中國古代是如何劃分行政區劃的？

行政區劃就是國家為了進行分級管理而實行的國土和政治、行政權力的劃分。一般說來，行政區劃是以在不同區域內，為全面實現地方國家機構能順利實現各種職能而建立的不同級別政權機構作為標誌。行政區劃的層級與一個國家的中央地方關係模式、國土面積的大小、政府與公眾的關係狀況等因素有關。

行政區劃，是指一個國家行政管理的區域組織系統。國家為了行政管理的方便，有效地控制各個地域，通常在其所轄的領土範圍內按照自然地理的條件、政治經濟的狀況、民族和人口的分布、歷史的傳統以及軍事的需要，把全國劃分為不同級次的若干行政區，這種劃分叫做行政區劃。世界各國的行政區劃的級次和名稱是互不相同的。如根據《中華人民共和國憲法》的規定，我國現階段的行政區劃主要是，在中央政府之下實行省、縣兩級制;美國主要是州(Prefecture)、縣(County)或市(City);蘇聯主要是州(ОбласТъ)、區(PaЙОH);法國主要是省(Province)、區或縣(District);英國主要是郡(Shire)、縣(County)。即使在一個國家，不同歷史時期的行政區劃的級次和名稱也不是一定相同的，中國古代行政區劃的沿革充分說明了這一點。

中國是世界上最古老的文明國家之一，有著幾千年光輝燦爛的文明歷史，所以行政區劃的歷史也十分悠久。從春秋初期，公元前688年開始置縣，中國的行政區劃至今已有2500多年的歷史，而且兩千多年來不斷發展，從未間斷。據筆者目前掌握的材料，可以說中國的行政區劃是世界上歷史最悠久、也是保存最完整的行政區劃。

中國古代的行政區劃大致可以劃分為以下五個時期：萌芽時期(先秦)、郡縣制時期(秦、漢)、州制時期(魏晉南北朝、隋)、道(路)制時期(唐、宋)、行省制時期(元、明、清)。

第一節 萌芽時期

這個時期約從公元前21世紀至公元前3世紀，即從建立我國歷史上第一個國家政權——夏朝開始，到秦始皇統一中國、確立郡縣製為止。

國家的產生，是形成行政區劃的先決條件。在原始社會，人們按氏族、部落進行生產和生活，根本不需要行政區劃，也沒有地域區劃的概念，正如《禮記·禮運》篇所述，那時是「大道之行也，天下為公」。隨著生產力的發展，社會的進步，逐步出現了私有制，產生了階級，形成了國家。統治階級為維護其統治地位，有效地控制被統治階級，需要實行分區分級管理，於是產生了形成各種各樣行政區劃的可能性。但是，並不是產生國家的同時也必然出現行政區劃。一些同志認為：夏朝的「地方行政區劃單位，是在原始公社部落基礎上形成的『小邦』或『方國』」;「商代的行政區劃採用分封制的形式」，(1)是不對的。夏、商兩代和西周，都還沒有完善的地方行政制度，當時也不可能對整個國家進行全面的行政區劃，無論是「方國」，還是「諸侯國」，都是一個個獨立的國家，與夏、商、周王朝之間都只是鬆散的臣屬關係。春秋以後，縣、郡的出現才是我國古代行政區劃的肇始。

一、傳說中的州服制

在本世紀以前，人們普遍認為夏、商、西周王朝存在著「十二州」、「九州」、「五服」等行政區劃。最典型的如《漢書·地理志序》所云：「昔在黃帝，……方制萬里，畫野分州。……堯遭洪水，懷山襄陵，天下分絕為十二州，使禹治之。水土既平，更制九州，列五服，任土作貢。」即說黃帝時已有州制，堯因洪水之災，分中國為十二州，禹治水後更改為九州，以後又把中國分為五服。實際上，所謂夏、商、周代的「十二州」、「九州」、「五服」之說都僅是種種傳說而已。

1.「十二州」說

它是傳說中的堯舜氏族社會時代的行政區劃制度，起於《尚書·堯典》的「肇十有二州」。西漢學者谷永(前?—前4年)最先把「肇十有二州」解釋為「堯遭洪水，天下分絕十二州」。(4)東漢史學家班固(32—92年)撰《漢書》即從其說。他們認為這「十二州」是堯舜時代的行政區劃制度，而且在禹設置「九州」之前。可是，東漢馬融(79—166年)認為「十二州」產生於禹治水之後，它是由當時氏族首領舜在禹置「九州」的基礎上，增置幽、並、營三州而成。後世的釋經家多從馬融之說。自顧頡剛(1893—1980年)在20世紀30年代以確鑿證據考證《尚書·堯典》乃漢人之作，「十二州」說是漢人影射漢武帝所置刺史部十三州而起，馬氏所敘的十二州名只是調和了《禹貢》、《爾雅》、《職方》「九州」之名的矛盾而形成的混合物。現代的秦漢史和先秦史學者都從顧氏之說，否定了「十二州」說是堯舜時代行政區劃制度的觀點。

