美國「退群」，唱不衰聯合國人權理事會

6月19日下午，美國國務卿邁克?蓬佩奧和美國常駐聯合國代表黑莉在華盛頓發表聯合聲明，表示美國退出聯合國人權理事會，聲稱聯合國人權理事會對以色列長期存在偏見，並指責理事會是一個名不副實的「虛偽的、自私自利的組織」。

人權理事會沒有具體退出機制

美國官員口中「虛偽的、自私自利的組織」究竟是一個怎樣的組織？實際上，人權理事會是聯合國系統中的政府間機構，成立於2006年，總部設在日內瓦，其前身為聯合國人權委員會。

作為聯合國大會的附屬機關，人權理事會的主要工作是在全球範圍內加強促進和保護人權，解決侵犯人權的狀況以及對此提出建議。理事會每年在聯合國日內瓦辦事處舉行為期十周的會議，討論全年所有需要關注的人權問題和狀況。作為一個論壇，人權理事會被賦予預防虐待、不平等和歧視行為、保護最脆弱的群體、揭發加害者的權能。

人權理事會的創立文件為2006年第六十屆聯大的60/251號決議。根據60/251號決議，理事會由47個聯合國的會員國組成。每個成員由聯合國大會通過無記名投標，以會員國過半數直接選舉產生。

理事會成員任期為三年，最多連任兩屆。為避免首次被選出的成員國日後同時面臨改選，最初選舉時，大會採用了抽籤形式將各成員的任期規定為一年，兩年和三年。也就是說，聯大在其後的每年需改選三分之一左右的人權理事會成員。

與聯合國安理會類似，人權理事會成員國的構成同樣考慮到了「公平地域分配原則」，具體分配為：非洲國家集團和亞洲國家集團各佔十三個席位；東歐國家集團六個席位；拉丁美洲和加勒比國家集團八個席位；西歐和其他國家集團七個席位。

美國在2009年5月的第63屆聯大上首次被選舉為理事會成員，佔據「西歐及其他國家集團」中的一席。美國本屆聯合國人權理事會成員任期自2017至2019年。

值得注意的是，與之前美國宣布退出的《巴黎協定》不同，人權理事會並沒有規定具體的退出機制。那麼，美國很可能在宣布退出後，缺席人權理事會包括屆會、例會、特別會議等在內的一系列工作會議，並且不參與下一次改選，以實現事實上的退出。而聯合國方面則可能在收到美國的正式通知後，啟動增補程序，從「西歐及其他國家集團」的聯合國成員中增補一席。

不再參與第三輪普遍定期審議的權利

人權理事會的另一組重要文件是人權理事會第5/1號、第5/2號和第16/21號等決議，它們設置了理事會包括普遍定期審議機制、諮詢委員會、投訴程序和特別程序等在內的一系列具體工作程序與機制。

其中，普遍定期審議是人權理事會的一項獨有的特色機制，它涉及對聯合國所有成員國人權記錄的審議。它也是人權理事會中以主權國家為主體的工作機制，因美國的退出也最有可能對該機制產生一定的影響。

普遍定期審議由人權理事會主持並由國家主導，每4年半審議成員國人權義務和承諾履行情況，為各國提供機會展示其為改善人權狀況而制定的行動方案，提醒各國都有責任尊重所有人的人權和基本自由。第三輪普遍定期審議已於2017年5月啟動，審議將由理事會全部47個成員組成工作組主持進行，每年審議約52個國家。

與此同時，針對每個被審議的國家，還將從47個成員的不同區域組中隨機抽籤選中3名報告員（「三人小組」），協助審議工作的進行。「三國小組」在受審議國的參與及人權高專辦的協助下，撰寫報告，由工作組最終審議通過。

從理事會公布的時間上看，第三輪審議的時間段（2017年至2021/2022年）恰好覆蓋了美國的本屆任期（2017年至2019年），美國此前作為工作組成員，已經參與了第27屆至第30屆的工作組審議會議，完成了對56個國家的審議，其中包括以色列。如前文所述，美國宣布退出人權理事會後，很可能將不會繼續以工作組成員或是「三國小組」成員的身份參加本輪審議的第31屆到第40屆工作組會議。

審議美國人權紀錄仍將繼續

耐人尋味的是，在美國發表的退出聲明裡，點名了古巴、委內瑞拉、剛果等幾個理事會成員在人權上存在不良記錄，而針對這幾個國家以及美國一向詬病的伊朗、敘利亞、俄羅斯等國的審議恰巧將在美國缺席的工作組會議上進行。

