【南亞研究】張傑 鄭海琦：特朗普政府南亞安全戰略探析

原標題：【南亞研究】張傑 鄭海琦：特朗普政府南亞安全戰略探析

作者分系西安外國語大學國際關係學院副院長、副教授，博士；中國人民大學國際關係學院2018級博士研究生

［關鍵詞］特朗普；南亞；安全戰略

內容提要

特朗普政府的南亞安全戰略重點關注阿富汗、印度和巴基斯坦三國。在阿富汗問題上，強調以阿富汗安全形勢而非時間節點為標準，保持靈活機動；在處理印巴關係時，重印抑巴傾向明顯。特朗普政府的南亞安全戰略可從以下三個層面進行深入分析：一是特朗普希望獲得共和黨建制派的支持，減輕國內壓力；二是按照既定設想加速美國全球戰略的調整；三是維持阿富汗局勢穩定，重新定位與印巴兩國的關係。特朗普政府的南亞安全戰略將對地區安全形勢產生重要的影響。美阿關係將經歷複雜調整，美印關係將進一步提升，美巴關係將面臨新的困難。

南亞地區的地緣戰略位置十分重要，存在核安全、恐怖主義等多重安全問題，在美國的安全戰略中地位突出。２０１７年８月２１日，在對阿富汗形勢進行慎重評估後，美國總統特朗普在邁爾堡軍事基地發表了關於阿富汗—南亞安全戰略的講話。這標誌著美國的南亞安全戰略開始進行新一輪調整。２０１７年１２月１８日，特朗普政府發布了任內首份《國家安全戰略報告》，進一步完善了南亞安全戰略的藍圖。特朗普政府的南亞安全戰略由國內外一系列因素共同促成，並將對南亞地區的安全形勢產生重要的影響。

1特朗普政府南亞安全戰略的特點

特朗普政府的南亞安全戰略呈現出以下特點：一是以「有原則的現實主義」為指導，在阿富汗問題上採取以條件而非時間節點為標準的動態戰略，二是在處理與印巴兩國關係上大體延續了前兩屆政府的做法，呈現「新瓶裝舊酒」的特徵，在重視印度的同時，指責巴基斯坦在反恐和維護地區安全穩定中未盡全力。

首先，強調在阿富汗問題上保持靈活機動「有原則的現實主義」是其指導原則。該原則既強調國家安全、聯盟關係和軍事力量效用等現實主義內容，又指出要避免過度干涉他國，淡化在全世界推廣和保護民主政體的使命，減輕美國的負擔。在阿富汗問題上，一方面，特朗普認為，不能讓美國在阿富汗付出的巨大犧牲付之東流，迅速撤軍將給恐怖分子提供填補權力真空的機會，美國無法接受這一可預料的負面結果。因此，美國不僅不會從阿富汗迅速撤軍，而且將部署更多的軍隊。２０１７年９月，美國國防部長詹姆斯·馬蒂斯簽署命令，向阿富汗增派３５００名士兵。特朗普在講話時特彆強調，奧巴馬政府明確設立從阿富汗撤軍時間表的做法頗為不智，它讓美國陷入了進退兩難的困境。今後美國將不再公開談論在阿富汗的軍事行動計劃和駐阿美軍的人數，美國的戰略將基於阿富汗實際的安全態勢而非主觀擬定的時間表。這可以讓美國在戰略上保持靈活機動，為在阿富汗的行動提供動態選擇。另一方面，特朗普表示，美國將不再利用軍事力量在遙遠的國度建立民主政體，或試圖按照自己的意願重建其他國家。與前任政府相比，在阿富汗問題上特朗普政府的目標定位更側重於如何戰勝極端勢力，而非按美國的模式重塑阿富汗。

其次，重視印度在南亞安全中的重要作用將其視為美國在南亞地區關鍵的安全夥伴。特朗普政府強調將繼續深化與印度的戰略夥伴關係，這與重視印度作用的小布希和奧巴馬兩位總統一脈相承。特朗普政府表示美國歡迎印度成為具有領導作用的全球性大國，支持印度在印度洋和更廣泛的地區安全中發揮重要影響。２０１７年６月,特朗普在與莫迪會面後表示，美國將與印度在「夥伴關係中攜手共進」。２０１７年９月，馬蒂斯在訪印前夕表示「美國視印度為珍貴且有影響力的夥伴，兩國有很多共同利益，遠遠超出了南亞的邊界」。他還對印度在促進阿富汗民主、穩定、繁榮與安全等方面所作的貢獻表示感謝。國務卿雷克斯·蒂勒森在華盛頓智庫與國際研究中心的會議上表示，美國願與印度發展百年的更緊密的軍事、外貿和外交夥伴關係。

