韓永輝、張帆：粵港澳大灣區融合發展的對策研究
IPP評論是鄭永年教授領導的國家高端智庫——華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平台。
體制機制層面
力爭國家戰略的頂層設計，以自貿區為試驗平台
1. 建言中央加強頂層設計，保障大灣區融合發展
粵港澳大灣區規劃涉及「一國兩制」下「三個獨立關稅區」的交互協作，因此有必要建言中央加強統籌規劃，積極引導。一是建言中央加強對粵港澳大灣區發展的統籌規劃，充分考慮粵、港、澳及各部委的意見，加速推進《粵港澳大灣區城市群發展規劃》的編製。
二是建言中央應加強協調各方利益，促進各級、各地部門之間的聯絡溝通和政策協調，清除社會經濟發展及體制機制改革中的障礙。
三是建言中央進一步推進「權力下放」，在現有的四方磋商會議基礎上，探索建立新的粵港澳合作機制（如大灣區合作聯席會議），統籌協調大灣區建設規劃編製及實施中遇到的問題，並使其日常化、制度化、正式化，提高區域管理的自主權。同時，在正式的區域合作機製成立之前，粵港澳三地也應積極建立初步的聯絡和協調機制，加強前期的溝通與準備工作。
2. 完善《內地與香港、澳門更緊密經貿關係安排》（CEPA）框架下的粵港澳經貿合作
當前CEPA的制度設計仍存在政策執行機制不完善、施政難度大和實質性效益缺乏等問題，為此粵港澳三地應加強溝通，完善CEPA的制度改進工作，實現粵港澳服務貿易自由化。一是強調對業界需求的貼合，深入調研，準確把握各行各業，特別是中小企業的政策訴求，避免政策與市場的脫節。
二是深化開放水平，降低市場限制。在金融、保險及法律等港澳佔有較大優勢的領域中，放低對港澳企業的行業准入門檻，鼓勵中小型港澳企業進駐內地開展經營。同時，放寬對港澳企業在法律訴訟、金融服務及物流運輸等行業的服務範圍限制，實現港澳企業與內地企業的平等經營，避免出現「大門開，小門不開」的現象。此外，在CEPA中或通過補充性的立法，進一步區分港澳投資者與外國投資者在灣區內的市場待遇，加強相關優惠政策的社會宣傳。
三是加強CEPA框架的配套措施，參照國際標準，提高CEPA下各行業管理法規的透明度和可操作性，實現政策的落地實施和實質性生效，逐漸減少並消除「彈簧門」「玻璃門」的現象。特別是可以在粵港澳大灣區區域探索試行基於CEPA框架的粵港澳三地建築、醫療、會計、稅務、金融、房地產等領域的專業資格互認。
3. 以自貿區為制度改革試驗先鋒，打造大灣區融合發展的示範平台
粵港澳大灣區的融合發展不僅涉及我國進一步深化「對外開放」的基本國策，更涉及「一國兩制」和更深層次的政治制度的改革創新。圍繞自由貿易港「境內關外」政策制度特點和香港本身就是世界最大自由港的優勢，可將自由貿易港打造成支撐粵港澳大灣區建設的關鍵載體和核心平台，以更好地促進粵港澳經貿更緊密融合，支持香港、澳門進一步融入到國家發展大局當中。
因此，廣東或可以廣州南沙、深圳前海以及珠海橫琴為大灣區融合發展的試驗平台，爭取中央支持，出台一系列「比特區更特」政策措施，推進包括經濟、政治及社會等領域在內的各項創新政策與制度革新的先試先行，著力營造改革開放的政策高地。對於試驗成果較好的政策措施，則隨後向大灣區內有條件的地區進行推廣。
要素流動治理層面
打破「軟」「硬」障礙，促成高端要素流動與匯聚
1. 減少政策「軟制約」，促進灣區內高層次人員高效流動
當前制約粵港澳大灣區內人員高效流通的因素除了硬體設施外，還有政策制度上的軟性約束，為此應加快消除政策壁壘。一是儘快建立港澳居民來往灣區的通行證制度，實現該通行證與內地居民身份證的同條件使用，並能夠享受與所在地戶籍居民（灣區內）的同等福利。在《港澳居民來往內地通行證》疊加身份證功能，讓港澳同胞在大陸更便利地享受交通、住宿、互聯網、醫療等服務，實現大灣區人員正常往來的「無邊界感」，增強港澳同胞作為中國公民的榮譽感。