2.「九州」說

它是傳說中大禹時代的中原地區的行政區劃制度，起於春秋、戰國時代。在西漢以前，都認為「九州」系禹治水後劃分的，但具體的說法各書所載互不相同，大致有四種說法：《尚書·禹貢》記載九州為冀、兗、青、徐、揚、荊、豫、梁、雍;《呂氏春秋·有始覽》有幽州，無梁州;《周禮·職方》有幽州、并州，無梁州、徐州;(4)《爾雅·釋地》有幽州、并州、營州，無梁州、青州、徐州(見表1)。各地所載各州的地域亦不盡相同，如泰山以北、以東地區在《禹貢》中屬於青州，在《職方》中屬於幽州;《職方》中的青州相當於《禹貢》中徐州的大部分和豫州的一部分。

這些「九州」說實際上是春秋、戰國時期學者對當時所知周朝領土所做的地理區域的劃分，並不是某個朝代的行政區劃。然而，在歷史上把它們長期地誤認為是行政區劃。在西漢以前，誤認為《禹貢》是大禹治水後所劃分的九州，代表夏朝的行政區劃制度;《漢書·地理志》最先把《周禮·職方》中的九州誤稱為代表周朝的行政區劃制度;三國時期魏人孫炎在注釋《爾雅》時，又把《爾雅·釋地》中的九州牽強附會地解釋為代表商朝的行政區劃制度;以後的經學家進一步推而廣之，把「九州」誤稱為夏、商、周三代的行政區劃制度。

3.畿服說

它最初見於《國語·周語》。《周語》曰：「夫先王之制：邦內甸服，邦外侯服，侯衛賓服，夷蠻要服，戎狄荒服。」即說周王實行「甸服」、「侯服」、「賓服」、「要服」、「荒服」的五服制度。《尚書·禹貢》中也說了五服，只是用「綏服」替代了《周語》中的「賓服」;並認為每服皆有一定的範圍，都為五百里。《周禮·夏官·職方氏》更將「五服」擴展為「九服」：「侯服」、「甸服」、「男服」、「采服」、「衛服」、「蠻服」、「夷服」、「鎮服」、「藩服」。在《周禮·夏官·大司馬》中，則把「服」改稱為「畿」，認為有侯、甸、男、采、衛、蠻、夷、鎮、藩九畿。以上敘述的「五服」、「九服」、「九畿」等記載，都是後人杜撰的先秦時代的行政區劃，事實上它們只是戰國時代或稍後人們地理視野不斷開闊的反映。

二、縣、郡的起源

前面已述，商、周王朝實行的是分封制，即「封邦建國」，各個領主在自己的封國內獨立為君主，整個商、周王朝無所謂任何行政區劃。但是，到了春秋時期，周室衰微，一些諸侯國逐漸強大，開始發展中央集權制度。他們在新開拓的疆土上不再進行分封，而由君主直接統治，為了便於統治，開始萌生了縣、郡等行政區劃的單位。

1.縣的出現

縣是我國最早出現的行政區劃單位名稱，始於春秋初期，最初設置在邊地，帶有國防作用。據現有文獻記載，最早設縣的是西方大國秦。《史記·秦本紀》曰：武公十年(前688年)「伐邽、冀戎，初縣之」;武公十一年(前687年)「初縣杜、鄭」。就是說在春秋初，秦武公在新開拓的疆域首先設立邦縣(今甘肅天水市)、冀縣(今甘肅甘谷縣)，第二年又設置杜縣(今陝西杜陵縣)、鄭縣(今陝西華縣)。接著，楚、晉等國亦置縣。《左傳》載哀公十七年(前478年)，子穀曰：楚文王「實縣申、息」;《左傳》載僖公三十三年(前627年)晉襄公以先茅之縣賞胥臣。楚文王在位是前689至前672年，晉襄公在位是前627至前621年。可見，在春秋前期即前7世紀，秦、楚、晉等大國已先後在新兼并的土地上置縣。在古文中，縣是古懸字。因這些新拓的疆域，遠離諸侯國的國都，懸於諸侯的采邑之外而命名。

