居民反對垃圾焚燒會產生什麼樣的影響？
這是與垃圾有關的分享欄目，本次分享者：李瑤，整理者：文靜。
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今天想跟大家討論的是一個並行相悖的現象。
一方面，在過去十幾年當中，特別從2006年開始，中國居民的反焚抗爭越來越多。從2006年北京的六里屯抗爭到目前為止，全國各地已經有大概幾十個項目都引起了居民的反對行動。
這些行動當中比較早的案例，就是北京的六里屯、廣州的番禺、秦皇島的潘官營、江蘇吳江的平望。那比較近來的，有杭州餘杭的抗爭、江西九江的抗爭，還有仙桃、西安高陵，以及北京魯家山的抗爭。
在這些案例當中，我們看到，有成千上萬的市民或者村民走上街頭，或者是在市政府門前有一些聚集，引起了很大的轟動和一定的社會反響。
這些反焚的抗爭在早期取得了一些成績，比如說六里屯和番禺的抗爭，是獲得了政府叫停項目。北京阿蘇衛的抗爭，是導致項目暫緩，江蘇的黃土塘也是暫緩了大概六年的時間。所以就有人在新聞媒體當中評價，反焚和其他的一些環保行動出現了一鬧就停的現象。
與此同時，一個比較矛盾的事情是，在反對焚燒廠的聲音非常大的情況下，在過去十年的時間裡，焚燒廠的數量是激增的。我們可以看到，國家很多的優惠政策偏向，是往焚燒發展、焚燒治理方向推行。
▲▲2009年到2015年垃圾處理情況變化的趨勢。
藍線顯示的是垃圾處理場的數量：2009年全國有93座垃圾處理廠，到2015年底已經有215座了。
▲▲這張表可以看到，焚燒處理占垃圾無害化處理的比例：2006年的時候是佔16%左右，到了2015年的時候是38%。
1985年，我國第一座垃圾焚燒廠在深圳清水河開始建設，1988年開始試運行。從1988年到2006年的18年間，我國垃圾焚燒廠從1座增長到了69座。
根據住建部的數字，到2015年底，我國已經建成並投入運行的垃圾焚燒廠一共有220多座，在建的有300多座。80%的焚燒廠，集中在經濟發展較快的省份和城市。到2017年5月，根據蕪湖生態中心的統計，我國已經運行垃圾焚燒廠達到281座，在建項目是182座。我們可以計算一下，從住建部2015年的數據到蕪湖生態中心2017年的數據，這兩年的時間，焚燒廠增長的數量是61座左右，這和過去18年增長的數量69座，幾乎是相當的。
也就可以說，在垃圾焚燒領域，過去10年用「大躍進」來說是不太過分的形容。那怎麼認識焚燒廠數量激增的原因呢？其實有很多經濟、政治和社會的原因。還有一個重要的原因，是國家對於垃圾處理特別是垃圾焚燒優惠政策的推進。
在2000年的時候，有一個國家三部委關於發布《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》，這個文件里說，衛生填埋、焚燒、堆肥、回收利用，這些垃圾處理技術和設備，都有相應的使用條件，可以合理地選擇其中之一或者適當的組合。也就是可以發展焚燒技術，但是也可以發展衛生填埋技術。可以見到，在2000年的這個文件裡邊，並沒有對垃圾焚燒有特別的偏愛。
但是過去10年當中，我們國家陸續推行了一系列的促進焚燒的優惠政策，包括補貼垃圾焚燒發電——垃圾處理的補貼一噸給多少錢，各種給垃圾處理開綠燈，包括銀行提供貸款、政府稅收優惠等等政策。
這些政策大部分都是在過去10年當中推行的，那也是居民反對聲音起來的時候，但是國家在制定這些政策的時候，更多的是聽到支持焚燒的勢力的聲音，包括支持焚燒的專家，還有焚燒企業的聲音。不僅是國內的這些聲音，還有就是在學習國外處理經驗的時候，特別是2006年之前，世界銀行等一些國際組織都是力挺垃圾焚燒的。那麼國內的很多專家就是關於如何處理垃圾的，他們也去訪問，比如北歐、日本等地區，他們發現，垃圾焚燒是一種比較現代化的高大上的處理方式。
