郁建興：系統推進「放管服」改革的新思路與突破口

2018年6月28日，李克強總理在全國深化「放管服」改革轉變政府職能電視電話會議上提出了未來五年深化「放管服」改革的新目標、新要求：一是以簡政放權放出活力和動力；二是以創新監管管出公平和秩序；三是以優化服務服出便利和品質。對黨的十八大以來的政府改革稍作回顧即可發現，2014-2016年的政府工作報告依次分別提出了「簡政放權」、「放管結合」、「優化服務」的改革目標，2017年6月13日召開的全國深化簡政放權、放管結合、優化服務改革電視電話會議進一步提出了「『放管服』改革是一個系統的整體」這一重要判斷。本次電視電話會議提出的新目標、新要求，既是對以往政府改革的延續，更是落實系統化推進「放管服」改革的開端。如何貫徹上述新目標、新要求，推進改革從「單兵突進」到「全面突圍」的重要轉變？最近兩年間，浙江大學公共管理學院課題組以浙江省、陝西省西安市「最多跑一次」改革、江蘇省「不見面審批」、湖北省武漢市「三辦」改革等為重點，對各地「放管服」改革進行了專題調研。課題組發現，上一階段的改革業已取得了切實成效，但也存在一些突出問題，主要表現為：簡政放權步調不一，放管結合放了難管，優化服務僅關注效率而忽視有效性，這些問題的核心在於已有改革始終無法擺脫政府本位的邏輯。基於調研情況，課題組提出了系統推進「放管服」改革的新思路和突破口。

一、系統推進「放管服」改革的新思路

政府本位的改革邏輯，是「放管服」改革難以發揮整體效應的關鍵問題。黨的十九大報告指出，要把「以人民為中心」作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的重要內容。系統化推進「放管服」改革應切實轉變改革邏輯，確立「以人民為中心」作為改革的指導理念。「以人民為中心」，要求公共事務治理以人民的需求為出發點和落腳點，要以企業和群眾的獲得感和滿意度作為評判改革成效的核心標準，體現「需求導向」、「問題導向」、「效果導向」的特徵，讓政府的公共服務供給與人民的真實需求相匹配。如何實現改革邏輯的轉變？關鍵在於堅持黨的全面領導，發揮黨的先鋒模範和帶頭作用，通過黨的執政理念轉變，帶動各級政府、各個部門主要領導幹部的邏輯轉變，進而影響所有黨和政府工作人員工作理念、工作方法的轉型，形成「以人民為中心」的改革共識。就具體改革舉措而言，下一步改革應從以下幾方面實現突破。

二、系統推進「放管服」改革的突破口

（一）以「互聯網+政務服務」為抓手，以「服」定「放」

「放管服」改革作為一場自上而下推動的改革，由「放」起步是為了滿足啟動改革的需要，但「放管服」並非單向的、線性的改革，無論是「放」抑或「管」，其目標都是為了「服」。由此，在簡政放權改革進行到一定階段後，如何更好地「放」，放出活力，放出動力？「為放而放」的粗放邏輯顯然是行不通的，而必須確立「以人民為中心」的簡政放權觀，從服務的角度、從企業和群眾的角度去倒推「放」的需求，讓「放管服」形成一個以「放」為起點，以「服」為依歸，然後再以「服」定「放」的改革閉環。如何做到以「服」定「放」？「互聯網+政務服務」是核心抓手。

「互聯網+政務服務」並非傳統政府服務簡單「+」互聯網，而是要通過「互聯網+」實現傳統政務服務的流程再造、提速增效，賦予政務服務更多「附加值」，使其更加透明化、規範化、標準化，最大限度地減少乃至消除自由裁量權導致的尋租與腐敗，提升政務服務的公平正義水平。通過「互聯網+政務服務」，政府能夠更加便捷、準確地識別企業民眾的真實需求和重點意見，通過這些需求和意見，倒推政府公共服務的合理流程和步驟，查找政府公共服務的堵點、難點和冗餘點，進而實現更好地「放」，更準確地「改」。在這方面，浙江省「最多跑一次」改革依託浙江政務服務網，通過大數據分析，了解企業群眾辦事的高頻事項。當政府運用互聯網的思維和互聯網的方式，從企業和群眾的視角定義「一件事」的時候，就會更好地發現哪些「事項」是不需要的，哪些「事項」放在哪個層級是更加合適的等等。