二是降低人員通關成本，通過加強內地與港、澳口岸部門的協作，探索「合作查驗、一次放行」「入境查驗、出境監控」等新通關模式，並在灣區內的主要口岸增加自助查驗通道和推行24小時通關。三是研究實施大灣區內機動車的「雙向」「可控」「便利」進入政策，增加允許兩地牌照機動車通關的口岸數量，進一步完善港澳單牌機動車進入內地行駛的政策措施。四是推動港澳政府簡化內地人員來往港澳的簽注流程，降低門檻，在短期儘快降低「三個月或一年內多次往返」的商務（S）類港澳通行證的申請門檻，在中期努力探索放開商務、科研及專業人員付港澳多次簽注限制，促進三地高層次人員在區域內的自由流動。
2. 突破科技要素流動藩籬，建立產學研跨區域合作體系，把粵港澳大灣區建成國際一流的科技創新中心
當前粵港澳大灣區的科研創新能力依然較弱，要深化體制改革，建立企業為主體、市場為導向的創新體系，促進三地創新資源的交流合作。一是鼓勵科技和專業人才跨區域流動，研究實施更便利的出入境政策、居住政策和更優惠的稅收政策。二是聯合科技廳、商務廳、海關等部門，針對企業、研究院以及高校等用於科研目的的灣區內物資流通，加強研究科研設備在粵港澳三地間進口關稅問題，實行關稅減免及行政審批簡化，儘快提出有效的制度安排和管理辦法，推動實現三地科研設備的共享共用。
三是鼓勵核心新興產業關鍵技術跨地合作創新，讓香港在國際化的稅制、法制以及知識產權保護等方面的獨特優勢與灣區內產業配套完善的優勢充分對接，推動創新中心與製作基地聯動合作，提升港深創新走廊的規模與水平，打造創新要素集聚、內生創新和基礎創新能力拔尖的全球科技創新中心。四是完善政府性科研資金的使用和管理，允許符合條件的港澳學者申請國家科研項目資金或為港澳科研機構和人員提供科研信貸，並對灣區內向港澳流轉的科研款項提供綠色通道。同時，在中國人民銀行及相關國家部委的有效把控下，探索允許灣區內科創資金自由結算的可能性。
3. 疏通資本流動渠道，建立跨境金融合作新機制
一是推動內地金融服務對接港澳市場。以先行先試、循序漸進為原則，深化內地對港澳基金、保險、債券等金融產品服務的開放水平。會同港澳，深化「深港通」「債券通」等機制，疏通跨境交易渠道，豐富投資產品類別，提高內地實體經濟對優質的港澳及國際金融資源的利用效率。積極向人民銀行總行爭取政策，支撐廣東自貿區依託NRA賬戶體系，將「NRA+」作為特殊賬戶推動粵港澳開展跨境金融創新先行先試，推動廣東與港澳的跨境金融創新業務合作便利化。
二是將港澳優質金融體系引進內地。降低港澳金融企業在灣區內設立金融機構的准入門檻。率先在廣州南沙、深圳前海和珠海橫琴三大自貿區試點，允許港澳證券、保險及其他金融企業獨資經營，開展離岸貨幣、證券和其他金融衍生產品的交易業務。
三是促進灣區內貨幣的一體化發展。逐步擴大灣區內人民幣跨境使用的規模和範圍，支持灣區內的銀行機構開展多元的跨境人民幣及相關衍生產品的業務，並探索灣區內企業按規定跨境發行人民幣債券的可能性。拓展基於多幣種金融IC卡為載體的移動金融在粵港澳灣區的公共服務、旅遊酒店、物業管理等領域的應用，加快三地金融支付服務一體化進程和服務水平。四是探索建立灣區內部的金融監管及溝通制度，並加強建設灣區內通行的「信用機制」，促進信用的互通、互認和互用，建立灣區「一處失信、處處受限」的懲戒體系。
4. 加強灣區內跨區域基礎設施建設，建設綜合交通運輸網路
一是保障港珠澳大橋、廣深港客運專線及粵澳新通道等重大跨境工程項目的建設施工，並聯合三地加快研究完善的跨界通行政策，實現工程建造與項目運營的無縫對接。二是加強總體規劃，推進區域內的鐵路運輸、跨城軌道以及城際公交的建設，打造灣區一小時生活圈。同時積極探討粵港澳三地間的低空空域開放的問題，探索發展灣區內低空運輸的可能性。三是聯手打造世界級的對外綜合交通運輸樞紐，提升廣州、深圳的國際交通運輸綜合服務功能，與香港形成優勢互補、互惠共贏的港口、航空、物流服務體系。強化大灣區作為華南地區交通樞紐核心區域的輻射帶動作用，完善建設大灣區至西南地區、海峽西岸地區、長三角地區以及華中地區的鐵路、公路幹線。
