既然無法消滅災害，不如讓城市更有「韌性」
近些年，雪災、地震、爆炸、颱風、暴雨洪澇等災害事故頻發。統計結果顯示，近七年，僅自然災害導致我國18.6億人受災，直接經濟損失達2.7萬億元。城市風險不斷加劇，城市在災害面前，顯得十分脆弱。
近些年發生的災害事故
傳統應對災害事故思路主要為基於歷史統計數據確定設防標準的工程防禦，風險預測時效性較短，無法抵抗時通常採用亡羊補牢式的災後應急。另外，雖然防災減災是城市總體規劃中的法定內容，但如抗震、消防等措施均是單一災種單一系統管理，系統間交流協調不健全。此外，傳統災害應對主要是自上而下的政府傳導管理，民眾防災意識薄弱。顯然不能有效應對災害不確定性強、破壞力大、易次生衍生、民眾受災範圍廣的特點。
傳統災害事故應對思路及其被動性
應對災害，現在的我們很被動。
面對災害，我們是否能夠更主動呢？
既然無法消滅災害，不如讓城市更有「韌性」。韌性的本意是「回復到原始狀態」。1973年生態學家Holling首次將韌性概念引入生態系統研究中。近些年城市韌性的概念如火如荼的在國內外被提及，《北京城市總體規劃》和《上海市城市總體規劃》中均提出提高城市韌性，建設韌性之城。
「韌性」概念的提出及發展
究竟何為韌性城市呢？韌性城市是指提高城市對事故風險的應對能力，使城市可以承受災難事故，快速決策響應，減少城市損失。韌性的城市不再像混凝土那般超過其抵抗極限就一擊即碎，而是像彈簧一樣，對外界擾動可以應對、承受、適應並及時恢復穩定。
普通城市和韌性城市示意圖
韌性城市為何讓我們面對災害事故更主動呢？
東京是一個人口密度高、自然災害頻發的大都市，至今已在韌性建設方面積累了豐富的經驗。綜合災情風險評估調查是其制定防災計劃的重要依據。以地震預防為例，東京把都內各地區按其建築物年代、木造建築比例、地基強度和有無消防車通過的道路等因素數值化累計進行風險評價，並動態更新。在此基礎上，制定相應的預防計劃和應急對策，全過程應對災害。另外，日本防災採取的是各級聯動綜合防災體系，橫向上「內閣府防災部門——內閣官方危機管理室——消防廳」，各部門權責、預算清晰。災害發生時，立刻成立以市長為首的直接負責一體化管理體制，協調各部門進行救災，縱向上「市——職能部門——企業——街道」全方位管理。日本還製作編繪防災教材、組織國民避難訓練，全社會參與災難管理。由此建立了高效的防災減災體系。
東京韌性城市建設
綜合看來，相較於傳統災害應對思路，韌性城市以風險為中心，注重風險事態的模擬和脆弱性評估，採取未雨綢繆式的思考方式。災前監測預警，及時通報災害信息；災中因設施的強化和冗餘性提高，能夠適應災害；災後由於應急預案制定下管理和指揮能夠及時恢復，全過程應對災害。通過多風險多災種共同管理下的信息互通、部門聯動，全方位管理災害。全民參與風險溝通，提高全民防災意識，採取以政府主導下的民眾自助共助，全社會參與災害管理。以此形成的「一中心三全」管理方式，使韌性城市下的我們不再被動。
韌性城市下災害事故應對思路
提升城市韌性，我們該怎麼做呢？
市政基礎設施是城市系統的重要組成部分，提升市政基礎設施的韌性是提高城市韌性的基礎。市政基礎設施綜合規劃對於整合、優化市政設施結構有較好的效果，然而在風險管理和應急系統方面尚考慮不夠全面。
市政基礎設施綜合規劃主要內容
其韌性提升規劃主要流程應涉及系統目標制定、風險源識別、系統脆弱性評估、韌性措施提出四個環節。以供水設施韌性提升為例，其系統目標應是自然災害或人為破壞發生時供水設施保證基本運轉並在災後及時恢復。可能的風險源包括水源枯竭、地震災害、內澇洪水、電力等基礎設施受損、人為破壞引起等原因的供水受阻。接著對每類風險源下的行政管理、設施適應性情況、應急預案、教育宣傳等方面存在的脆弱性進行評估，最後提出對應的韌性提升措施。以地震導致的供水危機為例，對應的韌性提升措施包括：地震局、水廠、供水公司等部門間建立信息共享平台；水廠、供水管網互聯互通；提高水廠和管網的抗震能力；增加臨時供水設施；模擬各級地震，制定對應應急預案；指導居民對水資源的儲備與利用等等。通過在建設管理階段對韌性提升措施的落實，以實現市政設施的韌性提升。
市政基礎設施韌性提升規劃主要流程（以供水設施為例）
韌性城市下，城市不僅更安全，城市的功能也更加豐富。
讓城市應對暴雨更具彈性的海綿城市也是城市韌性建設的重要部分。西咸新區作為西北地區典型城市，降雨量少，城市用水來自地下水，水資源嚴重短缺，但夏季降雨較多且以暴雨形式出現，易造成洪澇等自然災害。其海綿城市建設過程中著重發展「滲、滯、蓄、凈、用、排」六字低影響開發措施中的「蓄」和「用」，構建建築與小區、市政道路、綠地與廣場、中央雨洪系統四級雨水收集利用系統。以灃西新城為例，雨水可收集量為4400萬立方米，如果全部利用，每年可節省約1.8億元。雨洪韌性城市的打造，在緩解暴雨災害的同時實現了水資源的綜合利用，緩解西北城市供水壓力，化害為寶。
西咸新區四級雨水收集利用系統
從海綿城市建設的例子中可看出，普通城市受災時，城市的基本功能遭受破壞，而韌性城市下，面對災害，不僅可以恢復城市基本功能，還可實現城市功能的跨越和突破。因而，韌性城市下，災害既是挑戰，也可能是城市向更高層面發展的機遇。
普通城市和韌性城市受災時的區別
不積跬步，無以至千里。韌性城市的打造應融入城市建設的點點滴滴。從風險模擬、監測預警，到設施強化、冗餘性提高；從建築單體加固，避難層、救援停機坪設計，到空間上橙線管控，疏散通道、避難空間建設利用；從教育宣傳到成立應急管理部、完善應急預案。只有注重日常的積累，災害發生時才能從容應對。相信這樣，韌性的城市終會告別脆弱，邁向安全宜居，生活在韌性城市下的我們才會更加美好而幸福，讓我們為此共同努力吧！
文 | 周艷彥 市政規劃與工程設計所
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