委內瑞拉蓬托菲霍體系的創立、制度化及其缺陷
內容提要：20世紀前期委內瑞拉石油工業的發展推動了經濟現代化，為委內瑞拉政治民主化提供了土壤，1958年蓬托菲霍體系的創立標誌著委內瑞拉開始真正步入民主化進程。20世紀六七十年代，隨著政黨體系由多黨制向兩黨制的轉變、多數原體制外政治勢力向蓬托菲霍體系的歸附，蓬托菲霍體系基本實現了制度化，達到了其發展的頂點。此時期許多拉美國家處于軍事獨裁政權統治，而委內瑞拉的代議制民主政治卻蓬勃發展，這直接得益於蓬托菲霍政體的制度化。然而，兩黨霸權制下的蓬托菲霍政體在代表性方面存在明顯不足，源源不斷的石油收入成為蓬托菲霍體系維持正常運轉的關鍵因素。過度依賴石油收入的經濟模式又存在著隱性的分配性危機，成為蓬托菲霍體系的又一個致命弱點。20世紀80年代開始的國際油價低迷徹底打破了委內瑞拉「民主標杆」的神話，為查韋斯的上台創造了條件。持續40年的蓬托菲霍體系是查韋斯執政的重要背景，考察蓬托菲霍體系對理解查韋斯的崛起及其執政效果具有非常重要的意義。
關 鍵 詞：委內瑞拉 蓬托菲霍體系民主化政黨霸權 石油依賴兩黨制
作者簡介：許豐，法學（政治學）博士，西南科技大學拉美研究中心講師。
蓬托菲霍時期是二戰後委內瑞拉政治發展進程中的一個重要階段，持續40年的蓬托菲霍體系是查韋斯執政的重要背景。查韋斯的執政與蓬托菲霍體系之間不僅有斷裂，更存在延續。了解蓬托菲霍體系的特徵、運行狀況及其問題，對理解20世紀90年代查韋斯的崛起以及對其執政績效的評價都具有非常重要的意義。本文首先論述了蓬托菲霍體系創立的相關情況，在此基礎上分析了蓬托菲霍體系制度化的過程，並對蓬托菲霍體系的代表性危機與分配性危機及其與90年代左翼政治勢力崛起之間的關係進行了考察。
一 蓬托菲霍體系的創立
蓬托菲霍體系的創立是委內瑞拉政治、經濟現代化進程中的一個關鍵節點。委內瑞拉傳統經濟、政治模式及其演變是蓬托菲霍體系創立的重要背景。委內瑞拉以單一原材料出口為主要特徵的經濟模式形成於殖民地時期，在當時世界經濟體系中更多地扮演原材料生產者的角色。19世紀初，獨立後的委內瑞拉延續了殖民地時代的經濟模式。20世紀20年代之前，委內瑞拉經濟一直以農牧產品出口為主，煙草、可可、咖啡先後成為其主要出口商品。對外貿易在委內瑞拉經濟中佔有十分重要的地位，是國家稅收收入的主要來源。同出口商品比較單一相反，委內瑞拉進口商品種類繁多。長期以來，不但從國外進口機器設備、中間產品和部分原材料，還大量進口各種消費品。1913年，消費品進口占進口總額的57.6%。
政治上，從獨立後到20世紀初，委內瑞拉與同期大多數拉美國家一樣，呈現出考迪羅制的特徵。考迪羅指的是19世紀在特定的政治、經濟、軍事和社會條件下產生的代表莊園主利益並在一定時期內掌握了國家或地方軍政大權、對人民能夠生殺予奪、具有獨裁性質的軍事首領。考迪羅一般都打著代議民主制的旗號，用「選舉」「憲法」「議會」來包裝自己，這是考迪羅制與歷史上其他獨裁統治不同的地方。考迪羅主義是在缺少一種適合代議制政府發揮作用的社會結構和政治組織的情況下進行政治統治的一種手段。大莊園制的存在和發展是產生考迪羅統治的終極原因，上層建築與經濟基礎不相適應，即共和制的上層建築與封建大地產制的矛盾導致了考迪羅主義的產生。拉美地理環境的複雜性又造成了瀰漫於拉美各地的地方主義文化和地方認同感，這些都有利於考迪羅割據政權的形成。
