迎接教育財政3.0時代

■慶祝改革開放40周年·教育篇

自2005年至今的十幾年，財政性教育經費高速增長，這一時期也見證了政府建設與完善教育財政制度體系的大量努力。本文以「迎接教育財政3.0時代」為題，粗略地將改革開放之後到2005年、2005年至今以及今後劃分為我國教育財政制度建設的三個時段進行分析，並在此基礎上分享對於未來教育財政核心矛盾與挑戰的些許思考。

改革開放至2005年：教育財政1.0時代

先後進行分稅制改革和農村稅費改革

回顧當時的制度與政策，中國的法律賦予包括中央政府在內的各級政府管理教育的責任，但對各級政府的教育財政責任並沒有明確的規定，這一制度格局從中華人民共和國成立之初到上世紀90年代並無實質性的變化。中華人民共和國成立後直到上個世紀末，有關法律法規和財政實踐中，中央政府的教育支出主要用於中央政府舉辦的高等學校和中等專業學校以及這些學校附屬的中小學等教育機構。1994年施行的《國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定》中關於事權劃分的條款規定，「中央政府負擔本級教育事業費支出」，與1950年和1951年的規定相比變化不大。

我國教育財政投入及相應制度安排的最重要的決定性因素是我國的財政體制。改革開放至2005年這一時期，我國財政體制的兩項重大改革一是1994年實施的分稅制改革，二是2000年啟動試點、其後全面鋪開的農村稅費改革。

分稅制改革的主要內容包括劃定各級政府的支出責任，按稅種劃分中央和地方政府的收入許可權邊界，建立過渡期轉移支付制度。20世紀90年代初，中央財政處於窘迫境地。分稅制實施後，中央財政收入佔比提升到50%左右，從根本上扭轉了中央財政的窘境。然而，由於規範的轉移支付制度尚未建立，直接影響了管理事權在地方的相應學段教育的財政性經費供給。

農村稅費改革暴露了原有農村教育財政體制中的弊端，集中的體現是財政對教育投入的力度遠遠不能滿足需要，導致學校嚴重依賴預算外資金維持運作，包括支付維持正常教學秩序所需的辦公經費和教師報酬。從這個意義上講，如果以財政資金填補農村教育費附加和農村捐集資經費缺口的措施能夠落實到位，稅費改革便為建立健全農村地區教育投入的保障體制提供了重要的契機。

在2005年之前，我國教育財政研究主要關註：第一，教育經費嚴重不足是最為重要的核心關切。第二，自覺使用從西方引進的理論工具——公共品、外部性等概念——為建議政府改革與完善各級各類教育的財政體制機制提供學理性依據。第三，與義務教育公平問題相關的分析和討論聚焦在城鄉與區域之間的發展與分配不平衡，並將之與體制原因結合起來。第四，將實施多元化籌資體制視作我國教育經費匱乏背景下的現實選擇。第五，中央與省級政府加大對於義務教育的投入無疑是當時的共識。這些討論構成了2005年之後教育財政制度建設高峰期的序曲，奠定了相應的公共政策的思想認識基礎。

特別值得指出的是，「六五」計劃國家重點科研項目「教育經費在國民生產總值中的合理比值」和「七五」期間教育科學重點科研項目「教育投資決策研究」陸續研究了在經濟發展水平一定的情況下，政府支出的教育經費佔國民生產總值比例的國際平均水平。相關的學者建議最終被採納，1993年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》提出，「逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，在本世紀末達到4%」。1995年頒布實施的《教育法》也對此做出了相應的規定。這種將財政性教育經費支出與國民生產總值、與財政支出掛鉤的制度安排，也被後人統稱為「掛鉤機制」。

2005年至今：教育財政2.0時代

教育財政制度建設進入高峰期

2005年之後，教育支出佔比首先隨著農村義務教育經費保障機制改革快速增長，其後又伴隨著4%寫入《國家中長期教育改革和發展綱要（2010—2020）》，中央將4%的教育財政投入目標向地方分解，教育支出在2010—2012年出現了1980年以來的最大增幅。2005年之後，具有里程碑式的重大教育財政制度紛紛出台，包括農村義務教育經費保障機制改革（後簡稱「農村義保新機制」）、建立健全普通本科高校高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助體系（後簡稱「助學體系」）、實施中職免費、加大財政投入支持學前教育發展等。2012年至2016年，國家財政性教育經費由2.3萬億元增長到3.1萬億元。國家財政性教育經費佔國內生產總值比重連續5年保持在4%以上。根據2017年預算安排，全國一般公共預算支出中教育支出比重達到14.9%，為第一大支出。2005年至今這一時期，是中華人民共和國成立以來國家財政性教育經費維持高速穩定增長長達十餘年背景下，一個重要的教育財政制度建設高峰期。