我國近來制定這些垃圾處理政策，可以從一條來自中國經營報的報道看到。這條報道提到，2009年國家制定十二五計劃規定之前，國家發改委委託官方智囊中國國際工程諮詢公司組成專家組，赴重慶、深圳等發展較快的城市進行考察，考察的報告建議推動垃圾焚燒處理產業的健康發展，要求政府大力發展焚燒產業。
這個報告呈送到了國務院的高層領導，審閱之後體現在了國家的十二五規劃裡面。
制訂這個報告的人就是挺焚的專家，還有是在垃圾焚燒發展較快的地方，也就是說這些焚燒企業，體現的是他們的觀點。但是，對於居民的觀點，或者是其他關於焚燒發電有不同聲音的專家的觀點，在十二五規劃裡面，沒有得到更多的體現。
在十二五規劃裡面，國家特別提出了，到2015年，全國城鎮生活垃圾焚燒處理能力達到垃圾無害化處理35%以上。東部地區更多，是達48%以上，鼓勵焚燒發電和供熱等資源化利用方式。
十三五規劃——2016到2020年的規劃——是到2020年底，城市的生活垃圾焚燒處理能力佔到垃圾無害化處理能力的50%%以上，就是從十二五的35%，要提高到50%以上，然後東部地區要達到60%以上。
關於其他一些比較重要的促進垃圾焚燒的相關政策，還有比較近來的就是2016年10月，四部委發布了一個《關於進一步加強城市生活垃圾處理工作意見》。這個由住建部、發改委、國土部和環保部聯合印發的意見，提出垃圾焚燒項目用地要納入城市黃線保護範圍，嚴禁擅自佔用或隨意改變用途，嚴禁控制設施周邊的開發建設活動。
這個文件是2016年的10月發的。2016年10月之前發生很多事情。比如說轟轟烈烈的仙桃的反焚，有幾萬居民上街，還有隨後的肇慶的反焚等很多事情。就像我最開始提到的，一上街就導致項目叫停，這種現象在2016年的時候非常明顯。那一年看到這種情況，住建部等國家部門提出的意見是，不要輕易的改變土地的使用範圍，就是關於垃圾焚燒的土地使用用途，也就是垃圾焚燒的用地要納入黃線保護範圍。
繼2016年之後，2017年12月12號，國家發改委又印發了《關於進一步做好生活垃圾焚燒發電廠規劃選址工作的通知》，基本的宗旨就是，要求有關部門加快組織項目審批或者核准等前期手續，也就是為垃圾焚燒發電項目開綠燈，要加快項目地審核，然後儘快建設。
它講了兩個方面，一個方面是居民反焚聲音越來越大，行動也越來越多，另一個方面是國家不斷地出台支持垃圾焚燒的政策。那麼我們當兩種相悖的力量同時興起的時候，會有一種什麼樣的後果呢？
用挺焚派專家徐海雲的說法來概括反焚鬥爭的一個結果吧，他說的是，從近幾年北京廣州等地的實際情況來看，垃圾焚燒發電項目無論鬧得有多嚴重，一個也停不了，可能只是暫時停一下，或者換一個地方。徐海雲是中國城市建設研究院總工程師，他參與了我國垃圾處理項目很多政策的制定。
下面兩個圖顯示的是，兩個項目——北京的六里屯項目和廣州的番禺項目——停止之後的結果。
六里屯是北京的項目，是在2006年底的時候提出要在這個地區建設一個垃圾焚燒廠。六里屯之前是有一個填埋場的，然後國家是想在旁邊建設一個焚燒廠。這個焚燒廠項目一經提出，在六里屯當地的居民中就掀起了很大的反抗聲音，然後經過了差不多三年的時間，到2009年的時候，等於是北京市政府叫停了這個項目。
六里屯這是個標杆的項目，等於是全國範圍內比較明顯的、最初的一個反焚抗爭，也取得了很好的結果——取得了勝利。這個鬥爭過程中，居民提出來的一些觀點、理由，還有搜集到的一些怎麼樣和官方博弈的經驗，也推廣到了就是其他地區，包括農村地區，都可以了解到他們的鬥爭經驗，並學習和借鑒。
