中美亞太棋局新回合，一手「台灣牌」的美國先動起來了

【文/觀察者網專欄作者 洪鑫程】

特朗普上台後逐步打起「台灣牌」，而今年3月通過《台灣旅行法》以來，「台灣牌」頻率更激增，至今已有多次台美關係升級舉動，連相當敏感的軍事合作議題，也有放棄過去低調處理的習慣，轉向公開化的趨勢。

6月25日，美國華府智庫「戰略與國際研究中心」（CSIS）中國研究專家葛萊儀（Bonnie Glaser）就在推特公開表示，台美軍方今年8月將在索羅門群島舉行海上醫療救援合作演習。她還特彆強調，「這不是第一次，但這次公開曝光」。

美國近期台灣牌的「兩種套路」

整體來說，美方近期打「台灣牌」主要有兩種思路，其中一類行為的目的是在短期內提升戰略地位，這些動作主要停留在口頭承諾、輿論炒作層面，最多到達非強制、非約束性法案的等級，因而常被認為對台「口惠而實不至」，並未實質推動深化美台關係。

美國在台協會（AIT）台北新大樓是前段時間美台高調互動的重要內容之一，在新大樓落成典禮之前，台美雙方先後有消息放出，稱美軍或將派海軍陸戰隊進駐該大樓的「海軍陸戰隊之家」以及美國新任總統國安顧問，著名鷹派人士博爾頓（John Bolton）或將出席典禮。

然而，事後來看，美方在具體行動上遠不如先前釋放訊號來得高調，此前輿論幾個大膽假設都未實現。但高調炒作AIT議題期間，正值中美就貿易爭端、半島問題的談判、試探期，美台這些互動的確給中方帶來了一些壓力和牽制，因而臨時提升了美方的戰略地位。

（媒體炒作博爾頓訪台）

而《台旅法》有相似的功能，其因公開鼓勵「台美高層互訪」也具有極大話題性，亦通過議題操作，臨時提升美方談判籌碼。並且，比起AIT議題，作為一項聯邦法案被通過，《台旅法》對美國來說能量自然不止於臨時作用，而是具有長期價值的。

客觀層面，《台旅法》對美國政府並無強制約束力，其表達方式為「國會認為（sense）」，屬於國會對政府的建議性質。因而，美方的確可以辯解這並未改變台美關係性質。不過，不具強制力的《台旅法》反而正合特朗普的決策需要，這種法案一方面不會立即撼動中美關係的大局，另一方面則為其提供了打「台灣牌」的一個靈活工具。也就是說，當他需要操作台美互訪來制衡中國的時候，就變得「出師有名」了。而這種工具的增多，當然會提升美國政府在中美關係中的主動。

以上兩個例子雖然非強制性、根本上改變台美關係性質，但卻能臨時提升美國對華談判地位或長期賦予美國政府更多對華政策手段，而因為這種操作手法讓中方很難摸透美國政府層面到底會不會做，會做到什麼程度，就在對美關係上處於被動，這其實也是美國在兩岸關係上長期信奉之「戰略模糊」（strategic ambiguity）的威力所在。

（外交關係協會刊出專訪，稱AIT新大樓、台旅法等未改變台美關係本質）

「台灣牌」背後的美國對華戰略轉向

當然，美國打「台灣牌」也不都是「玩虛的」，背後根源在於對華戰略轉向。

近年來，隨著中美實力對比接近，且美國人對「改變中國」的信心和意願大不如前，「中國威脅論」再起波瀾。如今從美政府、兩黨、智庫等呈現的涉華觀點來看，儘管仍然存在不同立場，但對華強硬態度整體壓過友好聲音，哪怕是過去所謂「紅隊」，即知華派、友華派，對中國的期待也轉向保守。筆者研究美國外交關係協會（CFR）的歷年中國研究報告同樣發現，這些由立場多元的美國各界涉華資深人士集體產出的研究成果及建議，亦呈現顯著的對華傾向轉變過程，對過去那種「整合」、「拉攏」中國路線的檢討日增，「制衡」乃至「遏制」中國的聲音已成氣候。而歷史上，這一組織曾在中美關係正常化進程中扮演過關鍵角色。

如今從貿易爭端到「印太戰略」，正如我們所見，這種對華態度的根本性變化已催生整體戰略轉向。2018年《美國國防戰略》（National Defense Strategy）將中國界定為「戰略競爭對手」（strategic competitor），提出對美國繁榮和安全的中心挑戰是來自中國和俄羅斯的長期戰略競爭，而在2017年12月發布的《美國國家安全報告》（National Security Strategy）中，開篇就提到當前美國國家安全的最大挑戰是中、俄這兩個「修正主義國家」（the revisionist powers of China andRussia）。