經濟上的單一農產品出口制和政治上的考迪羅制，共同構成了委內瑞拉20世紀20年代後開始的經濟、政治現代化進程的歷史起點。20世紀前期委內瑞拉的經濟現代化直接源於其石油工業的發展。委內瑞拉是世界上較早發現和開採石油的國家之一。從20世紀20年代開始，隨著石油礦藏的大量發現和大規模商業開發，委內瑞拉石油業取得飛速發展。從1929年開始，石油出口值超過農產品的出口值，委內瑞拉經濟遂轉為以石油出口為基礎，委內瑞拉迅速成為世界主要石油出口國之一。石油工業的發展使國家財政攫取能力大為增強，經濟規模迅速擴張，中央政府經濟能力的增強導致了政治權力的集中，委內瑞拉考迪羅制的發展也達到了頂峰。
從第二次世界大戰開始，委內瑞拉走上了快速現代化的道路。政府加強了對經濟的干預，成立了委內瑞拉開發公司，頒布了石油法。1945—1950年委內瑞拉國內生產總值年均增長10.6%，1950—1957年年均增長9%。石油經濟快速發展的同時，委內瑞拉社會也經歷了深刻變革，新的經濟和政治組織（包括一系列政黨、專業組織、商業團體等）大量出現，民眾文化水平逐步提高，城市化進程加快。傳統政體和價值觀念越來越不為民眾所接受，這成為考迪羅制向代議民主制轉變的社會根源。20世紀40年代初伊薩亞斯·梅迪納·安加里塔（Isaías Medina Angarita）總統實行的政治開放導致了委內瑞拉各主要政黨的正式形成。民主行動黨、基督教社會黨、委內瑞拉共產黨等相繼正式成立並公開活動，媒體自由度也逐步提高，所有這些都導致了普遍的政治參與熱情。如果說考迪羅主義是整個19世紀到20世紀前期委內瑞拉政治的基本特徵，那麼從20世紀40年代起，政黨開始在委內瑞拉政治中扮演越來越重要的角色。
1945年10月，伊薩亞斯?梅迪納?安加里塔政府被軍事政變推翻，1946年大選中民主行動黨以壓倒性優勢獲勝，考迪羅獨裁政體在委內瑞拉第一次被現代政黨政治取代。這次政變開啟了委內瑞拉歷史上的第一個民主時期（1945—1948年），這一時期，民主行動黨在國家政治中居於絕對主導地位。然而在政府的經濟角色、學校教育理念等方面，執政的民主行動黨和第二大政治勢力基督教社會黨之間發生了激烈衝突。這一時期的委內瑞拉政黨體系高度兩極化，制度化程度很低，民主陣營內部沒能就一些關鍵問題達成共識。民主行動黨執政的排他性引發了以基督教社會黨、軍隊、天主教會為代表的政治勢力的不滿。1948年，民主行動黨政府被馬科斯?佩雷斯?希門尼斯（Marcos Pérez Jiménez）發動的軍事政變推翻。上台後的希門尼斯對其他政治勢力採取嚴厲的打壓政策，造成了其政權的空前孤立。由於連續數年大規模的政府支出以及國際油價的下跌，1957年希門尼斯獨裁政府陷入經濟危機。民主行動黨、基督教社會黨、委內瑞拉共產黨、民主共和聯盟等為推翻希門尼斯獨裁政權而組成「愛國陣線」（Junta Patriotica），部分高級軍官和天主教會也參與其中。1958年1月，希門尼斯逃出委內瑞拉，獨裁政府被推翻。
1958年1月23日，委內瑞拉臨時政府決定將於1958年年底舉行總統大選。政黨領袖掌握了政治權力，委內瑞拉大多數社會組織（包括農民組織、工人組織、教育工作者組織、專業性組織等）處於民主行動黨和基督教社會黨的控制之下。民主行動黨有著更為強大的組織機構和組織能力，而基督教社會黨則得到了教會的支持，民主共和聯盟在蓬托菲霍體系的創立中也發揮了很大作用。經過了20多年的坎坷歷程，到20世紀50年代後期，三大政黨之間逐漸找到了一種更具建設性的互動模式。