春秋後期，各諸侯國普遍置縣，且從邊遠之地發展到內地。據《左傳》記載，宣公十一年(前598年)楚子「伐陳，……縣陳」;第二年楚伐鄭(國)，鄭伯對楚子說，「使改事君，夷於九縣」(如果讓鄭國奉事君王，等同於楚國諸縣);宣公十五年(前594年)晉侯以瓜衍之縣賞士伯;成公六年(前585年)，「敗楚之二縣」;襄公二十六年(前547年)，「晉人將與之縣，以比叔向」;昭公三年(前539年)，「晉之別縣(把一縣劃分為二)不惟州」;昭公五年，「韓賦七邑，皆成縣也」，「因其十家九縣……，其餘四十縣」;昭公二十八年(前514年)晉吞滅祁氏、羊舌氏，「分祁氏之田以為七縣，分羊舌氏之田以為三縣」。吳國當時也已在今江蘇鎮江市設置朱方縣。正如顧炎武在《日知錄·郡縣條》所述：「春秋之世，滅人之國者，固以為縣矣。」

戰國時期，縣已成為較普遍的地方行政區劃單位。不過，春秋戰國時期的縣與以後的縣並不完全相同：一是保留著分封制的殘痕，如君主可以把縣賜送給臣子，縣尹可以世襲等;二是縣的規模相差懸殊，大的如秦、楚滅了一國置一縣，甚至滅了陳、蔡這樣的中等國家以後也以一國置一縣，小的如齊國的縣，大致是一鄉置一縣。當然，那時最多的還是以一邑之地置一縣。

2.郡的出現

現在看到的最早的關於郡的記載見於《國語·晉語》。晉國公子夷吾對秦公子摯講，「君實有郡縣」。意思是說，晉國猶如秦國的郡縣。這是魯僖公九年(前651年)的事，說明秦國在公元前651年即春秋前期已置有「郡」，所以一些書說，「春秋末年以後，各國開始在邊地設郡」，(11)「戰國時期開始出現郡」，(12)都是不確切的。據《左傳》記載，魯哀公二年(前493年)趙簡子曰：「克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。」以上是春秋時代僅見的「郡」名兩例，表明當時郡名還很少見。當初主要為滿足軍事防衛之需要，各諸侯國開始在邊遠地區置郡，由國君的重臣率軍駐守。

戰國時代，郡的設置增多。《史記·秦本紀》記載，惠文王十年(前328年)「魏納上郡十五縣」;惠文王更元十三年(前312年)「攻楚漢中，取地六百里，置漢中郡」。《史記·樗里子甘茂傳》記載，秦武王三年(前308年)甘茂對秦王說：「宜陽，大縣也，……名曰縣，其實郡也。」《史記·春申君傳》楚考烈王十六年(前247年)，春申君對楚王說：「淮北地邊齊，其事急，請以為郡便。」《史記·匈奴傳》說，「魏有河西、上郡」，「秦有隴西、北地、上郡」，趙「置雲中、雁門、代郡」，燕「置上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東郡」。可見，戰國時各國已普遍置郡，且多置於各國的邊遠地區。

3.縣和郡的關係

郡、縣均出現在春秋前期，但是設郡晚於設縣，而且在春秋時代郡的地位低於縣，所以才有趙簡子「上大夫受縣，下大夫受郡」之語。這並不是縣大郡小的緣故，因為那時縣的大小懸殊，且在春秋時代郡的大小至今難以詳考。主要是由於郡置於邊遠荒僻之處，地廣人稀，經濟開發程度低於縣，不如縣那麼富裕。

戰國時代，七雄爭霸，遍地烽火，邊地和內地、荒僻地區和富庶地區的差異縮小，而且幾個強國不斷向外拓展，所以邊郡日益增大，地位不斷提高。邊地郡大，逐步地在郡下分置數縣;內地事多，在數縣之上逐步地置郡統轄，漸漸地形成都統縣的兩級行政區劃。「魏納上郡十五縣」，春申君報請楚王在淮北12縣置郡，「宜陽、大縣也，……名曰縣，其實郡也」等，都是確鑿的證據。看來，郡統縣制的形成不會晚於戰國中期。戰國後期，郡縣制在各國已經較為普遍地實行。可是，在整個戰國時代郡縣制始終是分封制的附庸，至秦始皇統一中國後，郡縣制才正式成為全國劃一的行政區劃。

綜上所述，商、周時期實行「分封制」，不存在行政區劃的制度，所謂「十二州」、「九州」、「五服」、「九畿」並不是當時的行政區劃，而是戰國時期和以後的一些學者的設想。中國最早的行政區劃是郡縣制，它萌生於春秋，演進於戰國，正式確立於秦代。

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