再次，批評巴基斯坦在反恐和維護地區安全上未盡全力。特朗普指責巴基斯坦為塔利班和其他恐怖組織提供庇護，是恐怖分子的天堂,美國不能對此保持沉默。他還明確表示，如果巴基斯坦繼續支持恐怖分子,則美巴夥伴關係將不復存在。如果巴基斯坦希望繼續保持夥伴關係那就必須對在其領土上活動的恐怖組織採取果斷行動。在２０１８年特朗普發布的首條推特中，他更是指責「在過去的１５年里，美國愚蠢地向巴基斯坦提供了超過３３０億美元的援助，而他們給我們的只有謊言和欺騙，把我們的領導人當成傻瓜。他們為我們在阿富汗追捕的恐怖分子提供安全的庇護所，（在反恐問題上）幾乎沒有什麼幫助。不能再這麼下去了！」這是美國總統對巴基斯坦最嚴重的一次批評，其言辭激烈程度遠超前任。

2特朗普政府南亞安全戰略調整的原因

特朗普政府的南亞安全戰略可從彌合黨內分歧、加快全球戰略調整、加強對南亞地區影響等方面進行把握。

首先，從黨內層面來看，特朗普試圖通過提出南亞安全戰略，獲得共和黨建制派的支持。特朗普的反建制派出身，使其難以在國會中獲得共和黨建制派的支持。這導致特朗普自上台以來面臨諸多困境，難以施展手腳。皮尤中心的調查顯示，只有３１％的共和黨黨員在全部問題上與總統意見一致，６５％的共和黨黨員對特朗普表現出複雜或消極的情緒。大多數共和黨黨員以及共和黨支持者認為特朗普應更多聽取有從政經驗的黨員的意見。《紐約時報》採訪了７５名包括官員、捐助者和戰略家在內的共和黨黨員，他們都對特朗普能否參加２０２０年選舉表達了不確定性。特朗普的南亞安全戰略是對共和黨傳統價值觀的回歸，含有為共和黨建制派青睞的內容，並在一定程度上起到了改善與共和黨建制派關係的作用。眾議院議長、屬於共和黨建制派的保羅·瑞安（讚揚特朗普提供了「有原則的現實主義」的新綱領。在對印態度上，它迎合了共和黨重視發展與印度關係的主流意見。白宮首席新聞副秘書拉吉·沙赫表示，印度是美國的天然盟友，美印關係將在特朗普政府時期更加牢固。在對巴態度上，它契合了不少共和黨官員支持對巴基斯坦採取強制手段的立場。參議院軍事委員會約翰·麥凱恩指出，如果巴基斯坦繼續向恐怖組織提供支持，美國將對其施加外交、軍事和經濟上的壓力。在對阿態度上,它改善了與共和黨「主戰派」的關係。參議院外交關係委員會鮑勃·考克認為，以阿富汗安全形勢為條件的駐軍方式可產生更好的外交效果，能使美國更容易取得成功。麥凱恩也對此表示支持並指出：「特朗普總統在正確的方向上邁出了重大一步，讓美國得以擺脫前任政府的失敗戰略。」

其次，從國家戰略層面來看，特朗普政府試圖以南亞安全戰略為「試水」,調整美國的全球戰略。第一，強調「以實力求和平」，通過擴大美國的軍事力量,在威懾敵人、確保安全的同時，捍衛美國的國際威望和領導地位。早在競選時，特朗普就在費城公布了其施政計劃，將加強美國的軍事能力和增加國防開支作為重點對象。２０１７年１月，特朗普簽署行政命令，擴大美軍的規模和提供新型的作戰平台。特朗普在國會演講時指出,多年的預算不足削弱了國防力量，國防開支需要歷史性的增加，他要求國會消除國防自動減赤機制，並支持其重建強軍。