1958年10月31日，民主行動黨、基督教社會黨、民主共和聯盟三個政黨的代表貝坦科爾特（Rómulo Ernesto Betancourt Bello）、卡爾德拉（Rafael Antonio Caldera Rodríguez）和比利亞爾瓦（Jóvito Villalba Gutiérrez）在卡爾德拉的家鄉蓬托菲霍小鎮簽署了蓬托菲霍協定（El Pacto de Punto Fijo），就權力分享以及共同確保新生民主政體的穩定等問題達成共識，在主要政黨和委內瑞拉社會最重要的利益集團（包括天主教會、軍隊、工商業集團以及全國工會聯盟等）之間達成了妥協。這一協定相當於3個主要政黨的共同政治綱領，基本內容包括：（1）所有政治勢力必須尊重民主選舉程序，並尊重即將到來的選舉結果；（2）組建統一的各黨派聯合政府，避免任何政治勢力對民主政體的威脅；（3）將政府的權力限制在必要的範圍內，國家政策的制定要基於主要政治勢力之間的共識。
除維護憲政民主、反對獨裁、奉行政治合作與妥協精神外，蓬托菲霍協定的另一大特點就是將委內瑞拉共產黨等左翼力量排除在核心政治舞台之外。三大政黨不同程度上都對第四大政黨委內瑞拉共產党參與構建民主政體的誠意持懷疑態度，認為委內瑞拉共產黨對國際共產主義的認同遠超對國家的忠誠，會對民主政體的建立和運轉產生阻礙甚至破壞作用。此外，三大政黨的領導人認為委內瑞拉民主政體的生存需要得到美國政府的支持，而與委內瑞拉共產黨保持密切關係將會危及美國對委內瑞拉新生民主政府的認同。對卡斯特羅在加勒比地區的擴張以及對共產革命的擔憂也使蓬托菲霍政體的創立者們將古巴共產主義、進而將委內瑞拉共產黨視為一種威脅。此外，當時美國的艾森豪威爾政府和肯尼迪政府實施了新的拉美政策，不再支持反對共產主義的拉美獨裁政權，而將代議制民主政體視為共產主義政體在拉美的唯一替代模式。美國對拉美政策的這一轉變大大增加了委內瑞拉民主政體的創立者和支持者們對美國的好感，這使當時委內瑞拉的貝坦科爾特等民主政治領袖們有可能與美國合作。
蓬托菲霍協定就權力分享、舊有仇恨的和解、尊重個人自由、政府在國家經濟中的角色、民主鞏固、對美關係等重要問題作出了規定，構成了蓬托菲霍體系的基本框架除蓬托菲霍協定外，對蓬托菲霍體系的創立起到至關重要作用的就是委內瑞拉1961年憲法，它進一步規定了蓬托菲霍時期委內瑞拉代議制民主政治的基本框架。蓬托菲霍體系下權力分享的基礎是主要政治勢力對民主政體的認同。1958年前後，民主行動黨、基督教社會黨和民主共和聯盟三大政黨開啟了一種更具建設性的精英間的互動方式。1958年年底上台執政的民主行動黨政府溫和並善於妥協的執政風格對權力分享原則在國家政治實踐中的真正確立起到了重要的作用。此時的民主行動黨吸取了1945—1948年第一次執政時期的教訓，一改之前對其他政治勢力的排斥態度，不再獨自壟斷政府權力，進行政治決策時也盡量摒棄黨派偏見，更加能夠考慮其他政黨的利益關切。
20世紀前期石油工業大發展所推動的經濟現代化以及政黨政治的初步發展，客觀上為蓬托菲霍體系的創立進行了經濟和政治上的準備。以蓬托菲霍協定的簽署和蓬托菲霍體系的創立為標誌，委內瑞拉真正開啟了民主化進程。
二 蓬托菲霍體系的制度化
20世紀六七十年代，當許多拉美國家被軍事獨裁政權統治時，委內瑞拉的代議制民主政治卻蓬勃發展。當時委內瑞拉民主政治在拉美範圍內的相對成功直接得益於蓬托菲霍政體的制度化。蓬托菲霍政體制度化的核心是政黨體系的制度化，主要包含兩方面內容：其一，從多黨制到兩黨制的演變；其二，在蓬托菲霍體系建立初期未被（或者未完全被）納入政治體系中的社會力量，特別是以委內瑞拉共產黨為代表的激進左翼力量完成了向蓬托菲霍政體（其核心是兩黨制）的歸附。
