遷館耶路撒冷：國內政治與特朗普政府對外政策議程設置
作者簡介
刁大明，中國人民大學國際關係學院政治學系副教授。
內容提要
承認耶路撒冷為以色列首都，並將使館搬遷至耶路撒冷，可謂美國特朗普政府執政以來又一次具有鮮明風格的對外決策，引發了全世界的關切。這一徹底執行1995年《耶路撒冷使館法》的「遷館決定」，不僅反映了特朗普政府調整中東戰略的必然選擇，還顯現出強化美國國內關鍵選民群體支持的動機，更是在「府會一致」情況下順勢而為的政治行動。根據對該決定在歷史與現實等層面的剖析可以看出，最大化利用國內政治框架和政治生態、以修正或否認現狀為威脅迫使相關方妥協，以「落日法」條款強化主動權、在同步平行的多議題之間進行聯動交易，已構成當前特朗普政府設置對外政策議程的一個總體趨勢。
2018年5月14日，美國駐以色列大使館在耶路撒冷正式開館，徹底執行了美國總統特朗普在2017年12月6日做出的關於承認耶路撒冷為以色列首都並將大使館從特拉維夫遷往耶路撒冷的所謂「遷館決定」。而就在美國遷館同日，已持續了一個半月的巴勒斯坦人在加沙邊境地帶的示威抗議遭遇了最血腥的一幕：為了反對特朗普政府「遷館決定」而引發的衝突至少造成60餘人死亡、超過300人受傷。
從美國國內政治角度出發，引發巨大爭議的「遷館決定」不但兌現了特朗普在總統競選期間的承諾，而且履行了美國國會的已有立法，甚至得到了共和黨乃至某些民主黨人罕見的跨黨支持。正如特朗普在宣布「遷館決定」時所明確的那樣，這是切實履行1995年《耶路撒冷使館法》（JerusalemEmbassy Act of 1995）的相關條款。但與美國國內層面的「名正言順」迥異的是，「遷館決定」自宣布之初就引發了國際社會特別是中東國家（除以色列外）的強烈不滿與反對，巴勒斯坦方面強烈呼籲聯合國安理會和阿盟介入以維護本地區正常秩序，沙特、約旦、埃及、土耳其等國也分別以「不公正與不負責任」、「將該地區拋入火海」等表態予以不同程度的譴責。2017年12月21日，聯合國大會曾以128票贊成、9票反對、35票棄權的表決結果通過決議，明確反對特朗普政府的「遷館決定」，但該決議卻因美國的最終否決而並未在聯合國安理會獲得通過。隨後，特朗普政府多位高層官員先後公布了關於遷館的不同時間表，直到2018年2月，美國國務院發言人才正式宣布將在5月14日即以色列獨立建國70周年之際正式啟用美國在耶路撒冷的駐以使館。就這樣，在國際社會幾乎壓倒性的反對聲中，特朗普政府步步推進，並最終如期實施了「遷館決定」。
那麼，「遷館決定」在美國國內政治語境中何來「正當性」？1995年《耶路撒冷使館法》提供了怎樣的立法基礎？該決定對當前特朗普政府的中東戰略調整意味著什麼？又與特朗普所處的國內政治環境存在怎樣的關聯？同樣重要的是，「遷館決定」完全可以被看作是主動操作某個議題、施壓並引導相關方行為的議程設置過程，那麼這一過程能否概括出特朗普政府對外決策的某些邏輯？本文將圍繞這些問題，以「遷館決定」為事實起點，從歷史與現實、國際與國內等層面加以梳理，努力推進對特朗普對外決策風格與傾向的進一步深入思索。
一、1995年《耶路撒冷使館法》
1995年通過的《耶路撒冷使館法》（下文簡稱《使館法》）無疑為特朗普政府的「遷館決定」提供了基石性支撐。事實上，這部法律充分體現了國會與總統之間在外交事務決策權上的競爭與衝突，其後長達23年的所謂「暫緩執行」更突顯了總統對外交決策主導權的追求與捍衛。
《使館法》的立法過程本質上是國際層面和國內層面形成所謂「雙層博弈」的過程，而且國際與國內層面所形成的聯動是同時且相互進行的。就國際層面而言，《使館法》的出台是美以特殊關係在20世紀80年代後期持續加強的結果，而法案被反覆暫緩執行也體現了美國希望在中東地區謀求微妙平衡的戰略意圖。根據1947年聯合國關於在巴勒斯坦實施分治的第181號決議，耶路撒冷由聯合國管理，作為決議參與者的美國也遵守了該立場。
