馮奎：充分調動社會的力量，優化特色小鎮的治理模式
導語：6月23日，由浙江省特色小鎮研究會等單位聯合舉辦的2018特色小鎮高峰論壇在杭州雲棲小鎮國際會展中心召開。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委員會秘書長馮奎出席論壇並作主旨演講。他認為，從社會治理現代化以及提高國家治理體系水平的角度來看，可以預見社會組織會有一個大發展，社會組織將為特色小鎮的發展起到重要的作用。浙江省特色小鎮研究會在特色小鎮建設中發揮了很好的作用，這是行業組織支撐特色小鎮建設的很好案例。
以下為馮奎秘書長演講實錄（根據現場速記整理，未經其本人審定）。
非常高興來到浙江！幾年前我們在研究浙江特色小鎮的時候，我們說這是浙江現象。實際上，浙江自改革開放以來，創造了多個浙江現象。
我剛才坐在盛世豪書記（浙江省社科聯黨組書記）的邊上，我說我很多年前就認真地閱讀過您的著作《產業競爭論》。這本書以產業集聚為研究對象，也是一本關於浙江現象的書。我覺得特色小鎮可以說是浙江新現象或者叫做新浙江現象當中的一種。
而且，這種現象我們完全可以拓寬它的研究領域，拿到國家層面進行對比和對標，豐富我們國家無論是學術或者是政策方面的研究，也能夠為其他的國家做出我們的貢獻。
剛才周南司長做了非常好的報告。在我們的研究工作當中，我們也是在學習我們有關部委，特別是發改委，出台的各類政策。周南司長講到了特色小鎮發展的風向，發展的風口，以及面臨的風險問題。
我帶來的題目是《優化中國特色小鎮的治理模式》。我選擇這個題目，有三個方面的原因。第一個原因，十九大報告多次提到治理這個問題。提高治理體系的現代化，提高治理能力，是我們各個方面都需要重視的問題。特色小鎮的治理現在作為研究的方向、研究的領域，我感覺到重視程度還不夠。
第二個原因，我想提出這樣一個課題，因為我們這次的組辦單位有我們浙江省社會科學界聯合會和浙江大學的公共管理學院，我覺得公共管理學院對於治理的話題也應該予以高度重視。
第三個原因，我們以往討論中國特色小鎮發展的時候，一般講的最核心的問題是要處理好政府和市場的關係，這個說法毫無疑問是非常正確的，但是這樣的一種概括還不能充分去反映我們特色小鎮發展過程當中政府、企業和社會組織、小鎮的居民，還有其他許多方面，這些組織之間的關係以及他們的運行。我想應該在治理角度予以一定的深化，所以我選擇這樣的一個題目跟大家作一個簡要地交流。
我主要講三個方面。第一個方面，向大家簡要介紹國外特色小鎮的治理模式，這個部分主要基於我去國外考察時的觀察。第二個，談一下從治理角度來說，我們的特色小鎮在治理過程當中出現了什麼問題。第三個，提出持續優化中國特色小鎮治理模式的若干建議。
先講第一個方面。
我們在國外考察的時候經常會發現，離開大都市，我們仍然可以享受到現代化的服務設施，享受到優美的環境。我們是在什麼地方去享受到的呢？往往是在國外的特色小鎮里。當然，這裡主要還是一些發達經濟體的特色小鎮。
比如說在美國有很多特色小鎮，美國的特色小鎮的治理模式非常有特點。大家知道，美國的地方政府是服務型的政府，美國的特色小鎮財政是獨立的。他依靠什麼去維護維持小鎮的持續運營？他是靠銷費稅和房產稅。美國的小鎮有強大的動力，吸引都市圈、核心區的人口向小鎮集聚。因為人口多，消費就多了，房子賣得多，收的房產稅就比較多。各方面增收之後，小鎮的運營就有財政的支撐和支持。美國特色小鎮是在政府的幫助下，最重要的是依靠市場機制的運作，從而使得這些小鎮持續地運營下去。