5. 加強跨境合作，實現灣區通關物流無縫對接，建設中國最大的自由貿易港群
一是借鑒國際貿易中先進的「單一窗口」標準，規範和統一灣區內的貿易單證模式、數據標準和身份認證。結合推進廣東電子口岸平台建設，加快「通關物流動態系統」在全省口岸的部署應用和完善優化，為粵港澳推進壓縮貨物通關時間工作提供信息化管理服務支撐。二是提高貨物清關效率，在探索實施「跨境一鎖」「一地兩檢」及「合作查驗」的基礎上，進一步改革海關和檢驗、檢疫業務的管理方式，為灣區內物資流轉提供無縫清關服務，提高通關效率，降低通關成本。三是整合廣州港、香港港、深圳港、珠海港、虎門港等港務資源，探索自由貿易試驗區創新，力爭把粵港澳大灣區建成中國面向全球的綜合改革示範區，形成中國最大的自由貿易港群。
6. 提高監管水平，建立科學合理的網路信息管理體系
網路安全涉及國家經濟、社會及安全的各個方面，但應該避免「一刀切」的方式，影響灣區內部以及灣區與世界的信息交流。因此應創新管理模式，以實現更加科學、合理的網路監管體系。一是在灣區內網路信息監管中積極發展、運用包括人工智慧和深度學習在內的先進技術，加強甄別，深化與國外互聯網企業的溝通協作，確保網路信息安全。二是在確保網路安全與有效監管的基礎上，探索在部分地區逐步放開不必要的網路限制，如在南沙、前海和橫琴自貿區建立服務灣區三地的跨境網路數據中心，完善與港澳直連互通的國際互聯網環境，為港澳創新人員提供網路信息政策便利。三是加強大灣區網路基礎設施的建設，加快推進灣區與海外網路連接的帶寬建設，提高灣區內訪問海外網路資源的速度，並探討為港澳企業提供專用、低成本VPN的可能性。
區域協調均衡發展層面
立足分工協同融合，貫徹科學新發展理念
1. 統籌規劃，實現大灣區內各城市的協調、協同和融合發展
一是明確區域內各城市的發展定位。鞏固香港的國際金融、航運、貿易和法律仲裁中心地位，強化其國際資產管理與離岸人民幣業務中心功能；推進澳門建設為世界旅遊休閑中心，打造中國與葡語國家社會經濟交流平台，并力促經濟適度多元化發展；將廣州建設為區域文化教育、貿易和創新中心，打造國際航運中心及綜合性交通樞紐；加強深圳的改革開放試驗田功能，建設國際科技產業創新中心；其他二級城市則根據自身發展條件及要素稟賦，充分發揮優勢，在廣深港的協同帶動下，實現區域內的共同發展。
二是加強區域間產能合作，以廣州南沙、深圳前海和珠海橫琴三大自由貿易區為依託，推進改革政策的先行先試和制度創新，進一步吸引港澳企業參與對自貿區的投資建設，打造粵港澳深度合作的示範區。同時，也應鼓勵與支持非自貿區框架下的區域合作，如港深落馬洲河套地區科研創新合作、東莞濱海灣新區等，積極拓展產能合作的新渠道。
三是避免重複建設與同質化競爭。以廣深港三地的港口競爭為例，香港港、深圳港與廣州南沙港均位於世界十大最繁忙港口列表當中，近年來三地港口為爭奪貨運流量、佔據市場，同質化競爭的現象越發激烈。這不僅導致了區域內資源配置效率的下降，更不利於灣區內部的融合發展。為此，廣深港三地應加強溝通協調，統籌規劃，實現港口之間的錯位、協同發展。如香港可著力打造國際性的貨物轉運中心，深圳加強輻射灣區東部和珠江東岸區域，廣州則承接灣區西部、珠江西岸區域，並充分發揮「鐵水聯運」的優勢，打造區域性物流樞紐。
2. 貫徹新發展理念，促進大灣區融合對接「一帶一路」倡議
當前粵港澳大灣區的發展水平與國際先進灣區的差距仍然較大，各區域要加快產業升級與發展轉型，改善與優化經濟結構。一是廣州與深圳應深化供給側結構性改革，淘汰落後、過剩產能，促進先進位造業與高端服務業發展，大力培育發展新動能，實現創新驅動發展和構建開放型經濟新體制。而灣區內其他城市在積極響應供給側改革的同時，應探索圍繞廣深港發展具有自身特色與優勢的產業體系，打造區域內的多中心、多層次的產業發展局面。