1967年，以色列在第三次中東戰爭中佔領了東耶路撒冷。1980年以色列議會高票通過了宣布耶路撒冷作為其「永遠的、不可分割的首都」的國內立法。面對以方的一系列動作，美國政府基本採取了默認態度，旨在保持美以特殊關係以及與蘇聯在中東地區的抗衡而非直接衝突。但隨著蘇聯解體和冷戰結束，美以兩國的共同目標逐漸轉換為防止伊斯蘭勢力特別是激進勢力抬頭、制約阿拉伯世界、保持美國在海灣與中東地區的軍事存在，美國在耶路撒冷問題上的立場持續出現鬆動。值得一提的是，這種「鬆動」甚至是支持耶路撒冷作為以色列首都的傾向，並不能全面反映美國政府長期一貫的現實政策選擇，而是更為明顯地表現出美國國會等決策參與者的立場變化。自柯林頓政府以來，雖然所面對的中東局勢特別是「911事件」之後的反恐局勢有所不同，美國的各屆政府也各有側重（比如小布希政府重視反恐與伊拉克戰爭、奧巴馬政府關注伊朗核問題），但基本上都無法繞開以色列與阿拉伯國家關係特別是以色列與巴勒斯坦關係這一中東地區的核心問題。這就意味著，美國政府要保持在中東地區的地緣政治存在，就必須保持美以特殊關係的微妙距離，至少要確保其與阿拉伯國家關係的相對平衡。在這樣的大背景下，從美國利益出發，《使館法》在成法之後並未得到其後各屆政府的執行。
就美國國內層面而言，《使館法》的出台是以色列和美國猶太裔群體加強遊說的直接結果，也是當時美國政黨政治鬥爭的衍生品。1988年，迅速轉為以色列堅定支持者的共和黨國會參議員傑西赫爾姆斯在《國務院撥款法案》中增加相關修正案，要求美國國務院在特拉維夫和耶路撒冷同時設置外交機構。該修正案雖然在次年就得到了實施，但當時剛剛就位的老布希政府仍將大使館留在了特拉維夫。其後的柯林頓政府雖然持續強化美以關係，但還是延續了並不公開承認耶路撒冷為以色列首都的謹慎做法，更傾向於將耶路撒冷問題作為中東和平進程的組成部分來謀求最終共同解決。
1994年，民主黨在國會中期選舉中慘敗，由共和黨佔據兩院多數的國會與民主黨總統柯林頓形成了所謂「強分立」的府會對峙。共和黨在新開啟的第104屆國會中採取了一切可以採取的方式制衡、塑造甚至阻礙柯林頓政府推進既定的內外政策。在美以關係上，受以色列和美國猶太裔群體遊說的驅動，為吸引更多美國猶太裔群體的支持，共和黨人選擇採取比民主黨政府更加激進的行動。在1995年5月7日至9日舉行的美國以色列公共事務委員會（American Israel Public Affairs Committee，AIPAC）年會上，時任美國國會眾議院議長、共和黨人紐特金里奇和國會參議院多數黨（共和黨）領袖鮑勃多爾分別表態，支持將耶路撒冷作為以色列首都，後者更是宣布將與國會眾議院共和黨人合作推動相關內容的立法進程。5月9日，金里奇和多爾分別在國會眾參兩院提出了編號為H.R.1595和S.770的同名法案，即《耶路撒冷使館遷址實施法案》（Jerusalem Embassy Relocation ImplementationAct）。兩個法案雖然一經提出就分別得到了兩院兩黨議員的跨黨聯署支持，但最終卻並未進入後續審議程序。同年10月13日，多爾再次提出了編號為S.132的《耶路撒冷使館法》。該法案的主要內容包括：（1）耶路撒冷應當是一個不可分割的城市，城市內不同族群與宗教受到保護；（2）耶路撒冷應當被認定為以色列首都；（3）美國駐以色列大使館應當不晚於1999年5月31日遷往耶路撒冷。多爾提出的參議院版本在隨後11天內得到了快速審議，並在10月24日當天先後完成了參眾兩院的立法程序。