當然在這個過程當中，這些小鎮非常注重發揮方方面面參與的作用，特別是注重為市民提供很好的服務。我去過一些小鎮參觀，我特別願意去到小鎮的議事大廳或者是小鎮的會議廳聽他們討論小鎮發展的具體問題。往往在這些討論過程當中，我們看到美國這樣的一個社會，這樣的一個小鎮怎麼樣組織有效的力量，怎麼樣滿足小鎮的居民生活需要。所以在市民參與規劃和管理方面，他們有很多特色，他們做的很多規劃都是可視化的。原因是什麼？原因是要讓市民看得懂，讓外來的投資者甚至旅遊者看得明白，然後提出意見。在規劃的各個階段，要通過不同的途徑讓市民，讓居民，讓小鎮裡面的居民提出他們的意見。所以，在美國我們看到的是政府服務、市場運作這樣的一種小鎮治理模式。有人說，美國這個地方政府是不是完全地放任自流，也不完全是這樣。但是我想市場機制的力量非常之大，乃至於我們看不見政府做了什麼工作，這是美國的一種現象。
我們去歐洲，看到的是另外一幅圖像。歐洲的政府也是講究服務，但是在歐洲政府提供小鎮服務的時候，還有一個非常強的色彩，他們非常注重用財政引導的方式為小鎮提供支持，設立很多財政的資金項目、基金項目或者是產業項目、發展項目等等，來推動小鎮發展，引領小鎮發展的方向。
另外，歐洲這個地方，政府非常注重強調規劃的管控。這些規劃，我想提醒的是，並不是地方政府自己做的，而是由地方政府和中央政府共同確立的行業協會、專業化的組織機構自上而下做的。這樣的行業協會為很多小鎮提供專業化的服務，使得這些小鎮在人力資源並不充分的情況下，也能夠獲得比較高水平的規劃。這樣的行業組織在發展過程當中，實際上，按照我們中國人的理解，他們走的是一個企業化運作的道路。行業組織也要收費，同時從政府部門獲得補貼，還要從被服務的對象那裡獲得資金的支持。這些行業組織他們建立標準化的內容，他們提出了一些標準化的做法，進行引導和誘導，在某種意義上面來說，也是強制很多的小鎮政府按照這些標準來做。這是歐洲這些小鎮的特點。
在歐洲這些小鎮，我們還看到很多有意思的組織。我們去福萊堡，看到有很多經濟促進團隊，他們取的名字有促進署，旅遊、會展什麼協會。這些協會都是企業化運行的具有公共服務性質的平台機構，他們也是要收費，但是他們著眼於提供面向廣大的小鎮提供標準化的服務。同時，他們也為一些特定的地方，在旅遊，會展，投資，招商方面提供專項的服務。所以在歐洲這些小鎮我們看到政府引導、多元協同的治理模式。其中的行業組織、社會機構往往是以協會、聯盟、促進機構這些名義出現，發揮了非常重要的作用。我們並不能簡單地說外國或者說西方國家就是發揮了市場機制的作用，實際上，他在政府和行業組織和市民多元主體之間構建很好的關係，這是我們需要注意到的。
日韓發展特色小鎮又有所不同。我們現在講的一些概念，往往在不同的經濟體之間並不通用或者說並不通行，但是很多精神實質上面可以借鑒。比如說，我們中國講的專業鎮，也講過專業村，我們現在講的特色小鎮，日韓他們講的一鎮一品、一村一品很多時候帶有特色小鎮的含義。日韓在特色小鎮的過程當中，他強調政府的強力調控的作用，無論是韓國的新村運動，還是在日本一村一品的運動當中，都非常強調政府調控的智能。他們有三大手段。日韓都有立法，關於鄉村的振興，關於小鎮的發展，都有立法，也注重發揮計劃或者叫做規劃的作用，並且他們都有專門的資金支持，有財政給予保障。我總結是三大手段，地方政府提供的支持主要是三個方面，一個是提供諮詢支持，第二個是提供資金補貼，第三個是提供傳播推廣。