對特朗普而言，強大的軍隊比預算的平衡更重要。他將調整南亞安全戰略作為重建美軍計劃的突破口。為此，特朗普政府增加了在阿富汗的駐軍，提升了與印度的軍事合作水平，積極促進對印的軍售，進一步加強了在南亞地區的軍事存在。第二，堅持以國家利益界定外部威脅。在國家安全威脅的排序上，特朗普政府將恐怖主義擺在最優先的位置，並將南亞作為打擊恐怖主義的「示範」區域。在特朗普看來，雖然「伊斯蘭國」在敘利亞和伊拉克節節敗退，但其在阿富汗的分支「呼羅珊省」仍對美軍持續構成威脅。為了改善阿富汗的安全形勢，打擊極端勢力，２０１７年４月，美國在阿富汗楠格哈爾省使用了被稱為「炸彈之母」的大型空爆炸彈轟炸「呼羅珊省」。７月，美國國防部宣稱，「呼羅珊省」頭目阿布·賽義德在庫納爾省被美軍擊斃。為加強反恐合作，特朗普政府還與印度頻繁進行聯合反恐演習並設立了相關機制。２０１７年３月，美國特種部隊與印度安全部隊舉行了第二次代號為「塔卡什」的聯合反恐演習。９月，美印雙方又在劉易斯－麥科德聯合基地舉行了代號為「準備戰爭」的反叛亂和反恐聯合軍演。１２月１８—１９日，美印兩國舉行了首次「反恐指定對話」，目的是更好地加強合作，共同應對恐怖主義的威脅。

再次，從地區層面來看，特朗普政府試圖改善阿富汗安全形勢，重新定位與印巴兩國的關係。

第一，阿富汗局勢動蕩不已，以塔利班、「哈卡尼網路」和「伊斯蘭國」為代表的極端勢力活動猖獗。２０１７年疑似或已證實由其發動的襲擊達１３１起，造成１６８０人死亡。其中規模較大的恐怖襲擊包括，２０１７年４月２１日，塔利班襲擊了位於馬扎里沙里夫市的一處軍事基地，造成２５０名士兵死亡，１６０人受傷，直接導致阿富汗國防部長和總參謀長宣布辭職。５月３１日，「哈卡尼網路」襲擊了喀布爾總統府和外國使館區附近的中心地區，造成至少１５０人死亡和４６３人受傷。這是自阿富汗戰爭爆發以來喀布爾遭受的最嚴重的恐怖襲擊，引發了阿富汗民眾大規模的反政府示威活動，抗議者要求加尼政府下台，並打出了反美和反巴基斯坦的標語，示威者與政府爆發了嚴重的衝突並伴有人員傷亡。１２月２８日，「伊斯蘭國」襲擊了位於喀布爾的什葉派文化中心和新聞機構，至少造成４１人死亡，８０餘人受傷。上述襲擊嚴重威脅到阿富汗的安全和穩定，阻礙了美軍撤軍的進程。阿富汗重建特別監察機構（ＳＩＧＡＲ）在２０１７年１０月提交的季度報告中指出，截至２０１７年１０月１５日，在阿富汗３４個省的４０７個地區中，有２２７個地區處於政府控制（７３個）或影響下（１５４個），約佔全國總面積的５５．８％，比上一季度下降１％，比去年同期下降１．５％。相比之下，有５７個地區處於叛亂分子控制（１３個）或影響下（４５個），約佔全國總面積的１４．３％，比上一季度上升１％，比去年同期上升４％。有１２２個地區處於雙方爭奪的狀態。２０１８年１月，阿富汗境內共發生１５４起恐怖襲擊事件，傷亡人數達２０４４人（１１９９人死亡、８４５人受傷），環比增長１５％。在阿富汗全國３４個省中，２７個省在１月發生了安全事件。其中，５０起安全事件發生在喀布爾,造成１６２人死亡,２８６人受傷；至少半數安全事件發生在法利亞布、楠格哈爾、赫爾曼德和法拉省。阿富汗惡劣的安全形勢迫使特朗普政府儘快調整對阿政策，挽回被動局面，維護美國的國際威望以及在該地區的戰略利益。