總體而言，這一頗為罕見的高效率立法背後隱含著三場「競賽」：其一，國會共和黨人希望在時任以色列總理拉賓10月25日訪美並發表演講之前完成立法，申明更為激進的立場，向柯林頓政府施壓。其二，該法案在國會參眾兩院分別以93票支持5票反對、374票支持37票反對的高票通過，參眾兩院分別有45位和153位民主黨人給予了跨黨支持。這就意味著，國會兩黨在耶路撒冷問題上形成了所謂的「示強競賽」，即某些民主黨國會議員在選舉利益上的追求和「自保」超越了捍衛本黨總統政策議程的政黨選擇。其三，此時的多爾已開始著手為有機會在1996年總統大選中挑戰柯林頓而加緊準備，而此次立法無論在輿論上還是在選民動員上都可被視為一次政治宣戰。
值得關注的是，按照美國聯邦憲法第二條第二款關於總統外交權的相關描述，針對《耶路撒冷使館遷址實施法案》或《使館法》超出了國會「建議與認可」的權力範圍、侵犯總統外交權乃至違背憲法精神的質疑不絕於耳。這種壓力最終導致多爾等人做出了某些讓步，在《使館法》審議過程中，多爾本人提出修正案，增加了允許總統每六個月「以維護美國國家安全利益為由」決定是否有必要豁免並暫緩執行法案的條款，該修正條款後來形成了《使館法》第七條的主要內容。這一修正本質上是國會和總統之間的一種妥協，在表達國會強勢態度的同時，也重申了總統在耶路撒冷問題上的主動角色，但這種妥協並未在事實上否認徹底執行法案核心內容的必要性與可能性。
1995年11月8日，國會兩院通過的《使館法》在提交給總統10個立法日之後並未得到柯林頓的批准而自動生效。面對國際社會特別是阿拉伯世界的強烈反對，柯林頓政府堅持耶路撒冷問題取決於巴以和平進程的立場，並根據法案豁免條款開啟了暫緩執行程序。在隨後的將近23年中，雖然美國國會又多次通過不同形式的法案（如授權法案或撥款法案）要求總統執行《使館法》，甚至還嘗試提出了含有終止豁免條款的相關立法（如第112屆國會提出但未進入審議程序的《耶路撒冷使館與確認法案》），但出於對中東地區形勢的不同考量與對總統外交權的捍衛，歷任兩黨總統總體上延續了柯林頓政府的暫緩做法。值得玩味的是，無論是小布希、奧巴馬還是特朗普，甚至是柯林頓在1992年首次競選總統之時，都不同程度地將認定耶路撒冷為以色列「不可分割的首都」並推進使館搬遷宣示為競選承諾，但只有特朗普上台後兌現承諾。
二、中東戰略、關鍵選民與府會關係
「遷館決定」雖有悖於往屆美國政府的一般做法，但聯繫到特朗普政府執政以來針對中東地區的一系列行動，應該說也並不意外。事實上，關於執行《使館法》的「遷館決定」的剖析也完全可以延續理解《使館法》立法過程的國際與國內互動的雙層解釋框架。具體而言，特朗普政府在中東戰略上的調整、針對某些關鍵選民群體訴求的回應以及在府會之間實現的「順勢而為」，都為「遷館決定」提供了理由與動力。
（一）特朗普政府在中東地區的戰略調整
就執政以來的外交實踐而言，特朗普政府顯然重新強調了對中東事務的高度關注，重點聚焦於打擊「伊斯蘭國」、修復與鞏固盟友關係、遏制伊朗以及擠壓俄羅斯等大國勢力等議題。2017年1月27日，上台一周的特朗普發布總統行政令，在90天內限制伊朗、伊拉克、利比亞、索馬利亞、敘利亞以及葉門等國的國民入境美國，顯示出對部分中東國家的強硬姿態以及強勢打擊恐怖主義的鷹派立場。2月中旬，面對來訪的以色列總理內塔尼亞胡，特朗普雖然強調修復在奧巴馬時期並不理想的美以特殊關係，但並未就「兩國方案」等問題明確表態。3月29日，特朗普提名的美國駐以色列大使戴維弗里德曼就任，此人因支持遷館耶路撒冷、支持以色列在約旦河西岸擴建定居點等言論而遭到多方批評。4月6日，特朗普政府以「擁有並使用化學武器」為由向敘利亞政府軍基地發動了導彈襲擊。