比如說，我去過日本的一個小鎮。這個小鎮遠離東京都市區，但是這個小鎮的地方政府通過補貼的方式在東京為這個小鎮專門設立窗口，設立展示性的中心，他是通過諮詢、補貼、宣傳這些手段來促進小鎮的發展。
在日韓這樣的國家，他們已經建立比較完備的組織體系。比如說，在日本主要是三級體系，韓國是兩層——中央政府和地方政府，建立非常完備的組織來推動鄉村的振興，來推動小鎮的發展，所以，組織體系上上下下比較健全。
在日韓，也非常注重將發展的重心轉移到小鎮或者說村莊這些居民身上，通過提高居民素質的方式來促進小鎮的發展。例如在韓國，強調4H教育。這個4H是什麼？通過一系列的強化培訓，讓小鎮的居民有強健的體魄，有健全的大腦，還有健康的心智，還要會動手，這叫做4H。這樣的一套培訓系統目的是什麼？目的是要真正以人為本，把發展的可持續性落在小鎮的居民身上。所以，在日韓我們看到政府調控、系統推進一種治理模式。
這些治理模式儘管還是比較框架式，但是它們仍然給我們帶來了很多的啟發。這些啟發是什麼呢？就是我們在美國，在歐洲，在日韓，看到的是政府，行業組織，市民，居民，企業，他們形成各種各樣的聯繫或者是關係，各種模式的關係，結合這些國家不同的實際，來推動特色小鎮的發展。比如我們講在美國，美國工商資本的力量非常強大，政府做好服務的工作，近乎於自由放任，在很多小鎮裡面看到往往都是企業主導的一種發展模式；在歐洲更加均衡一些，政府和行業組織的力量更加均衡；日韓這樣的國家，他們在追趕式的發展過程當中，特別是為了解決鄉村衰敗的問題，中央政府出台了很多帶有強制性的政策，更加全面、更加具體地來推動特色小鎮或者是鄉村的發展，他的特色小鎮很多時候是基於鄉村建設的本體。
對以上這樣的一些發展模式，我們可以簡要地作一下總結。無論是哪一種模式，都和這些經濟體的城鎮化模式是直接相關的，不同模式的主導性力量有所不同，在治理模式方面非常注重不同主體的作用，不單純說是政府或者說市場機制，發揮不同主體的作用在力量的配比、協同機制有很大的差異和不同。帶給我們的重要啟示是，我們要探索有中國特色小鎮治理模式。
第二個方面，簡單談一下我們小鎮治理當中存在的一些問題。
剛才周南司長作了非常好的政策解讀，作了很好的說明。在我們看來，我們面臨的問題主要是包括這麼幾個方面：
第一個是關於政府的邊界如何劃定的問題。實際上我們國家的地方政府在層級上面是非常清楚的，全國就是這麼幾個簡單的分級，但是由於不同地方的發展水平高度分化，因此在不同的經濟區域，在不同的小鎮，政府所承擔的作用應該有很大的不同，或者說不能夠採取一刀切的模式。所以，我們簡單地在文件裡面認定政府起到一個什麼樣的作用，這對於地方也是造成一個困惑。這是第一點。
再一點，政府與市場的邊界究竟在什麼地方？實際運行過程當中有很多的困惑。有一些地方認為這個小鎮發展我們讓市場發揮作用，就是把這個工作交給了企業，結果這些小鎮成為由企業主導的模式，政府的作用大大弱化，一個小鎮最後成為一家企業的小鎮，也為未來的發展留下隱患。所以，政府的邊界在哪裡，我們需要探討。比如說在規劃方面，在制度制定方面，公共服務方面等等，似乎在這些方面應該進一步給予明確，結合不同的情景，結合不同的發展階段、發展水平、不同的區域，予以一定的說明。
第二個是社會資本的進入不足。我們經常講的特色小鎮的發展，尤其是在我們中西部這樣的一些地方，政府是非常著急的。我經常跟他們講，要抓緊，但是不能抓狂。可是這些地方出於各個方面發展需要，盲目地規劃幾十個甚至上百個特色小鎮。社會資本的力量沒有大到足夠支撐這些小鎮。在這樣的情況下，政府也要赤膊上陣，就會動用政府的下屬平台開展工作，做很多方面的前期投資，往往帶來後期債務隱患和不可持續發展的問題。這是第二個問題，總結為社會資本的不足。