番禺項目在廣州，是在2009年發生的。當時也引起居民很大的聲音，然後他們有很多行動，最大規模的一次行動是在市政府門前抗議，最後也是政府叫停了這個項目。這也是一個非常成功的案例。
當然，六里屯和番禺都是在垃圾焚燒抗爭領域比較早的案例。這兩個案例最終的結果就是搬到了其他地方，我們在上面那兩張圖中可以看到，六里屯的是搬到了蘇家坨，番禺的搬到了大崗。
蘇家坨和大崗這兩個地區的共同特點，都是離市中心更加遠，人員比較稀少，當地大部分是村民，他們抗爭的能力或者手段相對有限。六里屯的居民很多都是有一些政治聯繫的，比如國企單位的、中央企業的或者是中央機構的退休老幹部等，大部分是中產階級白領的樣子。而番禺，據報道說有兩百多個南都集團的記者就住在那，所以他們的輿論聲音特別大。也就是說，這兩個成功的案例，六里屯的政治資源和番禺的媒體的力量，是很多社區羨慕，但可能不具備的。
也就是說，如果焚燒廠項目，雖然居民抗爭勝利了，但它可能不會停，政府還會選擇其他的地方，那可能就會將污染排放，向比較偏遠的和當地群體抗爭能力比較弱的地方轉移。這種歧視低收入群體或者是弱勢群體的政策取向，也不是我們國家專有的，在發達國家，比如美國、日本、法國等國家在選址的時候，也廣泛存在。像美國的話，就有很多污染項目是建立在黑人等少數群體的地方。政府在選址的時候，有一個考量是，怎樣能夠減少居民對項目的反對，然後減少以後換址的可能性。
除了剛才提到的這些政府徹底叫停的項目，此外我們也知道之前有一些暫停的項目，如北京的阿蘇衛、江蘇的黃土塘、杭州的餘杭，還有湖北的仙桃等項目。然後我們發現了，2014年是一個轉折年。就是2014年有一系列項目被叫停之後，為了克服這個一鬧就靈，從杭州餘杭項目開始，光大國際開啟了焚燒項目原地重啟的第一個先例。
光大國際成功地重啟了杭州餘杭項目之後，全國範圍的一些焚燒項目，紛紛學習光大國際的經驗。2016年的時候，仙桃的項目重啟，黃土塘的項目也重啟。
仙桃這個項目，我想大家從媒體當中知道了很多，就是2016年6月，幾萬居民上街後，當時政府承諾暫停，過兩天後說徹底停建，但11月的時候政府又開始重啟。
黃土塘這個項目，在2011年已經建好了居民才知道，然後也是進行了大規模的抗議。但是，當時經過居民抗爭之後是暫緩了，到2016年10月的時候，光大國際又宣布重新啟動黃土塘的這個項目。
政府要想重啟這些經過反抗暫停的項目，需要面對很多困難。然後他也知道怎麼樣努力來克服居民的反對，其中的一個方向，是給居民給當地社區承諾，在建設焚燒廠的時候使用更好的技術，更高的排放標準，也加強政府的監管，鼓勵居民參與監管。
這是政府的承諾，那麼具體的實施效果是怎麼樣的呢？蕪湖生態中心和自然之友有一個報告——《231座生活垃圾焚燒場信息公開與污染物排放報告》——顯示，截至2016年2月，全國已運行的垃圾焚燒廠一共231座，但是僅有不到一半——105座焚燒廠——具有公開自行監測的信息。被列入國家重點監控企業名單的焚燒廠，在2015年僅84左，2016年僅90座。也就是說，生活垃圾焚燒廠的信息公開程度，是不盡如人意的。
那麼對於政府承諾鼓勵居民參與監管企業排放、運行，那實際效果是怎麼樣呢？我現在聽到的一些案例也是不盡如人意的，就是在開始沒建，或者正在興建的時候，政府承諾是鼓勵居民參與，而且保證滿足各種各樣的環保要求，但實際上，在建好之後，是否真正能讓居民參與到裡面，是有很多問題的。那在此，我也想向大家提一個問題，就是你們認為在焚燒廠運行當中，第三方監管是否有效？大家有什麼建議，能夠加強對焚燒廠排放的監管？