5月20日，特朗普就任總統後的首次對外訪問就選定沙特，成為首位首次訪問就落子中東地區的美國總統。在訪問期間，美沙兩國簽署了價值10億美元的軍售協議，凸顯了美國與中東盟友關係的修復與強化。隨後的22日至23日，特朗普先後訪問了以色列和巴勒斯坦，例行表達了推進巴以實現「永久和平」的積極意願，大有重塑美國領導力的態勢。6月1日，特朗普簽署豁免文件，決定暫緩執行《使館法》。由此可見，特朗普就任初期的中東政策經歷了一段時間的調試與磨合，但相對比較清晰的傾向大概有兩個：其一，強化中東盟友關係，將矛頭直指伊朗、敘利亞等國；其二，在美以關係上希望謀求平衡，既存在對以色列的偏袒，又希望推進巴以和談來凸顯美國的地區領導力。換言之，特朗普在中東地區的核心目標顯然是重塑領導地位，聯合盟友，遏制可能對其領導力構成挑戰的任何勢力。就這兩個初步傾向而言，前者相對明確，基本上持續推進，後者則隨著特朗普對中東戰略的逐漸成型而被再次調整，進而引出了「遷館決定」。
2017年12月18日，已宣布不承認伊朗履行《伊核協議》並多次表示將執行《使館法》的特朗普政府發布了新版《國家安全戰略》報告。按照報告中的表述，「經年累月的巴以衝突曾被認為是影響（中東）地區和平與繁榮的主要矛盾，而今，來自伊斯蘭極端主義恐怖組織和伊朗的威脅讓我們意識到以色列並非（中東）地區問題的根源。各國已與以色列在面對共同威脅中找到了共同利益。」這就意味著，特朗普政府正在努力重新構建中東地區的核心議題，即放棄巴以衝突或者以色列是中東地區核心矛盾的戰略判斷，努力在中東構建一個應對伊斯蘭極端勢力和伊朗的「共同陣線」。換言之，特朗普政府徹底放棄了奧巴馬時期在沙特與伊朗之間謀求平衡的做法，選擇團結以色列和沙特等遜尼派主導的阿拉伯盟友國家，共同對抗伊朗、敘利亞等什葉派主導的國家。
基於核心議題重置的「遷館決定」被特朗普政府期待至少實現兩個政策效果：其一是「集結號」，即通過在耶路撒冷問題上偏袒以色列，向整個地區傳達出美國回調中東政策、鞏固並強化盟友關係的強烈信號，確保盟國意識到自身與特朗普政府享有共同利益，通過合作可以實現共同戰略目標。其二是「引爆器」，即通過在耶路撒冷問題上的偏袒性決定，為中東局勢帶來新的不確定性，將近年來被反恐戰爭、伊朗核問題、「伊斯蘭國」等熱點議題掩蓋的巴以問題再次置於風口浪尖，為巴以和平進程增加新變數和新議程，以混亂為美國戰略回調創造空間，凸顯美國「無可取代」的領導地位與控制力。
需要指出的是，這兩個目標內部存在著一定的矛盾性。首先，所謂的「共同威脅」是否可以弱化甚至消除沙特、埃及等阿拉伯國家對「遷館決定」的反對立場，未來會給美國與沙特等國的盟友關係或者以色列與沙特等國的關係帶來怎樣的微妙變化，還是一個需要進一步觀察的問題。在這個意義上，「遷館決定」也具有衡量特朗普政府在中東構建的盟友關係內部團結度的「試金石」效果。其次，「遷館決定」是否會進一步分化阿拉伯世界，促使持有強烈反對立場的阿拉伯國家（特別是什葉派主導國家）進一步與美國針鋒相對並選邊站到伊朗一邊，也將加速目前相對真空之下的中東權力格局的重構步伐。再次，「遷館決定」會否激化巴勒斯坦內部極端勢力得勢，甚至恐怖主義勢力藉機再次抬頭，從而加劇以色列乃至美國的國土安全隱患。雖然這些矛盾未必都是特朗普政府所不希望看到的，但總體上顯然無助於中東地區的安全局勢與美國所要維持的領導地位。
（二）特朗普政府對關鍵選民訴求的回應
通常而言，在國內政治意義上，美國對以色列政策的調整最易牽動的選民群體當屬猶太裔群體，但實際上關注並塑造美以關係的美國選民卻遠非那麼單一。
