住了大批工人，但仍然沒有高速公路、人行道和排水渠。為了從拉斯邦巴斯項目獲得收入，瓦納哥政府開始插手從採石場到礦山的集料銷售生意。於是很快出現了對市政府各種腐敗行為的檢舉和指控，其中一些舉報案件越來越嚴重且無可辯駁，2017年4月，瓦納哥因盜用公款和不正當使用1000萬索爾資金的罪名出現在了內政部司法通緝名單上。
瓦納哥的案例很好地反映了中國公司必須打交道的秘魯地方政府的真實情況。這些地方政府，特別是農村地區的政府，常常出現腐敗和嚴重的管理不善問題，引發公民的不滿。儘管有些城市從礦業獲得了可觀收入，但政府沒有對可改善公民生活條件的重要項目進行恰當的投資。這刺激了那些具有動員能力的重要群體的形成，他們不僅反對負責當地事務管理的地方當局，也反對被視為整個礦業唯一受益者的礦業公司。
在這種背景下，中國礦業公司應該積極開展宣傳活動，對他們在當地做出的貢獻和實施的倡議進行宣傳，增加信息透明度。此外，在可能的範圍內，為地方政府提供培訓和技術諮詢，從而使礦業收入轉化為更好的社會投資條件。2005年以來，秘魯成為《採掘業透明度倡議》（EITI）的參與國，這是一項要求礦業企業報告納稅情況和向所在國政府支付的其他款項的全球性倡議。儘管這是一項自願行為，但大部分礦業公司都參與了情況報告。近年來，中國礦業公司展示出了通過這一信息手段將其所做貢獻透明化的興趣。2012年，魯米納銅業公司（Lumina Copper）成為第一家參加《採掘業透明度倡議》報告的中國公司，此後，其他中國公司也宣布將參加這一倡議。中國公司應該把這種透明度戰略和信息政策運用到礦山當地去，以填補可能的「信息空白」，影響那些至關重要的利益集團。
（三）採礦背景下的地方發展動態
礦業不僅通過採礦收益，而且通過採礦產生的產業鏈為地方做出貢獻。一般認為礦業只能提供很少的直接就業機會。但據估計，該行業提供的每1個工作崗位，都可以在其餘經濟行業創造9個工作機會。因此，礦業產生的就業累積效應是相當可觀的，在需要更多勞動力和物資的工程建設階段更是如此。例如，由於採掘活動的存在，中國首鋼秘鐵開發的馬爾科納項目擁有了歷史上最好的社會和經濟記錄。2016年，馬爾科納收到的經濟撥款中超過50％來自礦山租金。在馬爾科納，首鋼是做出貢獻最大、僱傭人數最多的企業，大約70％的成年人為首鋼工作或者依賴為首鋼工作的人而生活。在秘魯有很多像首鋼一樣以礦業發展促進當地經濟增長的案例。甚至在某些地方，礦業以外的其他生產活動無法持續發展，阿普里馬克大區就是最典型的例子之一。
有一些經濟指標可以顯示拉斯邦巴斯項目開始以來阿普里馬克大區的經濟增長。根據秘魯經濟研究所的統計，2016年第二季度阿普里馬克大區經濟經歷了令人難以想像的266％的增長，創造了全國紀錄，這都歸功於銅礦的開採。拉斯邦巴斯項目幫助大區減少20多個百分點的貧困率（貧困率從60％降至39％），公共和私人投資增長20％，相關就業增長50％。一些專家把這種現象稱為「阿普里馬克奇蹟」。拉斯邦巴斯案例的典型之處在於，這個世界上最重要的銅礦項目之一坐落在了秘魯最貧困的地區之一。這就是為什麼項目一經建立，查瓦瓦科市這個最靠近礦山的地區就獲得了指數級的發展。最明顯的變化在於查瓦瓦科市的城市發展：沿著街道和住宅區開設了一連串的商鋪，各種各樣的商品和服務刺激了該市的經濟生活；旅店、洗衣店和餐館也增加了，各行業形成了自己的商業協會，甚至在交通和重型機械領域也有公司建立。通過這種方式，拉斯邦巴斯項目以直接和間接的方式成為當地最主要的僱主，為該地區許多家庭提供了經濟收入。