從20世紀50年代末到70年代初，委內瑞拉政黨體制經歷了從多黨制到兩黨制的演變。民主行動黨、基督教社會黨、民主共和聯盟三大政黨的聯合是蓬托菲霍體系建立的基礎。民主共和聯盟在1958年年底總統大選時還是委內瑞拉的第二大黨，其總統候選人沃爾夫岡?拉臘薩瓦爾（Wolfgang Larrazábal）獲得了34.6%的支持率；國會選舉中，民主共和聯盟獲得26.8%的支持率。但由於與貝坦科爾特政府之間的分歧，尤其是反對貝坦科爾特政府對古巴採取強硬政策，民主共和聯盟於1962年退出蓬托菲霍協定，該黨在委內瑞拉政治中的重要性也急劇萎縮。在1963、1968、1973年的3次總統大選中，民主共和聯盟的候選人所獲支持率分別僅為18.9%、22.2%、3%，同時舉行的3次國會選舉中，民主共和聯盟所獲支持率分別僅為17.4%、9.2%、3.2%。
蓬托菲霍體系建立之初，民主行動黨是委內瑞拉最強大的政治勢力，這一點從其在1958年總統和國會選舉中所獲支持率就能看出。然而，由於黨內各派政治理念的分歧，在蓬托菲霍政體創立後的第一個10年中，民主行動黨經歷了1960年、1967年的兩次分裂，產生了革命左派運動（MIR）和人民選舉運動（MEP）兩個左翼政黨，這兩個新黨都是由原來民主行動黨內部的左翼力量組成。這兩次分裂在一定程度上削弱了民主行動黨的勢力。
在民主行動黨被削弱的同時，基督教社會黨的勢力卻不斷上升。在1958、1963、1968年的3次總統選舉中，基督教社會黨候選人所獲支持率分別為16.2%、20.2%、29.1%，同時舉行的3次國會選舉中該黨所獲支持率分別為15.2%、20.8%、24.0%。在1963年的總統和國會選舉中，基督教社會黨所獲支持率均超過了民主共和聯盟。1968年總統大選中基督教社會黨領袖卡爾德拉獲勝，這也是基督教社會黨第一次執政。民主行動黨在執政兩屆後首次失去了對國家權力的掌控，儘管它在國會中所佔席位仍然多於基督教社會黨。在民主共和聯盟自動出局與急劇萎縮的情況下，民主行動黨的兩次分裂、基督教社會黨勢力的壯大使得兩大政黨間差距縮小，委內瑞拉政黨體制開始向兩黨制發展。從50年代末到80年代的歷次總統和國會選舉中可以看到兩黨制的逐步形成和趨於穩定（見表1和表2）。蓬托菲霍政黨體系由1958年建立時的三黨架構演變為典型的兩黨架構。
從20世紀50年代末到70年代初，委內瑞拉經歷了多種社會勢力向蓬托菲霍體系的歸附。通過1958年年底的大選，蓬托菲霍體系的創建者掌握了政府權力，但一些重要的社會勢力依然對新生民主政體並不完全信任，如工商界、天主教會、軍隊、大地產主等，而以委內瑞拉共產黨為代表的激進左翼力量甚至對該政體採取敵視態度。
蓬托菲霍體系下上台執政的民主行動黨政策立場有所溫和化，使其逐漸獲得工商界、天主教會、大地產主的支持，民主政府還逐步將武裝力量納入自己的控制之下。（1）1958年前後，對於政府在經濟中的角色，民主行動黨和工商界之間存在很大分歧。企業家們主張建立有限政府，民主行動黨領袖們則強調政府干預。1961年憲法強調財富的社會功能和政府的經濟權力，授權政府可以直接干預公共部門的事務，並有權對工商業施加限制。然而，民主行動黨政府並沒有無限制地使用這種經濟干預權。對國家經濟政策制定，私營部門也獲得了一定的發言權，一些重要內閣職位，如財政部長、央行主席等，通常由那些與私營部門關係密切的人員出任。民主行動黨政府這種較為溫和的經濟政策贏得了工商界的支持。（2）民主行動黨與委內瑞拉天主教會之間的關係曾經並不融洽，1945—1948年間雙方就政府在教育中的許可權等問題產生過激烈的爭論。1958年後，再次執政的民主行動黨通過實現與梵蒂岡關係的正常化、增加神職人員的補貼、資助教會學校等措施來爭取教會對新生民主政體的支持，天主教會對民主政體的支持傾向也逐漸增強。（3）大地產主向來反對民主行動黨的農業改革主張，對1958年新生民主政體的創立表現出更多的擔憂。不過，民主行動黨政府對大地產主同樣採取了較為溫和的政策。