還有一個現象是，政府重啟這些焚燒項目的時候，有向景觀化發展的趨勢。這個景觀化包括兩方面，有的是市政府加強長期本身的建設，比如說仙桃項目重啟的時候，是要求在焚燒廠旁邊建立一個森林公園。另外有的項目是強調在廠區，就是周邊的農村發展美麗鄉村的項目，主要包括仙桃的項目，杭州餘杭的項目等。
那麼，大家怎麼看政府強調在垃圾焚燒廠建設當中進行景觀化發展的趨勢？你們會去焚燒廠周圍的農村郊遊嗎，或者你們會去焚燒廠里的休閑項目，然後在裡面進行遊覽嗎？
那在中國發展焚燒產業的時候，台灣的焚燒業專家有一些建議，比如說企業可以出資在焚燒廠附近興建木林配套設施——如文娛康樂中心——供民眾享用，另外一個建議是設立回饋資金，如台灣立法規定，每噸垃圾處理要向這個基金撥款兩百元，這筆錢嚴格管理專款專用，以補償民眾受到的影響。另外一個建議就是，要加強項目建設運營過程當中的政府監管，嚴格排放，爭取取信於民。
關於建設回饋基金這個，在某些地方已經開始實施，比如浙江餘杭九峰山的項目，就是從2017年起，生活垃圾輸出城區向輸入城區按照一噸75元來繳納環境改善專項基金。但是，不知道具體的實施效果怎麼樣。
然後大家覺得台灣挺焚專家的這些建議怎麼樣？對於中國大陸，如何真正的做到嚴格排放，大家有什麼建議呢？我今天分享的就是這些，歡迎大家指正，歡迎大家補充，謝謝。
—問答與討論—
李瑤：我也關注了江西九江這個項目，確實就如當地居民所說的，它好像把農地偽造成成灘涂或者其他非基本農田來上報。那麼就是說，在垃圾焚燒建設項目，還有運行當中存在很多不實之處。大家覺得有什麼有效監管措施沒有？
Langer：作為焚燒企業和政府，應該遵守法律。環境保護部辦公廳文件。環辦環評[2018]20號。關於印發《生活垃圾焚燒發電建設項目環境准入條件（試行）》的通知，應該執行。
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Zhang：李瑤老師能否講一講你了解的焚燒技術，能否達到無害化排放？不管是國外先進國家，還是國內企業。
李瑤：關於焚燒技術，我不是技術專家，對技術方面了解不是特別多。但是看國外的文章，有關居民的建議也好，或者是國外的社會科學研究者他們關於垃圾焚燒項目的文章也好，可以感覺到，無論是在日本也好，還是在美國，美國是70到80年代有一個非常高的反焚高潮的，然後這個反焚高潮導致了焚燒項目在美國，不算是銷聲匿跡，但寥寥無幾，是非常有效果的行動。那麼也可以看出來，居民對焚燒項目還是有很多擔心的。
在日本其實也是的，雖然日本像挺焚專家所講的有很多焚燒廠，但是在焚燒廠的建設當中，也是遇到很多抵制，特別是居民感覺到，為什麼要把別人的垃圾放在我們家門口來燒？然後他們要求每一個小區——很小的一個行政規劃——都要有自己的焚燒廠，不能把你的垃圾拉來我們這燒。其實這裡面有很多抗爭，只不過我們都沒有報道。
還有就是看過二惡英文章的話，他們會說焚燒技術無論是多先進，還是有排放污染，並且污染有累積效應。而現在的科學技術，不能夠檢測出所有排放出來的這些重金屬，或者是其他的污染物，就是有很多東西我們是未知的。那麼在未知的這些東西，這些污染的基礎上，我們還是不能夠說技術高就完全連擔心都不需要有了。
但是技術是越先進越好，特別是解決有害排放的這些設備，如果真正能夠落到實處的話，是要比使用較為落後的技術要強，這一點是要值得肯定的，就是我的觀點。
立雯：無害化的說法要有跟進的流行病學研究做基礎，我們現在不具備這個社會條件。達標排放不等於安全。
李瑤：對，現在只是探測到了有這些污染物的存在，但是還有很多未知的在現有的科技水平下探測不出來的，那麼這些東西最終的結果可能要到很多年之後才能夠發現。像我了解到的，日本很多離焚燒廠比較近的居民，他們體內二惡英水平是比較高的，另外就是前年零廢棄聯盟，還有毛達和立雯，他們有一個報告顯示的是，像深圳某些地區焚燒廠周圍的雞蛋（如紅花嶺那邊的雞蛋樣品），二惡英水平是超標的，然後母乳裡邊二惡英水平是超標的。