第二，通過重新定位與印度和巴基斯坦的關係，使其更好地配合美國在印太地區的戰略調整。在美巴關係問題上，特朗普政府選擇「以壓促拉」的策略，試圖迫使巴基斯坦積極地採取行動打擊極端勢力。一方面,特朗普政府認為巴基斯坦在打擊恐怖組織和極端勢力上未盡全力，需要對其進行「敲打」。國家安全事務助理赫伯特·麥克馬斯特（Ｈｅｒｂｅｒｔ　Ｒａｙｍｏｎｄ　ＭｃＭａｓｔｅｒ）認為，巴基斯坦雖然在打擊極端勢力上損失慘重，但只是有針對性的選擇性打擊。蒂勒森在訪問巴基斯坦時強調，巴基斯坦需要對局勢有更清晰的認識，必須更加努力地剷除其境內的武裝人員和恐怖分子。美國國務院和國防部的報告更是直言不諱地指出，阿富汗持續遭受塔利班、「哈卡尼網路」的威脅，許多襲擊是在巴基斯坦的安全據點謀劃和發起的。雖然巴基斯坦的軍事行動摧毀了部分武裝分子的避難所，但並未對塔利班或「哈卡尼網路」進行有效遏制，或限制其威脅美國在阿富汗利益的能力。

另一方面，特朗普政府還不得不重視巴基斯坦在地區安全局勢中的作用。這既有防止巴基斯坦在阿富汗問題上施加障礙的考慮，又有防止恐怖組織或極端勢力利用巴基斯坦的安全漏洞，獲得大規模殺傷性武器或相關資源對美國發動襲擊的擔心。在美印關係問題上，特朗普政府將印度視為美國在南亞地區最可信賴的夥伴，試圖減輕美國在南亞地區的安全壓力、提高影響力。從實力上看，印度不僅是南亞地區唯一的大國，也是印度洋地區海上實力最強的國家。從意圖上看，印度不僅希望成為該區域的「凈安全提供者」），而且對中國在南亞地區影響力的提升心存不滿，試圖聯美製中。這與美國希望印度在南亞地區扮演重要角色，平衡中國的定位相一致。

在與莫迪共同發表的聯合聲明中，特朗普表示，阿富汗恐怖主義以及由此導致的局勢不穩是美印兩國的共同關切，美國將與印度一道致力於打擊恐怖主義，構建反恐夥伴關係。此外，美國還有聯合印度推行「印太」戰略的意圖，以對沖中國迅速增強的實力。在特朗普的亞洲之行中，「印太」一詞被多次提及，有望取代「亞太再平衡」成為新的戰略理念。作為「印太」的支柱國家，印度將在特朗普政府的全球戰略中佔據關鍵位置。

3特朗普政府南亞安全戰略的影響和前景

特朗普政府的南亞安全戰略將對美國與阿印巴關係產生不同的影響。首先，阿富汗政府將獲得美國更大的支持，美阿關係將有所改善。根據特朗普政府的阿富汗戰略，美國將向阿富汗提供包括出售先進武器系統、加強訓練阿富汗安全部隊、提高戰場支援和後勤保障能力以及加大對極端勢力的空襲力度等安全援助。對此，加尼總統表示歡迎和感激。阿富汗駐美國大使哈姆杜拉·穆伊布表示，阿富汗歡迎並感謝美國對阿富汗持續援助的承諾，它將給阿富汗帶來更多的穩定。儘管從短期來看，由於塔利班等極端勢力仍具有較強實力，美軍和阿富汗安全部隊將面臨嚴峻的挑戰，特朗普針對阿富汗的戰略調整未必會取得立竿見影的效果，阿富汗安全局勢可能會更加惡化。２０１７年９月２７日，就在馬蒂斯抵達阿富汗數小時後，喀布爾機場就遭到了約２０枚火箭彈的襲擊，塔利班宣稱對此負責，並表示襲擊的目標就是馬蒂斯。２０１７年１２月至２０１８年１月喀布爾連續遭受多起恐怖襲擊，再次證明了阿富汗問題的複雜性；但從長期來看，阿富汗局勢存在改善的可能性。特朗普雖然將伊斯蘭極端勢力視為最主要的威脅，但在具體對象上有所區別。特朗普將「伊斯蘭國」作為美國在阿富汗的首要敵人，卻對塔利班含糊其辭。美國使用軍事手段的目的在於使塔利班相信其無法在戰場上取勝，從而為通過外交努力實現持久和平創造條件。