對華戰略轉向的大背景下，美軍在亞太地區醞釀戰略調整，而台美軍事關係的提升也成為美國朝野呼聲很高的選項。除台海本身的戰略意義之外，台灣在南海也是重要法理、軍事行為者（actor），蔡英文當局又積極往「印太戰略」上靠攏，美方將台美關係作為在此地區抗衡中國的一環，就不難理解了。

不久前的6月19日，美國《2019財年國防授權法案》（H.R.5515）剛剛在參議院通過（此前已獲眾議院通過，都是壓倒性票數），等待特朗普簽署。這一2018年國防戰略發布後的首個國防授權法就鼓吹美國政府要舉全力對抗中國日益擴大的軍事實力和政治經濟影響力。

（美國國會網站顯示，2019國防授權法已進入最後協調階段，之後將待總統簽署成為法律）

比起《台旅法》，《國防授權法》事關美國國防預算及國防政策基調，對政策面的實質影響更值得重視。而2019年的這份法案基於強化「印太戰略」、對抗中國的戰略思路，訴求「支持提升台灣的防衛能力，擴大聯合訓練，對台軍售，使用安全合作授權，以及與台灣的軍方高層接觸。 」

其中法案1243條稱「美國國防部長應當推動加強與台灣的安全交流政策，包括適當參與台灣軍演，像是年度『漢光演習』，台灣也應適當參與美國軍演，並基於『台灣旅行法』，促進美台高階與一般官員往來」。 在與中國大陸有關的部分中，法案要求美國國防部長不得邀請解放軍參加美國環太平洋軍演(RIMPAC)，除非他能向美國國會軍委會證實大陸已停止在南海的建礁造島活動。

目前，2019年度國防授權法案中的幾項主張已經提前得以落實，包括美軍太平洋司令部已改名印太司令部，美國也的確未邀請中國參加今年環太軍演等，同時，先前通過的《台旅法》也作為法案中援引強化台美互動的依據，其政策影響力正逐步發酵。葛來儀對所羅門軍演的高調造勢，也蹭了這個熱點。

其實在兩岸關係歷史低點的陳水扁時期，也曾經有美台聯合軍演「從秘密走向公開」的趨勢。然而，當時中美之間的互賴程度不比現在，且美國仍未放棄整合中國的大方向。於是後來一度有中美聯手管控台獨的共識，陳水扁被美國視為破壞中美關係的「麻煩製造者」。

而今美國對中國的認知和定位生變，對華戰略也相應轉向，台美聯合軍演這種呼聲自然比以往有過之而無不及。同時也因為打「台灣牌」比陳水扁時期更符合當今美國的整體戰略，因而美台軍事合作實質推進的勢頭也就更強。

建制派和特朗普「皆大歡喜」的交集

此次美台所羅門演習的消息由CSIS學者葛來儀高調放出，同樣值得玩味。一方面，葛來儀與台灣決策層關係匪淺，是著名的友台派智庫學者。另一方面，葛來儀非美國官員，更不在特朗普決策圈。s

（葛來儀擔任CSIS「中國權力」項目主任，是著名「友台派」）

其實上台以來，具有濃厚「反建制色彩」的特朗普逐漸建立了自己的親信班底，改變了過去總統依賴建制派人才組建執政團隊的特點，使得頂尖建制派智庫幾乎與核心決策層完全疏離，是歷史上少有的情況。一位外交關係協會（CFR）研究員就曾經在一場公開活動上對筆者無奈地表示，自由派智庫的意見現在很難影響到特朗普，更多只能通過與國會的聯繫來間接影響決策，因為建制派在國會的勢力仍然穩固。

在這種情況下，我們可以看到，包括《台灣旅行法》在內，近期幾張「台灣牌」事實上主要是國會而非特朗普團隊最先策動的。而葛來儀等智庫學者和國會關係密切，且在無法進入決策圈之後，國會渠道成為其影響決策的最重要途徑。於是，CSIS等智庫大力炒作美台關係等議題，對特朗普政府提出各種相應建議、呼籲，可為相關法案造勢，增加對政府決策的影響。

（布魯金斯學會和CSIS近期在華盛頓聯合舉辦兩岸關係研討會）

更重要的是，在美國對華戰略轉向之下，國會和行政部門、建制派和特朗普，在視中國為戰略對手這一點上取得了共識（即使在方法和意識形態上有所不同）。過去是國會長期友台、較為反中，常常對行政部門施壓。而現在，特朗普自己有針對中國的戰略需求，加之近期博爾頓（John Bolton）等友台派進入決策圈。如此一來，「台灣牌」成為建制派和特朗普「皆大歡喜」的交集，雙方在這個問題上很容易達成合作。