第三個，我們可以概括為行業組織的支撐不強。我們現在經常講，在發展特色小鎮的過程當中要發揮政府的作用，要發揮市場機制的作用。但是，市場機制的主體究竟是什麼？哪一些主體能夠有效推動市場機制？在這個過程當中，主體發育遠遠不夠。我們考察美國和日韓一些國家，歐美這些國家，我們發現，在很多可以替代政府的地方，行業組織發揮了非常重要的作用。去年底我去美國做了一段時間的學習訪問，發現無論是在規劃，還是在建設，還是在管理，在很多方面，往往具有影響力的機構都是全國性的，或者是帶有分支機構的行業組織。這些行業組織裡面有專家力量，也有產業資本力量，他們往往發揮了很好的作用。
但是在中國，行業組織的發展遠遠不夠。主管部門發起了一輪又一輪關於行業組織的治理整頓，但是我覺得一直沒有為行業組織，為各類的協會、各類的聯盟，為這些機構的發展創造非常好的條件。我想從社會治理現代化以及提高國家治理體系的水平角度來看，我預見我們的社會組織會有一個大發展，當然是健康發展，這些社會組織為特色小鎮的發展會起到重要的作用。我們今天在這裡開會，我們看到浙江省特色小鎮研究會發揮了很好的作用，實際上，這也是行業組織支撐特色小鎮建設的很好案例。不過可惜，在全國其他的地方，行業組織的力量還發揮得比較不夠。
第四個是公共參與的方式不多。我們很多小鎮從規划到建設到運營，往往秘密進行。一些企業找到政府，對於一個地方進行規劃和建設，公眾的參與相當不充分。不管是周邊的居民，還是以後可能的投資者，或者是可能的消費者，大家對於這樣的規劃知之不多。對於小鎮的居民來說，我生活在這個地方，你對這個地方進行規劃，我有權力要知道你規劃成什麼樣子。這是權利的問題。還有一個就是發展模式轉變的問題。一開始規劃建設就吸引更多的相關利益者參與，這對於未來建立一個有效的商業圈、朋友圈非常有好處。但是，公共參與不多，現象比較普遍。
第五個問題是因鎮制宜考慮不夠。特色小鎮的發展，重要的一個特徵，就是出現了高度分化的現象。一個東部的特色小鎮和一個西部的特色小鎮處於兩個世界，我們對不同的小鎮應採取不同的治理模式，根據不同的小鎮提出創造性的治理模式，處理好政府和企業和組織和居民和當地方方面面的關係，我想這一點我們做得還很不夠。現在我們原則性的提法都非常好，但需要各個地方予以貫徹落實。
在以上五個問題的背後，總體來講，是我們市場機制發育不健全的問題，所以，我把它概括為特色小鎮治理當中存在的五個方面的問題。在這些問題的背後是我們市場機制的不健全。圍繞這樣的問題，建議未來應該圍繞特色小鎮的治理來多做工作。我想對於這一點，就浙江的特色小鎮建設來說，它的意義不僅為我們浙江特色小鎮發展找到了現實的路徑，同時在治理模式上面進行的探索也非常有利於為其他地方提供了借鑒，提供了示範和推廣的模式。
從治理角度去切入，我們可以更好和國際上，跟其他的經濟體進行對比，進行對標。我們把政策研究和學術研究與國際上通行的語言對接起來，我們要研究不同的模式。我覺得研究新浙江現象，以特色小鎮作為重要內容的一個浙江現象，完全可以產生出一批豐碩的成果來貢獻給其他的經濟體，包括發達的經濟體，包括發展中的經濟性。
第三個方面，持續優化中國特色小鎮治理模式的若干建議。