雖然1961年憲法規定要改革、廢除大莊園制，使土地向缺少土地的農業工人和居民手中轉移，但貝坦科爾特和萊昂尼（Raúl Leoni Otero）政府實際上將土地改革限制在重新分配希門尼斯統治集團成員被沒收的地產以及國家地產範圍內。20世紀60年代，大地產主也逐漸成為蓬托菲霍體系的支持力量。（4）1958年，部分軍官由於不認同希門尼斯軍政府的殘酷統治，才聯合民主政治勢力發動了政變。然而，對民主政體效率的懷疑也是軍界長期以來固有的一種心態。因此，從蓬托菲霍體系建立之初，軍隊對民主政體的支持並非毫無保留。20世紀50年代末到70年代初，民主政府通過一系列文官控制制度的建構和非制度化的策略安排，逐步將武裝力量納入自己的控制之下。
委內瑞拉共產黨是激進左翼力量的突出代表，該黨頌揚古巴革命，希望在委內瑞拉實行社會主義，強烈反對美國。它不信任民主行動黨、基督教社會黨和民主共和聯盟的領袖們，認為新的代議制民主政體的建立很可能無限期推遲其主張的社會主義制度的實現。蓬托菲霍體系創立時，該黨被排除在核心政治舞台之外。1958年年底民主行動黨組閣後，進一步削弱和壓制委內瑞拉共產黨，後者則以發動武裝鬥爭的方式來回應政府的政治與經濟打壓。60年代初，委內瑞拉共產黨開始在古巴的援助下進行游擊戰和顛覆政府的活動，不過未能動員起足夠的社會支持。在民主行動黨政府的鎮壓下，委內瑞拉共產黨的武裝鬥爭未能對蓬托菲霍民主政體造成實質性的衝擊。60年代末，委內瑞拉共產黨內部發生分歧，1971年相當一部分成員從該黨分離出來，成立了社會主義運動（MAS）並進入兩大黨主導的政治體系，開始參與民主選舉，成為蓬托菲霍政體的支持者。同時，共產黨內另一部分黨員成立了激進事業黨（LCR），它以工會運動為基礎，作為體制內的反對党參加了1978年之後的歷次大選。70年代初，共產黨內的剩餘力量被卡爾德拉總統赦免，該黨作為政治少數派重新回到國家正常政治生活之中，從1973年開始作為合法政党參與選舉。但委內瑞拉共產黨對委內瑞拉政治的影響力非常弱小，在1973—1988年間的4次總統選舉中該黨所獲支持率分別僅為0.7%、0.5%、1%、0.8%，在1973—1983年間的3次國會選舉中所獲支持率僅為1.2%、1.0%、1.7%。
其他激進左翼力量以1960年成立的革命左派運動為代表，它由原民主行動黨內左翼勢力組成。革命左派運動成立後積極投入到反政府武裝鬥爭中。1962年，黨內部分成員組成人民民主力量運動（FDP），參加了1963年大選，在當年總統和國會選舉中分別獲得了9.4%、9.6%的支持率。1965年，革命左派運動內的另一部分成員脫黨，加入了國家統一革命黨（PRIN）並參加了1968年大選。1968年年底，革命左派運動再次分裂，主體部分由多明戈?阿爾維托?蘭赫爾（Domingo Alberto Rangel）領導，對暴力鬥爭持反對態度，並參加了1973、1983、1988年的總統選舉。
總之，從20世紀50年代末到70年代初，委內瑞拉政黨體制經歷了從多黨制到兩黨制的演變，絕大多數在蓬托菲霍體系建立初期對新生民主政體持懷疑或敵對態度的政治勢力在這一時期完成了對民主政體的歸附，極少數依然對民主政體持反對態度的極端左翼力量則被進一步邊緣化，在委內瑞拉政治舞台上的影響力大大降低。這一時期，新生民主政體的執政基礎不斷擴大，合法性不斷增強，制度化水平不斷提高。然而，蓬托菲霍民主政體雖然實現了真正的、普遍自由的選舉這一民主政治的核心特徵，但同時也存在嚴重的缺陷，為委內瑞拉民主政治的穩定與延續埋下了隱患，這就是下文要談的蓬托菲霍體系的代表性危機和分配性危機。
三 政黨霸權與代表性危機
兩大黨輪流執政是蓬托菲霍政體的核心特徵，在兩黨霸權下，代表性不足是蓬托菲霍政體一直面臨的問題。隨著20世紀七八十年代經濟社會的發展和新興社會勢力的不斷出現，這一問題日趨凸顯。
