難民協議連夜達成，歐盟國家疲於應對

6月28-29日舉行的歐盟峰會廣受歐洲甚至世界關注，在全球和地區安全、貿易、政治熱點頻發的背景下，歐洲領導人彙集一堂，為歐盟的前進方向規劃路線。在這次峰會上，除了WTO改革、英國脫歐、歐元區改革等議題，難民問題成為本次峰會核心。經過馬拉松式的艱難協商，歐盟成員國最後還是就難民問題達成一份協議，成為本次峰會最大亮點，這也是歐盟艱難應對難民問題的最新努力。

資料圖（圖源：環球網）

2015年歐洲難民危機成為全球焦點，隨後引發了歐洲各國內部以及國家之間的分歧甚至撕裂。在一些有應對移民經驗的國家，起初掀起的是能力是否支撐道義的討論，而中東歐等國家則將難民與保存本國文化及維護主權聯繫到了一起。後一種態度已經取得勝利，逐漸在全歐蔓延。無論政治家們如何討論人道主義，平民百姓卻擔憂安全與經濟福利。

實際上，自2016年《歐土協議》及歐盟加大與比利亞的合作等措施實施以來，抵達歐洲的難民數量已大幅下降。根據歐盟統計局數據，2018年到達歐洲的難民人數相比2015年10月的最高峰下降了96%。然而歐洲對難民潮的心理焦慮和恐慌並未因此結束。民粹主義政黨正是利用了這點，這幾年來聲勢大漲，各國主流政黨也頗受壓力，歐洲各國對難民態度更趨保守。4月，匈牙利總理歐爾班成功連任、地位更加穩固，維謝格拉德集團與向右走的奧地利成為歐洲難民問題上的保守核心。6月初組成的義大利新政府將難民問題作為核心問題，態度十分強硬。而德國的「開放邊境」政策也難以為繼，基民盟執政夥伴基社盟在難民問題上向總理默克爾發難，德國政治穩定受到威脅。

正是在這一背景下，此次歐盟峰會達成了關於難民問題的協議。協議的達成過程非常艱難。相關談判從28日下午六點的工作晚餐一直持續到第二天凌晨四點。義大利總理孔特幾乎是以否決峰會所有協議為要挾逼各國讓步。而各國在難民問題上的政治考量側重不同、要價不一，各有小算盤。最後，在法國總統馬克龍的斡旋下，協議才最終達成。協議承諾的在歐盟境內建立「處理中心」、在北非建立離岸難民中心以及在歐盟預算中撥出處理難民議題的專項基金，算得上比較切實的舉措。

協議得以達成是因為完美把握了平衡，兼顧了各方的訴求和利益，對前線國、目的地國、東歐國家的訴求均有許諾。義大利、西班牙等前線國為「都柏林體系」所累，獨自承受處理難民庇護申請的工作，怨恨歐盟幫助遲遲不到、「都柏林體系」的改革久拖不決。對於這些國家，協議強調了「歐盟範圍內」的團結和幫助，並承諾提供財政支持和援助。德國等目的地國國內政治風向已經轉變，希望能夠限制難民在申根區範圍內的「二級移動」，減少難民入境數量。對於這些國家，協議明確各國可以採取相關措施、互相合作以阻止「二級移動」。而協議提出了「財政支持」的方式幫助紓解難民壓力的可能性，讓厭惡難民攤牌強制配額的東歐國家看到了配額制鬆動的跡象。這樣一來，歐盟各國的領導人都可以宣告獲得了政治勝利。默克爾可以向基社盟交差，維持執政地位。義大利新政府也可以宣稱打贏了外交的第一場勝仗。

然而，這份協議的達成並不意味著歐盟就可以高枕無憂。從協議本身看，文本尚有模稜兩可之處，如協議提出的自願原則、強調歐盟範圍內的支援和幫助都有待細化。在落實協議的過程中，各國仍面臨很大的政治壓力。難民問題在歐洲已經被高度政治化，面對洶湧的民意，各國恐怕很難在這一問題上犧牲主權而成全歐盟團結。最後，歐洲的難民問題涉及到兩個核心——周邊地區安全和歐盟內部建設。周邊地區持續貧困和動蕩是難民問題現的源頭，而歐盟經濟競爭力不振、文化和價值自信動搖則是難民引發歐洲恐懼的關鍵。對於這些深層次問題，歐盟鞭長莫及，無論是此前《歐土協議》、此次歐盟峰會協議或是日後「都柏林體系」改革，只能算是疲於應付。

（張蓓，中國國際問題研究院歐洲所助理研究員，海外網特約作者）

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