2012年，來自深圳市疾控中心、川北醫學院、華西醫科大學的Bo Deng等學者在學術雜誌《環境國際》（Environment International）上發表了一篇論文，內容是關於深圳市人群母乳二惡英負荷及由母乳餵養嬰兒的二惡英暴露風險問題。
如作者所言，該項研究是首次關於深圳人群母乳二惡英水平的研究。它發現：無論是研究樣本的人體二惡英毒性當量水平，還是據此計算出來的嬰兒二惡英每日估計攝入量（EDI），都高於中國大陸其他有過類似調查的地區。儘管深圳樣本的二惡英暴露水平低於不少發達國家，但卻比一些欠發達國家或地區的情況嚴重很多。
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立雯：有一個問題，垃圾焚燒項目的美觀化在什麼時候開始比較普遍？生態或者污染補償機制的案例，你發現有幾個？
李瑤：關於美化案例的話，是在2014年很多項目重啟時發現的，包括浙江餘杭的項目、湖北仙桃的項目，還有黃土塘也是，就是強調廠區的美觀。他們是向西方的國家學習，要把焚燒廠建設運作成，生態和環境都很好的一個範例吧，然後作為一個環保基地——可以讓當地的居民去參觀去學習——的一個想法。
關於生態污染補償的案例，我現在看到的就是餘杭有，仙桃那個我沒有看到。
立雯：阿蘇衛填埋場有過污染補償方案，但焚燒廠落成後，周邊村莊搬遷了，未來有補償的可能性很小。
李瑤：對，好多情況是焚燒廠周圍村民搬遷。
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老橋：浙江省靠近千島湖的那個垃圾焚燒廠，最新消息是什麼？
李瑤：浙江千島湖那個垃圾焚燒廠，我知道的消息是它現在已經在試運行階段，但是更具體的消息的話，群里的吳大哥他更確切地了解。
老馬：我概念中餘杭九峰就沒停過，但建設主體變了，也算重啟。
李瑤：餘杭九峰那個項目，市政府在鬧得比較厲害的時候，是2014年5月。那時政府也沒有要停建這個項目，只是說要暫停，居民不同意的話他們絕對不會重啟，也就是一定要獲得居民的同意。他的建設主體變了，就是牽手光大國際。
李瑤：群里有餘杭或者仙桃的朋友嗎？不知道焚燒廠建起來有什麼影響？
老馬：餘杭九峰離我家22.5公里。
李瑤：那馬老師有沒有聽說這個焚燒廠排放方面的信息？
老馬：沒，邀請我去環保驗收的，我正好忙，沒去。極力勸說九峰安裝二惡英在線監測儀器，領導沒答應。
李瑤：二惡英可以在線監測嗎？
老馬：檢測二惡英指示物，還不是正兒八經的二惡英。
立雯：二惡英可以連續採樣，不能實現在線監測，目前是不行，未來是否可以實現那就不知道了。不過如果我們國家的標準要求連續採樣的話，將是極大進步。對於目前《生活垃圾焚燒污染控制標準》中每年一次的二惡英檢測，實際意義不大。
李瑤：靠監測爐溫是否可以有效的監測控制二惡英排放？
老馬：爐跟煙囪還很遠。爐溫是必要監測點，但不是確保的，850條件不能保證0.1ng二惡英。目前比較常用的是活性炭吸附，二惡英在飛灰里，煙囪排放達標，法規未規定焚燒爐排放濃度（垃圾焚燒標準，是一個廠的標準，不是一個爐的標準）。
—END，封面來自圖蟲網—
預告：本次分享中，大家的一些困惑——如怎樣可以保證二惡英達標排放？杭州千島湖、九峰山垃圾焚燒廠的情況如何？——仍是沒有解答，我們接下來會竭力邀請相關專家和夥伴進行分享，敬請期待。
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