1961年憲法規定委內瑞拉共和國是一個聯邦制國家，各州是自治、平等的政治實體。然而，實際上蓬托菲霍體系下的委內瑞拉具有明顯的集權色彩，1961年憲法規定州長的任免權掌握在總統手中。對國家權力結構的如此設置一方面是受長時期考迪羅主義的影響，另一方面也是出於1958年後中央政府對激進左翼力量和軍事政變的擔憂。與行政體制相適應，委內瑞拉財政體制亦分為三級，即中央、州（以及相當於州一級的首都聯邦區、聯邦地區、聯邦屬地）和市（縣），主要財政權力掌握在中央政府手中。1961年憲法對這種三級財政體制以及各級政府的財政許可權做了明確的規定：國會的財政職能主要是「審查預算案和任何有關稅收制度的議案」；總統的財政權包括掌管國家財政部、審訂國家借款、經議院聯席會議或議員委員會的批准決定預案以外的信貸等；州政府和市政府的財政權力主要是制定和執行本地區預算，管理本轄區財政，使用國家貸款，管理地方旅遊業、城市建設收支等。州、市（縣）政府無權徵收關稅（進出口稅、本國人和外國人財產過境稅）、尚未進入流通領域的消費稅、本國人與外國人的地產稅、活牲畜及畜產稅。在分配國家預算方面，憲法規定必須將國家預算的一部分撥給州一級政府，撥給各州的預算額度中30%按州平分，70%按各州人口多寡分配。撥給各州的國家預算份額不得少於國家預算中日常收入總額的12.5%，並從1962年起年均遞增至少0.5%，一直提高到15%。一般情況下，而地方政府的預算額只佔中央政府預算總額的1/10左右，以1979年國家預算為例，該年國家預算開支總額為509.53億玻利瓦爾，而地方政府的預算開支僅為38億玻利瓦爾。雖然根據憲法授權，國會擁有在特定事務上推進行政分權的職責，但由於蓬托菲霍體系的創立者們並沒有對政治和經濟權力的下放達成共識，所以權力下放進程一波三折，動作遲緩。
集權政體一定程度上有利於中央政府消解激進左翼力量的武裝反抗，但它也對政治體系的合法性造成了消極影響。政治危機來自兩個方面。一方面，行政、立法、司法三方面權力的不平衡。1958年後的委內瑞拉政體已經具備了民主政體的某些特徵，如政黨和社會組織的多元化、公民的選舉權、司法系統的獨立地位等。在各國家機構的關係上，立法、行政、司法部門之間相互制衡，但在實際政治過程中行政部門處於絕對主導地位，行政權獨大而立法權和司法權被壓制。另一方面，委內瑞拉兩大傳統政黨都是強控型政黨，對社會進行全面的滲透和控制，黨內缺乏民主。在兩黨輪流執政的情況下，兩大政黨所具有的這種集權特徵必然也成為政府的特徵。因此，這種政治體系一方面宣稱自由、平等、公民權利，一方面又限制公民和社會組織對國家事務的參與，這就形成了內在的矛盾。
蓬托菲霍政體呈現的是一種「有限民主」或「有限多元政治」。從1958年蓬托菲霍體系創立到1993年卡爾德拉第二次贏得總統大選之前的35年中，一直是民主行動黨和基督教社會黨兩黨輪流執政，佔據著國家政治舞台的核心位置（見表3）。在20世紀七八十年代舉行的4次總統大選中，兩大政黨所獲支持率之和一直在80%以上。兩大政黨直接掌握國家的經濟資源，通過向特定群體（例如農民和工人組織）提供經濟援助來維持整個社會的穩定。與兩大政黨保持密切聯繫成為社會組織、利益集團進行有效政治參與的唯一渠道。正如委內瑞拉政治學者胡安?卡洛斯?雷伊（Juan Carlos Rey）在1989年所強調的那樣：「對於整個委內瑞拉社會而言，政黨已經成為最重要的甚至是排他性的政治參與途徑。」
這種由主要政黨起絕對支配作用的政治體制通常被稱為政黨霸權制（partyarchy），在這種政體下，處於支配地位的政黨擁有很大的權力和影響力。兩黨霸權制下庇護主義、特權和腐敗盛行，再加上隨著時間推移兩黨間政策差異的日漸模糊以及新興社會力量對兩黨霸權制的衝擊，所有這些都在逐漸削弱蓬托菲霍政體的合法性，給民主政體的穩定造成隱患。