（二）以強監管、優服務為關鍵環節，寓「管」於「服」

在「放管服」改革中，「放」的前提與目標是強化而非犧牲監管，最終目的是為了優化服務，「放」是對權力和責任邊界的重新釐定，「管」和「服」是對既有權力和責任的履行。「管」和「服」是政府職能履行的一體兩面，前者是限制性的，後者是促進性的，兩者的邊界本身較為模糊，許多工作可以結合起來。因此，下一步改革，除了更好地「放」，還應該以強監管、優服務為關鍵環節，寓監管於服務，可以探索各個領域的市場監管與服務聯席會議制度，提高市場監管與政務服務的改革協調力度，提高監管服務水平。課題組發現，各地事中事後監管缺失、檢查任性、執法不力等問題仍然比較突出，一些領域市場秩序混亂。部分地區提出的「先承諾後審批」、「容缺審批」等做法，雖然能縮短審批時間，卻留下了監管隱患。相比較而言，浙江省「區域能評、環評+區塊能耗、環境標準」制度，「標準地」改革試點做法，較好地兼容了監管與服務的雙重目標；武漢亦明確提出下一步將把簡政放權精簡的人員和資源轉向監管和服務領域，不斷增強監管和服務領域的人才和資源，做實做強監管工作。這些做法都值得肯定和借鑒。

「強監管、優服務」，需要倡導與樹立「監管向服務轉變、以服務強化監管」的理念。在環境污染監管和治理方面，政府設立工業園區、為企業提供集中統一、價格合理的污水、廢氣、廢渣處理廠，為園區企業提供電鍍公司等，既可以通過規模化、集中化的處理方式減少企業重複投入、降低企業污染處理成本，又有利於實現集中統一的污染監管，還可以以此培育污染處理產業。將「管」和「服」相融合，把「管」變成「服」，才是「強監管」的最高境界。

（三）以企業投資項目和民生服務為重點領域，注重服務有效性

「放管服」改革是以市場和群眾為導向，通過向企業和群眾提供滿意的政務服務，達到優化營商環境，激發市場活力的目的，因此，下一步改革需要以貼近市場和群眾的投資項目和民生服務為重點領域，注重政府公共服務的有效性，將這些領域審批服務的群眾體驗和獲得感作為評價審批改革成效的關鍵要素。

湖北省武漢市「三辦」改革以企業和群眾辦事體驗為導向，在大力推進網上審批的同時，又為上網困難群體保留了傳統審批受理方式，還從解決企業和群眾反映強烈的不動產登記、投資項目報建、中介服務、信息孤島等問題出發，聯合攻關，快速服務；「雲端武漢」、「武漢市民之家」、武漢行政審批處、「電子證照卡包」等，都充分考慮便民性和群眾體驗。江蘇省南京市開通政務服務網、APP實時聊天工具，實現「線下不用跑、線上對面聊」。這些改革都有效提升了改革過程中人民群眾的體驗水平和獲得感。建議下一步改革更加明確宣示以群眾體驗和滿意度為導向，在網站設計、表格填寫、流程再造等細節改革方面，同時注意改革成本，避免因改革而不計成本、設立「跑辦」的形式主義現象，注重群眾體驗，增強群眾獲得感。

「放管服」改革是政府自我革命的「先手棋」和「當頭炮」。正如李克強總理反覆強調的，「放管服」改革是牛鼻子，要始終抓住「放管服」改革這一牛鼻子，堅韌不拔地推進這一「牽一髮動全身」的改革。因此，下一步改革，除了做好「放管服」改革本身，還應切實發揮「放管服」改革的牽引作用，以「放管服」改革為支點，增強改革的系統性、整體性和協同性，撬動經濟發展、社會治理、公共服務、生態環境保護等各領域的全面深化改革。

（作者系教育部長江學者特聘教授、浙江大學公共管理學院院長）

來源：中國社會科學網

責任編輯：劉星 排版編輯：黃琲

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