二是運用大數據分析手段，系統分析粵港澳大灣區的要素流動情況，分析粵港澳城市群的基礎性問題、方向性問題和最優運行機制，找准深化粵港澳大灣區協調發展的著力點。三是以「一帶一路」建設為契機，加強粵港澳大灣區的「區域雙向開放」功能，深化與「一帶一路」沿線國家的產能合作和經濟交流，構建「一帶一路」對接融匯的重要支撐區。
政府治理及公共服務層面
關注民生合作，再造營商環境新優勢
1. 政府提高行政水平，再造廣東營商環境新優勢
一是堅持依法行政，建設法治政府，改善區域內司法環境，消除港澳及境外投資者的顧慮，為灣區內融合發展保駕護航。二是拓展法治交流的渠道，推進內地與港澳在法律諮詢、商業仲裁等領域的合作，通過逐條對照、逐項完善的方式，優化灣區內的營商、投資和貿易法規，依法保護企業與勞動者權益，減少內地與港澳的司法環境落差。三是打造優良的營商環境，充分研究借鑒香港與國際級高水平灣區的市場經濟發展經驗，以世界銀行營商便利度（Easeof Doing Business）的指標為抓手，減少對企業和市場不合理的監管程序，提高政府「放、管、服」水平。四是制定與國際接軌的行業標準化體系，加強灣區內人才培養、資格互認、標準制定等方面的合作，擴大內地與港澳專業資格認證範圍，拓展「一試三證」的試點範圍，推動跨境執業便利性的提高。
2. 全面深化社會民生領域的交流合作，提升灣區內公共服務水平
一是探索灣區內社會保障與公共服務的跨區域銜接機制，實現區域內流動人員（包括港澳）與工作地居民在教育、醫療、養老、住房和交通等民生方面的平等待遇。二是深化跨境醫療合作，充分發揮現有的香港大學深圳醫院的試驗作用，創新協作模式，推廣成熟經驗，吸引港澳醫療機構投資，提高灣區內醫療水平。同時廣東應積極協助港澳實施養老服務的產業對接，建設一批示範性的灣區養老基地，積極支持香港政府的「廣東計劃」，為港澳長者赴粵養老提供便利。三是加強教育合作，探索創新聯招考試、免試招生、自主招生等多種形式的招生制度，鼓勵香港學生到廣東就讀高校。支持粵港澳高校合作辦學，鼓勵三地高校教師交流任職，探索學分互認、更靈活的交換生項目以及科研成果共享等合作方式。
社會認同與參與層面
增進共識認同，讓灣區成果普惠港澳各階層
1. 長期規劃，循序漸進，消除誤解，增進認同
當前內地與港澳發展差距依然較大，這種經濟社會發展水平的差異導致了港澳群眾對大灣區的融合發展產生了包括就業競爭加劇、住房及公共服務壓力加大、法律體制差異等擔憂。我們應該認識到，粵港澳大灣區的建設是一個長期的過程，無法一蹴而就。因此應避免「一刀切」的方式硬性消除壁壘，而是在發展中解決問題，通過完善機制建設和加強經濟社會發展來逐漸減少落差，逐步消除港澳民眾對「大灣區」發展規劃的擔憂。
2. 謀劃開創粵港澳青少年交流的新局面
一是進一步完善粵港、粵澳暑期實習計劃、香港青年服務團、粵港青少年國防體驗營、姊妹學校等交流渠道，鼓勵港澳青少年到廣東交流學習。二是全力支持港澳青年「北上」創業和就業，完善包括廣州南沙「粵港澳（國際）青年創新工場」、前海深港青年夢工場以及橫琴青年創業谷在內的多個灣區內港澳青年創業平台，完善區域公共就業服務平台，為在粵創業就業的港澳服青年提供便利服務。
3. 推動灣區發展成果惠及港澳各階層市民
香港回歸二十載，普通港澳市民享受到的發展紅利較為有限。今後的粵港澳大灣區建設要更加關注港澳各階層，特別是中下層市民的經濟與社會需求，並在CEPA框架下加強對港澳中、小、微型企業的扶持。同時加強灣區內經濟社會建設，提高跨區域流動的便利程度，鼓勵港澳市民北上創業、就業與居住，讓普通港澳民眾也能享受到大灣區融合發展的經濟和社會紅利。
本文系IPP獨家稿件。
作者：韓永輝，廣東外語外貿大學廣東國際戰略研究院研究員、副教授，雲山學者，中山大學嶺南學院經濟學博士；張帆，新加坡南洋理工大學拉惹勒南國際關係學院碩士。
編輯：IPP傳播。
關於IPP
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