各種政體都不同程度地存在著庇護行為，但這種行為在拉美更為普遍，尤其是在委內瑞拉。該國大量的石油財富使得用經濟利益來換取政治支持的做法成為多年來難以抗拒的誘惑。在政黨霸權制下，自上而下的政治任命是實施政治庇護的主要途徑，民主行動黨和基督教社會黨需要為政治積極分子提供相應的職位。兩大政黨控制了政府職員的僱傭和晉陞，派系和政治利益考量很大程度上取代了對職業能力的評估。據學者喬治?菲利普（George Philip）估計，20世紀90年代初，在約417000名政府官員中，大約9000名高級官員是被任命的，而且其中很大一部分人的全部工作僅僅是領工資而已。庇護主義的盛行削弱了政黨作為社會和政府之間紐帶的合法性，斬斷了弱勢群體的上升渠道，導致階層固化；庇護主義導致腐敗、特權盛行，造成行政效率的低下，使人們對政府產生信任危機，從而對整個政治體系造成損害。根據透明國際發布的清廉指數，蓬托菲霍時期最後4年中，委內瑞拉腐敗狀況在被統計國家中處於最嚴重之列（見表4）。
兩大主要政黨間差別的日漸模糊也對蓬托菲霍政體的合法性產生了消極影響。在現代民主政體中，與主要政黨間意識形態差異巨大、競爭過度激烈一樣，主要政黨間的高度相似同樣意味著政治體系存在潛在的危機。如果政治體系內存在有力的反對者，在危機時刻會提供給民眾一個選擇的機會，民眾會認為是執政黨不行而不是政治體系的問題。如果政治體系中沒有真正的反對者，民眾會將執政者等同於政治體系，並將政府治理的失敗歸因於政治體系，這使得政治體系面臨著極大威脅。蓬托菲霍時期，輪流執政的兩黨雖然在某些問題上有所差別，但總體而言二者變得越來越相似，庇護主義、派系傾軋、腐敗、無效率、家長制等惡習成為兩大黨的通病。兩黨間的意識形態差異也非常有限，都顯示出中間稍偏右的意識形態傾向。由於兩黨的共同遏制，能對兩黨構成挑戰的反對勢力很難生存，民眾雖然有選舉權，但實質意義上的選擇權不足，這必然對政治體制的合法性造成消極影響。
新興社會力量的興起也對蓬托菲霍政體造成了衝擊。在蓬托菲霍體系運行的幾十年中，委內瑞拉社會發生了巨大變化（見表5），而委內瑞拉政治的包容度與整合能力卻沒能進行相應改善。從20世紀80年代開始，各種各樣的公民組織和社會運動如雨後春筍般出現。政府和執政黨往往忽視並壓制新生社會力量，更談不上將這些新興勢力吸收到政治體系之中，新興社會力量無法被兩黨主導的政治體系接納，無法找到合適的利益表達渠道，權力過度集中所伴生的政權代表性不足的問題越來越嚴重。這種情況使既有政治體系面臨嚴峻挑戰。
四 石油依賴與分配性危機
蓬托菲霍政體由於代表性不足面臨來自多方面的壓力，在這種情況下，源源不斷的石油收入對委內瑞拉政治穩定發揮了關鍵作用。豐厚的石油收入是蓬托菲霍時期歷屆政府進行社會性支出的物質基礎，是蓬托菲霍政體保持穩定的主要經濟支柱和持續運轉的基本動力。
委內瑞拉石油出口為其帶來大量外匯收入，1940年以來石油出口所得在國家全部外匯收入中超過了半數，佔中央銀行外匯收入的比重更大，例如，1940年佔89%，1956年佔97.3%，1974年佔93%。20世紀五六十年代，石油業產值佔國內生產總值的1/5至1/3；70年代起，由於其他經濟部門的發展，石油業所佔比重逐漸下降為1/10左右。雖然石油業產值所佔比重呈下降趨勢，但這一時期石油稅收占政府財政收入的比重並沒有明顯減少，石油稅收一直占財政收入的半數以上（見表6）。