其次，美印全面戰略夥伴關係將會進一步提升和深化，雙邊關係將朝著更加務實的方向發展，特別是美印之間的軍事合作可能會進一步增加。除依據美印《後勤交換保障協定》進行後勤保障合作和頻繁舉行高規格的軍事演習外,加強對印軍售將成為美印安全合作的「新亮點」。馬蒂斯訪印的重點之一就是遊說印度採購美國的「海上衛士」無人機。美國國防部的報告呼籲國會批准和促進對印度的先進技術轉移，出台能夠有效促進對印度軍售的相關政策。美國駐印度大使肯尼斯·賈斯特也表示，作為軍事強國，美國應繼續加強對印度的軍售，以支持其安全。美國還計劃將現有的美印「戰略與經濟對話」升級為有外交和國防部長參與的「２＋２」對話，目的是將防務和安全問題置於兩國關係的優先位置。首次「２＋２」對話預計於２０１８年４月召開,促進對印軍售將成為雙方的重要議題。

再次，美巴關係將受到一定衝擊，美國可能以援助作為要挾，要求巴基斯坦更好地配合美國進行反恐，改善地區安全形勢。如果巴基斯坦不採取行動遏制恐怖主義,那麼其非北約主要盟友的地位就將不保。２０１７年８月３０日，美國國務院發表聲明指出，美國政府在對巴基斯坦高達２．５５億美元的軍事援助計划上設置了附加條件，巴基斯坦只有對恐怖組織進行更有效的打擊才能獲得這筆援助。就在特朗普發布２０１８年首條指責巴基斯坦的推特後不久，美國駐聯合國大使妮基·黑莉、白宮發言人莎拉·桑德斯以及麥克馬斯特就對此發表評論，重申對巴基斯坦的指責。２０１８年１月４日，美國國務院正式宣布暫停對巴基斯坦近２１億美元的軍事援助「直到伊斯蘭堡可以在反恐問題上下定決心，堅決行動」。美國對巴基斯坦進行警告的用意是「敲打」巴基斯坦，迫使其承擔更多義務，但用切斷援助這樣的強迫方式將會使本已緊張的美巴關係朝著更加對抗的方向發展。針對特朗普對巴基斯坦的指責，巴基斯坦陸軍參謀長卡瑪爾·巴傑瓦指出，巴基斯坦在實現阿富汗和平與穩定方面做了很多工作,並將繼續儘力。巴基斯坦不會對任何人讓步。巴基斯坦國防部長鬍拉姆·達斯特吉爾·汗在參加巴基斯坦戰略研究所舉行的會議時聲稱，巴基斯坦將暫停與美國的軍事和情報合作。巴基斯坦外交部長赫瓦賈·阿西夫表示巴基斯坦沒有美國這樣的盟友。美國把巴基斯坦當作替罪羊，只是為了掩蓋其在阿富汗的失敗。美巴雙方的相互指責，不僅導致兩國關係處於「自由落體」的狀態，而且將對地區安全形勢造成負面影響。

結 語

特朗普政府的南亞安全戰略由在阿富汗實施動態戰略、重新定位美國與印巴兩國關係構成。它是國內政黨、國家戰略和地區局勢共同作用的結果，其成效如何尚有待觀察。該戰略公布後，如何有效實施是特朗普政府需要解決的主要問題。它具體包括：第一，如何團結巴基斯坦共同打擊恐怖組織和極端勢力？巴基斯坦是南亞地區的重要國家，與阿富汗問題存在千絲萬縷的聯繫。在言辭激烈地批評巴基斯坦並激起反對情緒後，美國需要安撫盟友，使其再次全身心致力於反恐。第二，隨著「印太」概念的提出，印度的地位會進一步上升，美印關係將日益密切。在此形勢下,如何在加強與印度關係的同時,不至於進一步損害與巴基斯坦的關係,維持印巴雙方的基本穩定？第三,如何推進阿富汗政府的改革和治理？阿富汗的政治和經濟環境緊密相連。阿富汗政府腐敗現象嚴重，經濟發展緩慢，對外依賴的敏感度和脆弱度居高不下，毒品種植和走私屢禁不絕，如何幫助阿富汗改善惡劣的政治和經濟環境是美國解決阿問題的關鍵。第四，如何在短期內實現特朗普所說的「勝利」預期？就任以來，特朗普並未在外交領域取得突出成果，考慮到國內製約和懷疑情緒，如果不能在短期內展現「勝利」的可能，或許特朗普就不得不再次改變南亞安全戰略，這將對其連任產生不利影響。總之，南亞安全局勢在短期內難以取得改善，需要有關各方在共同利益下長期協作努力。（注釋略）

本文為作者個人觀點，不代表國關國政外交學人平台觀點

文章來源：《國際論壇》2018年03期；國關國政外交學人微信公眾平台編輯首發

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