在美國政治生活中，猶太裔群體長期被認為是具有豐富資源汲取潛力的關鍵選民。換言之，雖然他們在人口規模上僅佔全美人口的26%左右，未必能夠在選票數量上構成關鍵支撐，但猶太裔群體在教育、經濟以及階層意義上卻顯著處於高位，進而更有能力為候選人提供捐款等關鍵資源支持。可以提供佐證的數據如：31%的美國猶太裔具有大學學歷，而全美水平是11%；美國猶太裔的家庭中位年收入可達9.8萬美元，這個數字是全美家庭中位年收入的將近兩倍；全美46%的人口從事專業與管理工作，而這些職業在美國猶太裔中的比例為61%。在美國總統選舉政治史上，美國猶太裔的支持雖然遠不足以鎖定勝局，但由於猶太裔長期傾向於民主黨候選人，如果共和黨可以贏得更多該群體的選票和支持，勢必會產生顯著的積極效果。
事實上，美國猶太裔選民對民主黨的支持率近年來已呈現出某種程度的下滑：2008年72%的猶太裔選民具有民主黨傾向，而到2011年該數字已降至65%，同時段猶太裔選民支持共和黨的傾向從20％增長為29%。再如，從過去五次總統大選的情況來看，猶太裔選民對民主黨候選人的支持以2012年的69%為最低，雖然希拉里在2016年再次得到71%的支持，但仍低於2008年之前的水平。猶太裔選民對民主黨支持緩慢縮水的原因較為複雜，奧巴馬政府與以色列關係不理想、民主黨陣營中的少數族裔以及年輕選民更多同情巴勒斯坦一方等都是產生影響的重要因素。相比而言，特朗普在2016年大選中得到24%猶太裔選民的支持，也意味著共和黨在該群體中逐步擴大支持率的近期趨勢出現停頓。從這個意義上講，特朗普政府的「遷館決定」不排除強化對猶太裔群體吸引力的一定動機。此外，特朗普政府內部負責中東事務特別是巴以和談事務的顧問團隊主要包括女婿賈里德·庫什納、私人律師賈森·格林布拉特以及駐以大使戴維·弗里德曼等猶太裔美國人，因而其對以色列政策的調整也被認為極可能是猶太裔群體中的部分精英直接介入乃至操縱的結果。
值得注意的是，美國猶太裔群體雖然不希望看到美以關係惡化，但他們對以色列政府的態度卻已呈現出差異化分布，並非只是被動支持以色列政府，而是更多反映自身的立場和訴求。2016年參與民主黨總統候選人黨內初選的佛蒙特州國會參議員伯尼桑德斯作為猶太裔政治人物卻多次公開抨擊以色列、維護巴勒斯坦利益，即是近年來最為典型的例子。桑德斯的立場與同為猶太裔的國會參議院民主黨領袖查克舒默大相徑庭，反映出美國猶太裔精英內部的分野，而這種分化也逐漸映射到普通猶太裔選民層面。根據民調顯示，61%的美國猶太裔受訪者認為以色列和作為獨立國家的巴勒斯坦可以和平相處，只有17%認為約旦河西岸的猶太人定居點有助於以色列安全，認為美國對以色列支持不夠者僅為31%，而以色列猶太人在這三個維度上的態度分布分別為43%、42%和52%。這就意味著，更多美國猶太裔並不傾向於支持美國或以色列可能的過激行動。同時，美國猶太裔中的所謂「正統派」（Orthodox）在這三個維度上的態度分布分別為30%、34%和53%，這說明僅佔美國猶太裔群體10%的正統派才是強硬激進立場的支持者，即特朗普政府「遷館決定」可能吸引的主要目標人群。此外，也有民調顯示，44%的美國猶太裔不支持特朗普政府的「遷館決定」，36%支持在不影響巴以和平進程明顯進展的前提下搬遷使館，只有16%認為使館應該「立即」搬遷，而持後兩種態度的群體（特別是持最後一種態度者）才有可能因為特朗普政府的「遷館決定」以及後續行動而產生靠近共和黨立場的政黨傾向擺動。