具體來說，2005年至今的重大政策與制度進展主要體現在如下幾個方面：

關鍵性的政策進展——實現「4%目標」

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出，到2012年實現國家財政性教育經費支出佔國內生產總值比例達到4%的目標。為了確保「4%目標」的實現，2011年國務院發布的《國務院關於進一步加大財政教育投入的意見》提出了兩個核心要求：第一，敦促各級政府切實提高財政教育支出占公共財政支出比重。中央政府為此制訂了各省財政支出比重調整目標，層層分解，並監督各地切實落實。第二，拓寬經費來源渠道，多方籌集財政性教育經費。在採取了上述高壓性的行政化手段後，在2012年終於實現並超過了「4%目標」，達到4.28%。

建設與完善教育財政制度

這一時期，政府為建設與完善教育財政體制機制的基本制度做出了大量努力，制定了大量教育行政法規、發展規劃等規範性文件，出台相關政策措施，將義務教育全面納入公共財政保障範圍，探索建立義務教育經費保障機制；將學前教育作為重要公共服務納入公共財政支持範圍；實行普通高中以財政投入為主、其他渠道籌措經費為輔的籌資機制；引導各地建立完善中高職、本科院校生均撥款制度；建設與完善中央高校預算撥款制度；建立健全從學前教育到研究生教育各階段全覆蓋的家庭經濟困難學生資助政策體系。就政府與市場責任劃分這一體制維度來說，各級各類教育財政體制經過上述這些努力已經基本確立。

中央財政責任迅速擴大

這一時期，最為重要的政策發展是以實施免費義務教育和免費中職為標誌，進行了一些不可逆的、改變政府與市場的財政責任劃分的重大教育財政體制改革。在政府間的教育財政體制安排方面，2005年出台的農村義務教育經費保障機制改革是一個里程碑式的突破，首提農村義務教育財政按照「分項目、按比例」的方式由「中央地方共擔」。此後，隨著中央財力不斷增強，中央財政全面介入從學前教育到研究生教育的各級各類教育。

分析與反思過去這個時期的教育財政政策成就，可以看到：首先，「4%目標」之所以成為一種有效的資源動員策略，根本原因在於它是一項針對或面向整個教育領域的資源籌措策略。其次，落實「4%目標」、加強教育財政體制機制建設、中央財政責任迅速擴大，彼此之間是互相聯繫、互為因果的。2005年後實施的一些重大教育政策，在設計上具有共同的特點，即中央政府高度重視解決政府和民眾間矛盾，把建立和完善基本公共服務作為解決該矛盾的手段，同時建立了把地方政府、專業群體作為工作對象的思想基礎，在措施上把調整地方政府行為、管理專業群體作為重點。政府對於基本公共服務的干預和支持在面上不斷擴展、在量上不斷增加，同時中央集權程度有所提高。在這種背景下，教育系統相關的籌資策略可以用項目化、多層次、全系統、立體化來描述。項目化，是指「條條」系統在教育資源籌措的過程中變得愈加重要，專項經費成為體現中央意志的主要形式。多層次，是指既包括「4%目標」這種為全系統籌資的努力，也包括為某一類教育子領域、層次如學前教育的努力，還包括為解決某類教育之中的具體突出問題如義務教育階段薄弱校改造的努力。全系統，是指各個層級教育的籌資動員策略全面展開，例如學前教育、研究生教育、特殊教育、中職教育等，以前財政投入較少或中央政府較少關注，目前已經全部有專項覆蓋。總的來說，財政投入由傳統上優先考慮的教育層級（類型、院校）逐步向弱勢的層級（類型、院校）擴散。與此同時，傳統上優先考慮的教育層級的財政投入機制呈現立體化。例如，高等教育的投入機制目前包括了助學體系、研究生經費投入和基礎研究業務費等。

未來的教育財政：迎接新的挑戰

教育事權和支出責任的劃分陸續開始建制

2012年至今，即落實「4%」之後，大量的政策討論繼續聚焦在政府體制內的相關制度問題上，這無疑是在教育財政1.0和2.0時代，為了制衡地方政府教育供給激勵的不足而採取的掛鉤機制以及相應的中央集權努力所引發的政策校正壓力所導致的。政策校正的觀點逐漸獲得了越來越大的影響力，即認為「掛鉤機制」在特定的歷史時期，為促進事業發展發揮了積極作用，但也不可避免地導致財政支出結構固化、僵化，肢解了各級政府預算安排，加大了政府統籌安排財力的難度。

2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出：「清理規範重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不採取掛鉤方式。」2014年9月，國務院出台《關於深化預算管理制度改革的決定》，關於優化支出結構的表述中重申了三中全會的決定。同年，全國人大通過的《預演算法》也未有「掛鉤」問題的規定。

