廉德瑰：日本「政官關係」異變的後果

日本的「官僚」，就是國家公務員，給人的印象一向是獨立、清正、專業和高效，但在近段時期安倍內閣不斷爆出醜聞的背景下，他們的形象開始發生變化，日本的「政官關係」已出現扭轉，官僚由國家與社會的「穩定器」演變成了與腐敗政客同流合污的官吏，其演變過程值得深思。

首先，從「政官分離」到官僚主導。日本歷史上在「大化改新」之後全面引入隋唐政制，逐漸形成貴族制。明治維新以後，日本派「岩倉使團」到歐美考察，借鑒俾斯麥的做法，重視對軍隊和產業的控制，強化了官僚隊伍，建立了近代行政機關。二戰以後，日本實行政務和事務相分離的原則，政黨政治家由選舉產生，是政治的實際主導者，他們可以擔任大臣和行政政務官，對決策的成敗負有政治責任。而官僚則由考試選拔，是政策形成與執行的主體，他們晉陞的最高職位是事務次官，是政務官的助手，對於決策的成敗通常僅負法律和業績上的責任。

更主要的是，官僚須在政治上保持中立，不依附於任何政黨和政治勢力，這是事務官與政務官的本質區別。大臣伴隨選舉的結果和政局的變化經常變動，但官僚卻保持著相對穩定性，所謂「鐵打的官僚，流水的大臣」。其結果是議員大臣表面上領導官僚，實際上淪為官僚的傀儡，形成日本特有的「官僚主導」現象，民選議員被架空，大臣的主要工作就是在官僚擬好的文件上簽字。

其次，從官僚主導到「政官合一」。本來「政官分離」是一種議員大臣與職業官僚之間互相制約的機制，但在日本由於議員們專註於選舉，疏於理政，官僚成了行政事務的主導，議員對官僚產生了依賴，官僚對議員進行政治利用，兩者形成了利益共同體，執政黨必然與官僚發生融合。

這一點，在長期執政的自民黨身上有明顯反映，自民黨長年與官僚合作，兩者之間政策與人事的溝通與流動頻繁，不僅自民黨的政策意圖通過官僚執行，官僚的政策意向也通過自民黨執政得以實現，尤其是自民黨的議員中有很多是官僚出身(官僚辭職後可以參加選舉而轉身成為議員)。吉田茂、岸信介、佐藤榮作、福田赳夫、大平正芳等都曾是官僚，據統計自民黨議員里有大約一半是官僚出身，所以自民黨從某種意義上說，也是個官僚的黨。加上財界的滲入，日本實際上形成了「政官財」鐵三角，互相之間進行利益輸送，選民對這種現象深惡痛絕。

第三，從「政官合一」到「政高官低」。「政官合一」是「政官財」鐵三角的一部分，官僚的主導難免產生官僚主義和政客的領導無能，所以，反官僚的輿論和勢力不斷湧現。民主黨執政期間曾推行「去官僚化」，實行內閣主導，然而，在釣魚島「撞船事件」和「3·11大地震」發生時，官僚消極「怠工」，面對複雜的外交和天災，政官之間缺乏溝通合作，民主黨內閣手足無措，官僚想看民主黨的笑話，置國家和國民利益於不顧，最後導致民主黨下台。

安倍上台後在內閣府設立內閣人事局，規定各部門關鍵職位的任命都要由首相直接掌管，600多名廳局長考慮到自己的升遷，誰都不敢違背安倍的「旨意」，甚至出現「忖度」現象。日本文部科學省前事務次官前川喜平針對加計學園醜聞的發言，非常有助於理解這一現象，他說：「首相不方便自己說出來的事，我們就來替他辦。」「忖度」受到國民的批評，也反映了官僚受制於安倍內閣，政官關係發生了反轉，安倍利用官僚的支持解禁了集體自衛權，通過了安保法，還試圖修改憲法。

總體來講，日本的官僚隊伍彙集了各類精英人才，他們具有紮實的專業知識，無論政局怎樣變化，官僚階層都保持穩定，是社會的「穩定器」。官僚主導固然有其弊端，但「政高官低」也會導致官僚的不作為，喪失獨立性，使偏激的政客一意孤行，失去制衡作用。如何回歸正常狀態，使政官各司其職，互相制約，而不是互相勾結，更不是互相拆台，這是日本官僚制未來繼續演變中面臨的問題。(作者是上海外國語大學中日韓合作研究中心執行主任)

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