與美國猶太裔群體的態度分化相比，更為在意「遷館決定」的關鍵選民群體事實上是作為當前共和黨保守派基本盤的基督教福音派（Evangelical）。通常認為，基督教福音派的共和黨傾向起始於20世紀民權運動到里根執政期間發生在美國南方各州的政黨重組，並以2000年小布希贏得眾多基督教保守派勢力支持為關鍵標誌。與此同步顯現的是，福音派選民對共和黨支持的激增：20世紀70、80年代，福音派選民僅貢獻了共和黨總統候選人選民票的22%，而該數字到小布希在2004年實現連任時已增至40%。於是，福音派勢力的影響成為解釋當時小布希政府中東政策乃至國際援助政策的重要視角。事實上，新世紀以來的五次總統大選中，福音派對共和黨的支持從未跌落到70%以下，特朗普在2016年大選中更是斬獲了81%的基督教福音派選票。
在作為共和黨關鍵基本盤的福音派當中，所謂「錫安主義」（Zionism）即「猶太復國主義」傾向形成了較為廣泛的共鳴，進而逐步強化了共和黨特別是黨內保守派勢力頑固支持以色列的政策立場。根據2015年的民調，64%的基督教福音派共和黨人認為候選人對以色列的態度至關重要，非基督教福音派共和黨人中只有33%這樣認為。也正是由於基督教保守派的驅動，共和黨近年來逐漸蛻變為一個極度偏袒以色列利益的政黨：目前79%的共和黨受訪者表示在巴以衝突中同情以色列，同情巴勒斯坦者僅為6%，而這組數據在民主黨陣營中分別為27%和25%。
面對如此構成與政策傾向的共和黨選民生態，特朗普的「遷館決定」顯然具有穩固黨內基本盤的政治計算。一方面，特朗普從開啟競選到就任總統，始終保持了共和黨陣營特別是基督教福音派的較高支持，這與其包括「遷館決定」在內的一系列偏袒以色列的行動密不可分。53%的福音派選民對「遷館決定」給予了堅定支持，而大概三分之二的福音派選民樂見特朗普政府有利於以色列的任何政策。甚至，在「遷館決定」之後，特朗普在基督教福音派白人選民中的支持率飆升至歷史罕見的75%。另一方面，面對持續發酵的私德醜聞，特朗普的確存在失去某些民意支持的風險：63%的受訪者選擇更相信指控方而不是特朗普，選擇相信特朗普者只有21%。這就意味著，如果相關醜聞持續在傳統道德與家庭觀念上拖累特朗普的話，也完全可能引發重視家庭價值觀的基督教福音派對特朗普的支持在某種程度上鬆動甚至縮水。在這種不確定的壓力下，特朗普更有動力通過對以色列政策的加持來鞏固基督教福音派等基本盤的穩定擁護。
（三）特朗普政府對國會立法的順勢與利用
2016年美國大選不但以特朗普當選總統落幕，共和黨也時隔將近16年實現了同時對白宮和國會兩院的多數主導，形成了所謂「府會一致」的政治局面。但特朗普在競選期間表現出的「反建制派」立場，特別是在對外政策立場上某些與美國外交傳統不符的極端表達（如退出北約），引發了兩黨傳統政治精英的震動，其中包括共和黨「建制派」以及與共和黨陣營關係密切的百餘位外交專才的強烈反對。面對這樣一位新任總統及其可能推進的政策議程，國會兩黨在充分發揮國會作用、制衡白宮這一維度上罕見地形成了不穩定但卻持續存在的共識。對於佔據少數地位的國會民主黨人而言，出於黨爭的考量，無疑要儘可能反對特朗普的所有政策議程。而作為相對具有「建制派」傾向、捍衛本黨傳統理念乃至美國外交傳統的國會共和黨人，要做的是儘可能將特朗普約束在本黨傳統政策軌道之內。同時，鑒於特朗普在對外事務上極度缺乏經驗、可能難以在短期內形成明確戰略，某些國會議員也具有抓住時機、推進以往無法實現的涉外立法、迫使特朗普政府接受既定事實的政治意圖，從而實現滿足某些特殊利益訴求與確保國會對特朗普政府對外政策有效約束的雙重目標。