在掛鉤機製取消後，能否建立起新的規則，確保教育等基本公共服務獲得可持續的財政支持，牽動人心。2016年，國務院印發《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，宣告事權和支出責任劃分改革大框架的正式出爐。隨後，無論是省以下政府事權和支出責任的劃分，還是具體領域如教育事權和支出責任的劃分，都陸續開始了制度構建。隨著我國社會經濟的不斷發展，釐清政府間的教育事權和支出責任固然是應對當前教育發展的重要命題，但要認識到，當前教育領域的政府與市場之間的關係日趨複雜，這種複雜性導致的現實問題亟待研究與分析，其緊迫性已經到了刻不容緩的程度。

這種複雜性主要體現在兩個方面：一方面，教育需求相關的核心矛盾已經不再是或者不再主要是老百姓負擔不起基本教育服務的問題。目前的問題是，老百姓對於更高質量、更加差異化的教育需求遠遠超越了教育供給能力。這種思考和判斷與黨的十九大報告提出的我國社會主要矛盾是一致的，即「人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾」。另一方面，教育供給側的新業態意味著老百姓有了更加多元化的選擇，其匹配需求與供給的主導性更強。過去那種政府壟斷教育供求匹配的基本制度安排，目前已經受到了挑戰。我國越來越高比例的家庭，甚至在全球範圍內選擇匹配自己需求的教育服務機構與形式。

這些問題導致的矛盾在前些年已經逐漸嚴重，但在教育財政2.0時代全力加大教育財政性投入的運動中並未得到充分關注，而未來將有可能成為主宰教育財政政策議程的核心因素。始於上世紀80年代末的教育財政制度建設所針對的基本面問題，已經被新的基本面問題所取代。

政策研究與制定新命題：迎接教育財政3.0時代

應對新挑戰，教育財政需新理念、新規則

在教育財政1.0和2.0時代，最主要的時代命題是，制衡中國式分權下地方政府教育供給激勵的不足，確保農村居民和低收入群體的受教育機會。為此，中央政府利用大量專項和帶有專項性質的一般性轉移支付，把財力下沉瞄準到實體學校，並通過地方財政資金配套的要求和對各級各類教育發展的考核，撬動地方政府的教育投入。整體而言，教育財政2.0時代的制度建設，較好地解決了這一時代的主要命題。

然而，時至今日，由於教育需求側與供給側的基本面問題已經改變，2005年以來所建立的一系列教育財政政策已然呈現紅利耗盡之勢。為了應對教育發展過程中激化的原矛盾和呈現的新變化，教育財政急需新的理念、新的規則。

重新思考政府與市場的邊界劃分

過去十餘年，教育財政的政策研究主要聚焦在體制內的問題：鞏固教育因其公益屬性而得到公共財政支持的合法性地位，更加合理地劃分各級政府的教育支出責任等。而在今天，市場性或市場化的供給側主體已經在不為研究者充分關注的情況下逐步取得了中國教育業態中的重要地位。這些主體的背後，有可能帶來更加多元和複雜的教育參與者，例如資本市場，而我們對此並無充足的預判和分析。

設計更加精細和富有彈性的教育撥款機制

即使在實施了免費教育政策的學段，也應該進行更加科學和精細的教育成本測算，釐清其中基本性的教育服務和滿足個性化需求的教育服務，制定公共財政對於基本教育服務的保障標準，按照個性化需求應由個人付費的原則賦予公立學校適宜的制度彈性。同時，完善公共財政對民辦教育的財政支持與激勵制度體系，建立公立學校撥款標準、民辦學校財政補貼標準的聯動機制，保障民辦學校的健康發展，同時對民辦學校的生源和收費施以適當的監管，鼓勵更多的公益性、普惠性和創新性導向的民辦學校。

逐步落實「教育財政應為教育活動而非教育機構提供資金」的原則

隨著教育供給主體從實體學校轉變為「實體學校+課外補習機構+虛擬化項目與機構+國際化供給」，教育財政政策的瞄準對象和瞄準方式也應相應調整。在調整過程中，需要將技術從教育財政體系設計的邊緣位置移動到中心，需要鼓勵數字化學習活動本身，需要考慮為非傳統的但是符合公共財政負擔原則的教學活動付費。

總而言之，教育財政3.0時代的核心挑戰，特別是如何妥善地處理市場化主體對體制內主體的衝擊及其協調發展，將格外考驗政策研究者和制定者的智慧。

（王蓉系北京大學中國教育財政科學研究所所長、教授，田志磊系該所助理研究員）

《中國教育報》2018年07月05日第6版

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