然而，採礦不是一種永久性的經營活動，因此對這一活動的高度依賴是存在風險的。礦山生產期間周邊地區經歷的繁榮是採掘活動減少或關閉之後無法複製的，這對於周邊地區的發展來說是十分危險的。拉斯邦巴斯的情況就是這樣。據估計，該項目的初始壽命只有20年。建設階段結束後，礦山不再僱傭大量工人，因為下一階段開採不需要這麼多工人。項目僱傭工人以及向礦山提供服務的商人和企業主的高度期望引發社會強烈不滿，導致了上文描述的各種抗議活動。
因此，中國企業應該把投入重點放在對礦業依賴較少的部門，如農業或其他生產性部門，以便當地在經歷短暫的礦業繁榮之後實現可持續發展。拉斯邦巴斯的MMG公司正在朝這個方向努力，其社會投資越來越集中於教育、衛生和非礦業生產行業等關鍵性領域。這項政策增強了當地居民的生產能力，使他們不易受礦業部門衰落的不利影響，降低對礦業公司的要求和期望。這不僅有助於建立一個負責任的發展模式，而且也有利於構建不易發生社會衝突的氛圍。
四 結論
本文展示了中國在拉美經濟特別是秘魯經濟中的重要作用。中國擁有強大的購買力，是全球主要出口市場和進口來源國之一，因而被視為世界強國。中國取代歐盟成為拉美第二大貿易夥伴，在拉美地區是僅次於美國的主要經濟參與者。雖然美國的優勢依然強大，但中國經濟的發展已經削弱了美國的霸權地位。隨著特朗普總統的當選，這種趨勢可能會增強，因為其保護主義措施會使美國遠離拉美市場，從而擴大中國在該地區的影響力。
中國是秘魯的主要出口市場和進口來源國，兩國商品貿易結構主要為秘魯的原材料交換中國的工業製成品。目前，秘魯出口產品中有32％以中國為最終目的地。這些貿易成果是兩國簽署的貿易條約和戰略聯盟的產物。在這種背景下，中國在秘魯開展了幾個大型礦業投資項目，主要開發銅礦，其中包括由中國公司MMG牽頭的拉斯邦巴斯項目，這是世界上最大的銅礦項目之一。拉斯邦巴斯項目清楚地展示了中國礦業投資為取得進一步發展所面臨的挑戰。這些挑戰不僅關係到國家層面的問題，也關係到礦業投資所在地的地區性問題。在本文研究中主要強調了社會環境衝突的升級、地方層面國家制度的薄弱及採礦背景下的地方發展動態三個因素。
關於社會環境衝突因素，本文認為，礦業公司除了要遵守國家法律規定，還必須與在其影響範圍內的其他社會力量進行調解。因此，對於中國企業來說，與抗議群體的協調工作成為一項重要的任務，中國企業需要理解那些與他們習慣的事物有所不同的動態和社會文化邏輯。與西方企業相比，中國企業與這些社會行為者打交道的經驗較少，不太適應社會領域行為者的問責和壓力。
在制度薄弱方面，礦業生產活動在地方一級產生了監督機制不足和地方政府擁有大量資源這一危險的組合。其危險之處在於增加了某些當局和官員非法謀取自身利益卻不受制裁的可能性，導致普通公民無法感受到採掘活動對當地發展產生的潛在積極影響，進而催生了充滿批判和不滿的、有能力動員起來反對礦山項目的群體。鑒於此，中國企業需要採取措施增加信息透明度，以便影響這些關鍵行為者，緩和其抗議行動。
最後，採礦不是一項持久性活動，而且其帶動的經濟機會往往對該部門有著高度的依賴性。這對於採礦作業周邊地區的發展來說是危險的，因為礦業生產期間這些地區經歷的繁榮是採掘活動結束之後無法複製的。因此，中國的礦業公司應該把投資重點放在對礦業依賴性較少的領域。雖然仍有很長的路要走，但中國拉斯邦巴斯項目正在朝這個方向發展，該項目優先考慮在教育、衛生和非礦業生產等關鍵性領域進行社會投資，這種社會投資對於建立一種超越秘魯當前的礦業循環的發展模式來說有著至關重要的作用。
（翻譯 周宸伊；責任編輯 黃念）
（本文來源：《拉丁美洲研究》2018年第2期，因微信平台限制，注釋從略，如需查閱或引用，請閱原文）
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