第一，要提出合乎分級分類優化治理的模式。就是說對於特色小鎮我們要有分級分類的理念。籠統地說政府、企業和市場，或者說籠統去界定政府和市場的關係，對於有的地方適用，有的地方不適用。比如說在浙江我們要很好發揮市場機制的作用，但是對於那些市場發育很不健全，市場並沒有發育得很好的地方，以鄉村建設為背景的特色小鎮，我們更應該考慮如何更好地發揮政府的作用。所以，分級分類的治理模式應該作為一個建議。
第二，要明確政府主要職能的邊界。我們要對政府職能進行分類，我們還要不斷細化，還要結合不同的情景予以差別化對待。也就是說，要結合小鎮的分級分類來界定政府的主要職能，在哪些情況下，這是政府應該完成的，哪些情況下，政府是協助完成的，哪些情況下是政府監督完成的，我們把它的職能邊界進行比較好的劃分。
第三，發揮行業組織標準制定的作用。實際上我們在推動產業集群的過程當中，行業組織發揮了很好的作用。比如說，當年的中國紡織工業協會在全國有很多紡織生產基地，我們的各種各樣的輕工業聯合會、製造業協會都發揮了很好的作用。在當前這麼一個情況下，當特色產業和區域發展與小城鎮結合起來，當我們要去研究特色小鎮發展的時候，我們仍然是要把這些行業組織的力量發揮起來。當然這對於行業組織來說，也提出了更大的挑戰。在特色小鎮發展過程當中，由於一開始走的路徑比較模糊，我們走到小城鎮的建設路徑上面去，我們對於產業和經濟這一塊的重視度不夠，研究不夠，也因為我們國家現在很多的行業組織他們對於新經濟的研究遠遠不充分，所以他們在特色小鎮建設中發揮的作用並不完備。未來行業組織應該在這方面發揮他們的標準制定的作用。
第四，吸引社會資本作為主要的投資運營商。這裡面包括國企，也尤其包括民營資本等方方面面的資本，吸引他們作為投資運營商參與進來。但是我們吸引他們作為投資運營商，不能只是看重他們帶來資金，更重要的是帶來他們的技術和管理，更重要的是帶來體現市場機制的一種治理模式，我們要在治理模式的科學化方面提升一步。有些地方政府僅僅把吸引社會資本作為找錢的途徑，甚至採取關門打狗的方式，把別人的錢引入進來以後，以小鎮的名義招商，把錢引進來之後採取另外的一種態度，沒有認識到社會資本進入特色小鎮的真正的含義——它能夠提升小鎮的治理模式，使特色小鎮得到發展。
第五個建議，讓小鎮的居民廣泛地參與到營造生活圈和服務圈工作當中去。這個小鎮的居民也是泛指小鎮的原住民、小鎮的遊客，還有在小鎮投資的人。我們一定要在規劃之初，應該廣泛地讓這些人來參與。我最近在研究幾個城市的時候發現，當我找到了曾經在這些城市很多年、後來到外地工作的老領導或者說專家學者的時候，我發現他們對於一個城市的研究更加透徹。原因是什麼呢？原因是這些人往往對於小鎮，從它的歷史，從他當時的了解的方方面面的東西非常多，非常全面，他們能提出非常有價值的建議。我們應該讓他們也廣泛參與進來。
還有一個建議，提升小鎮智能化治理的水平。我們今天論壇的主題之一是數字特色小鎮建設，我覺得在提高治理水平方面，數字經濟或者說我們治理的數字化、智能化，能發揮很好的作用。它能夠提高我們的效率，能夠有助於非常便捷溝通各個方面的關係，能夠在有邊界的小鎮裡面創造一個無邊界的龐大的力量。一個小鎮通過數字化的方式，就可以吸引到全球的力量，從而使得我們一個小鎮不再渺小，使得我們的小鎮變成巨大的世界。因此提升小鎮治理的智能化也是一個很重要的方面。
我在想，中國的特色小鎮發展到今天，我們不但要考慮它的生，也就是規劃建設出來，我們還要考慮它的活，就是要考慮可持續發展下去，我們要討論特色小鎮可持續的優化的治理模式，推動特色小鎮的健康發展。
謝謝大家！
（研究會秘書處）
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