但是這並不意味著美國在第31屆到第40屆工作組審議會議，乃至未來更多輪的普遍定期審議中沒有任何參與的可能性。擬於2020年召開的第36屆工作組審議會議將對美國的人權紀錄進行審議，屆時作為受審議國，根據人權理事會的相關規則，美國可以提交「國家報告」作為工作組的審議依據，審議的過程亦需要美國與其他聯合國各成員國互動討論，回應各聯合國成員國提出的問題、評論和建議，對「三國小組」的報告發表評論，拒絕或接受報告提出的建議，而這些內容將會在最終的審議報告中體現。

而在工作組審議其他國家人權記錄的過程中，作為聯合國成員國，美國仍然可以在審議過程中向受審議國家提問、發表評論或建議，進行互動對話。可見，美國退出人權理事會僅僅影響的是阻卻了其與理事會成員這一身份相關聯的權利和義務。但是，普遍審議機制覆蓋全體聯合國成員國的這一特性仍然為美國參與相關審議工作預留了一定的空間。

此外，人權理事會除了以完全主權國家為參與主體的普遍定期審議機制外，還包括由以個人身份任職的18名專家組成的人權理事會諮詢委員會，作為理事會的「智囊」，按照理事會要求的方式和形式向理事會提供為人權專題問題提供專業知識和建議；以及原人權委員會建立的特別程序，其工作組由特別報告員、特別代表、獨立專家和工作組組成，對具體國家專題問題或人權狀況予以監督、審查、建議和公開報道。

由於諮詢委員會和特別程序的參與者均為個人獨立身份，美國的退出對這些機制產生的影響相對較弱，美國專家依然能夠以個人身份參與到有關工作中。

不應唱衰聯合國人權保障制度

聯合國的人權保障機制是以一整套的機構設置和一系列的國際法律文件作為支撐的。在機構設置上，除了人權理事會之外，聯合國秘書處下設的人權事務高級專員辦事處是聯合國系統中主要負責促進和保護人權的機構，全權領導聯合國人權方面的工作，為整個聯合國各人權保障機制的工作提供支持。

聯合國還基於十部核心人權法律文書設立了專門機構，包括人權事務委員、經濟、社會和文化權利委員會等，這些條約機構由是獨立專家組成的委員會，負責監督有關條約的實施；其他包括秘書長、安理會、聯大三委、經社理事會、婦女地位委員會等其他聯合國機構和實體亦通過不同的形式參與促進和保護人權的工作。

在國際法律文件方面，《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會及文化權利國際公約》共同構成了「國際人權憲章」，此外，包括《消除一切形式種族歧視國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視的國際公約》、《兒童權利公約》、《殘疾人權利公約》等一系列國際人權條約和其他文書相繼被通過，逐步形成國際人權法律保障體系。

在整個聯合國的框架機制下，美國退出人權理事會將會產生的重要影響。「人權」一詞在《聯合國憲章》中現了七次，可見促進和保護人權是統領聯合國工作的重要目標和指導原則之一。聯大第60/251號決議的第2段至第6段對人權理事會職能的定位中，反覆出現諸如「促進」、「建議」、「對話」、「審查」的字眼，說明人權理事會成果文件的政治意義、輿論意義遠遠大於其在國際法上的效力。

美國是聯合國的創始成員國，是安理會的常任理事國之一，已經批准加入了聯合國人權條約體系下的多數公約，並且接受相應的人權條約機構的監督——在這樣的背景下，僅僅因為美國退出人權理事會而唱衰整個聯合國人權保障制度，未免有些悲觀。

但是，特朗普政府執政以來先後退出了《巴黎協定》、《伊核協議》、聯合國人權理事會等一系列致力於維護國際和平與安全、促進可持續發展多邊機制，掀起了逆全球化浪潮。美國是否會在退出聯合國人權理事會之後接著退出其加入的相關人權公約，會否有國家效仿美國退出聯合國人權理事會？這樣的「多米諾骨牌效應」才是真正令國際社會警惕和擔心的。

值得注意的是，在宣布退出聯合國人權理事會的同時，黑莉表示：這並不意味著美國放棄其對人權的承諾，美國仍會積极參与聯合國的人權事務，並倡導聯合國人權理事會的改革。在人權理事會完成改革之時，美國將會樂於重新加入。那麼，退出了人權理事會的美國接下來將會採取怎樣的行動參與聯合國的人權事務，又會通過怎樣的方式推動人權理事會的改革——這都是國際社會非常關注的話題。

（作者尚珮璇,授權發表）

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