在石油收入的支持下，從20世紀60年代到70年代中期，委內瑞拉政府先後實施了四個經濟發展計劃，並在農村進行了土地改革，大力發展工農業生產。同時，還實行了一系列經濟民族主義政策：1958年宣布不再向外國公司租讓新的油田，1960年建立了國營委內瑞拉石油公司並與中東四國一道發起成立了石油輸出國組織，1970年從美國人手中收回了確定石油參改價格的權利等。1974年以來，委內瑞拉經濟進入一個新的發展階段，政府提出了爭取「經濟解放」的口號，要求收回由外國人控制的國家資源，發展民族經濟以擺脫對外國的依賴。1975年1月和1976年1月分別實現了鐵礦業和石油業的國有化，並制定和實施了1976—1980年的第五個發展計劃，計劃投資總額達520億美元。根據這個計劃，委內瑞拉開始大力發展基礎工業以期改變經濟上對石油業的依賴狀況，民族經濟取得了顯著進展。總之，在石油收入的支撐下，委內瑞拉經濟在蓬托菲霍前期取得了較大成就，經濟增長速度在拉丁美洲地區名列前茅。根據世界銀行數據，按2005年不變價美元計算，1960—1978年期間委內瑞拉國內生產總值年均增長率為4.5%。這一時期，委內瑞拉在拉丁美洲地區的經濟地位也有了相應提高。1976年，委內瑞拉國內生產總值為362.7億美元，僅次於巴西（1526億）、墨西哥（890億）和阿根廷（512億）而躍居第四位。不過，20世紀70年代委內瑞拉經濟雖有走向多元化的趨勢，但並未從根本上擺脫對石油收入的高度依賴。
總之，與幾百年來的經濟模式相同，蓬托菲霍時期的委內瑞拉經濟仍然是單一初級產品出口模式。委內瑞拉財政和經濟狀況主要取決於石油出口，石油收入構成了委內瑞拉財政收入的主要來源，支撐著經濟社會的正常運轉。這種過分依賴石油收入的經濟模式極其容易受到國際油價、國際政治經濟形勢的影響，成為國民經濟健康與持續發展的巨大隱患。在國際油價高漲、石油收入能夠得到保證的情況下，這種隱患呈隱性狀態。一旦國際石油市場發生劇烈波動、國際油價下跌、石油收入無法得到保障，國家財富的分配性危機就會立刻顯現，政府會馬上陷入財政困境，對社會的物質安撫將無法持續，而原本就存在的代表性危機也將被激化，甚至危及整個蓬托菲霍體系的正常運轉。20世紀80年代開始的國際油價暴跌引發了委內瑞拉長時期的經濟危機並導致了嚴重的社會、政治危機，80年代末90年代初佩雷斯總統實施的新自由主義結構調整雖然在提高經濟績效方面取得了一些成效，但卻沒能解決最為迫切的民生問題。長時期的經濟、社會與政治危機，為以查韋斯為代表的左翼政治力量的崛起提供了土壤。
五 結語
蓬托菲霍時期是二戰後委內瑞拉歷史進程中的一個重要階段，持續40年的蓬托菲霍體系是查韋斯執政的重要背景。查韋斯的執政與蓬托菲霍體系之間不僅有斷裂，更存在延續。1958年蓬托菲霍體系的創立標誌著委內瑞拉開始真正步入民主化進程，20世紀六七十年代，隨著政黨體系由多黨制向兩黨制的轉變，以及原體制外的多數政治勢力向蓬托菲霍體系的歸附，蓬托菲霍體系基本完成了制度化進程，達到了其發展的頂點。然而，兩黨霸權制下的蓬托菲霍政體在代表性方面存在明顯不足，在這種情況下，源源不斷的石油收入實際上成為蓬托菲霍體系維持正常運轉的關鍵因素。80年代前期開始的國際油價暴跌以及油價持續低迷徹底摧毀了蓬托菲霍體系得以維持和運轉的物質基礎，持續低迷的經濟形勢和日益惡化的社會狀況使委內瑞拉選民的政治傾向逐漸左轉，逐步喪失了對蓬托菲霍體系以及兩大傳統政黨的信任與期待，所有這些共同導致了蓬托菲霍體系的瓦解和以查韋斯為代表的左翼政治勢力的崛起。
（責任編輯 黃 念）
（本文來源：《拉丁美洲研究》2018年第2期，因微信平台限制，注釋從略，如需查閱或引用，請閱原文）
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