因此，這種由美國智庫、國會牽頭，再由政府回應（看起來被動、消極）的模式，很可能長期持續。特朗普可以不把自己綁死在台海問題上，卻有充分的出牌空間。

台美雙方形成「抗中」默契

一個巴掌拍不響，蔡英文當局在無力解凍兩岸關係的處境下，在對外政策上幾乎全面倒向美國。目前特朗普執政之下，美國與盟友關係出現波動，亞洲的日本、印度等對中國態度轉好，台灣對美國區域戰略的價值得到激活。

近期，台美雙方短短几日之內在兩岸議題上接連出牌，頻率及默契程度都達到新高點。在葛來儀放出索羅門群島演習消息的同一天（6月25日），蔡英文接受法新社專訪時批評大陸近期涉台軍演及對外航就台灣命名問題，呼籲國際社會一起行動制約大陸，以此來因應大陸方面對台灣的「施壓」。隨後，賴清德也在6月28日拍板「廢省」。

與此同時，美國國務院不僅此前已就大陸要求外航更改台灣名稱一事對大陸外交部發出照會，要求商議，近期也被曝正與海軍陸戰隊方面協商派員進駐AIT台北新大樓。

葛來儀當天高調釋放所羅門演習消息，就有以「美台軍演」的名頭「回敬」大陸軍演的意味，可謂有針對性地聲援了蔡英文對「制約大陸」的呼籲。而索羅門群島又是台灣「邦交國」，因而葛來儀這次公開宣示，還可視為在台灣斷交潮之下，給她台灣朋友的一記助攻。同一時段，美國國務院方面還就外航改名一事先後公開批評、照會大陸方面，這也是蔡英文在專訪中所提及、呼應的。而仍在醞釀中的陸戰隊協防AIT事宜，因涉及駐軍，對兩岸關係潛在衝擊更大。

綜合來看，台美在聯手「抗中」這件事上已經形成了默契，具備呼應關係，雙方不僅在國際輿論場合一唱一和，還以實際行動為對方言論背書。同時，這種互動關係已形成相互強化的態勢，美方打台灣牌的動作鼓舞台灣獨派，而台灣方面對美戰略積極配合，又升高美國友台派的聲量。

未來：打牌不攤牌，風險看得見

從近期台美互動看來，美國對台灣牌的使用將會持續，甚至進一步加深，實質層面的動作可能越來越多，一步步試探中國的底線，並在此過程中撈取戰略利益。同時，為防止其議題操作的風險失控，美國也積極與中國接觸，保留溝通渠道。

6月26~28日，就在台灣牌打得火熱的同時，美國防長馬蒂斯訪華，期間他緩和了自己的言論，並表示，他主要希望摸清中國的軍事戰略和意圖，找到雙方可以合作、建立信任的領域。

馬蒂斯放低姿態訪華，可視為美國方面「兩手避險」策略的體現。目前美方官方堅持稱「一中政策」未發生改變，將近期動作都解釋為符合台美關係既定框架。中美關係經過幾十年的發展，已有高度的相互依賴，雙方都不會輕易攤牌。因而，其在操作台灣牌的同時，美國也試圖做好危機管控，以確保一方面佔據主動，一方面又不會擦槍走火。如此，台灣牌似可打打停停，視其需要，長期打下去。

對於台美關係的升級，大陸方面不可能坐視而不做出回應，而台灣方面有可能因美方操作「台灣牌」而錯估形勢。若放任此趨勢，兩岸、中美之間的迴旋餘地會越來越小。今年下半年，看得見的風險點接二連三：

首先，這次葛來儀公開的美台所羅門演習，以及蔡英文出訪巴拉圭並過境美國，都將在8月份上演。尤其屆時若安排蔡英文與美國重要官員見面，必升高台海形勢。

（卜睿哲針對AIT新大樓評論登上布魯金斯學會頭條）

其次，美軍派駐台北AIT的可能性還未消失。據CNN，美國國務院外交安全局（Diplomatic Security Service）和陸戰隊持續就相關部署進行協調中，而AIT將在9月初搬到內湖新大樓。

再往後，台灣年底九合一選舉將至，選舉的鄰近可能暗含更多議題炒作的需要，而目前民意低迷之下，民進黨玩得正順的就是台美關係，看是只會有增無減。另外，獨派是否借選舉時段訴諸台獨公投等行為，尚未可知。

總的來說，台灣始終嵌套在亞太地緣政治博弈的棋局中，其戰略價值也隨中美關係底盤的成色而變化。現在，新一回合已經開始，而美國決定先動起來了。

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