正是出於如此交錯複雜的動機，國會直接介入了一些重大對外議題的立法行動當中。比如，國會兩院在2017年7月27日以兩黨一致的壓倒性支持通過了對俄羅斯、伊朗、朝鮮等國追加制裁的《以制裁方式應對美國敵對勢力法》（Countering America』s Adversaries Through Sanctions Act）。這一具有代表性的立法最大限度地擠壓了美俄關係可能的緩和空間，有效約束了特朗普政府的對俄政策調整。又如，國會兩院在2018年2月28日以口頭表決方式悍然通過所謂《與台灣交往法》（Taiwan Travel Act），也凸顯了國會希望介入、塑造乃至左右特朗普政府對華政策的強烈訴求。這種主動塑造當然也明顯表現在中東事務以及對徹底執行1995年《使館法》的強烈要求上。2017年1月3日即新一屆國會就位首日，共和黨國會參議員迪安海勒再次提出了《耶路撒冷使館與確認法案》（Jerusalem Embassy and Recognition Act），並得到了八位共和黨人的聯署支持，其中國會參議院共和黨黨團二號人物即多數黨黨鞭約翰科爾寧的背書足以反映出國會參議院共和黨領導層的支持立場。次日，共和黨國會眾議員倫納德蘭斯在眾議院提出了相同法案。
2017年6月7日，在外交事務上更具主導地位的國會參議院以壓倒性投票結果通過了《紀念耶路撒冷「重新統一」五十周年的決議案》（A ResolutionCommemorating the 50th Anniversary of the Reunification of Jerusalem）。該決議案重申了《使館法》認定耶路撒冷作為以色列「不可分割」首都的核心內容，並再次「強調了1995年《耶路撒冷使館法》作為美國正式立法的法律地位，要求美國總統以及所有其他官員遵守該法條款」。這一旨在申明立場的決議案由國會參議院多數黨（共和黨）領袖米奇麥康奈爾提出，得到了31位共和黨人和14位民主黨人的聯署，並最終以47位共和黨人和43位民主黨人支持、10位兩黨議員未參與投票的結果通過，再度反映了民主、共和兩黨政治精英在耶路撒冷問題上的微妙一致。
事實上，該決議案從提出到通過的過程，正值特朗普政府決定簽署豁免文件、暫緩執行《使館法》的時間節點，顯然是國會兩黨對特朗普政府決策的公開施壓。而在半年後特朗普政府做出「遷館決定」之時，該決議案被再次提及，成為「遷館決定」享有廣泛國內政治支持的重要依據。令人玩味的是，「遷館決定」很快戲劇性地導致了民主黨內部的分化，一定程度上也能回應前文提及的美國猶太裔在對以色列態度上的分野。與舒默等人堅決支持相對應的是，很多原本投贊成票的民主黨議員由於黨爭等因素轉而表達了不同意見。先後投票支持1995年《使館法》和2017年《決議案》的具有猶太裔血統的民主黨國會參議員戴安費恩斯坦就表示，「耶路撒冷的未來應該由以色列和巴勒斯坦決定，而不是由美國單方面決定。將使館搬遷到耶路撒冷將激化暴力，引發雙方的極端行為。」必須看到，由特朗普政府政策議程調整而引發的國會特別是民主黨人態度的「急轉彎」分化，足以再次印證在黨爭極化態勢下的國會能夠對總統施加的有效制約頗為有限。
面對國會在對外事務上的主動塑造，特朗普採取了不同於以往總統的應對方式。首先，特朗普並未延續前任對總統外交權的極力捍衛，甚至更傾向於將某些議題轉交給國會處理。一方面，這種「不捍衛」並非徹底的「順從」，而是特朗普作為總統認為自身完全可以（通過總統行政令等單邊措施）繞開國會自主推進政策議程，即認定黨爭分裂的國會並不具備與總統爭奪外交權的任何可能性，所以並不需要「捍衛」；另一方面，對於某些存在爭議或暫時懸而未決的政策議題，特朗普反而傾向於訴諸國會既有立法，順勢將責任完全推卸給國會，以對國會立法的所謂「執行」為名義來推動符合自身傾向的政策議程。除了「遷館決定」作為這個維度的經典案例之外，特朗普關於?伊核協議?的做法也如出一轍：在2017年10月13日依照2015年《伊核協議審查法》（Iran Nuclear Agreement Review Act of 2015）宣布不承認伊朗履行《伊核協議》，進而要求國會在60天內通過立法決定是否進一步追加制裁或推進各方重新修改協議內容。其結果是國會並未作出任何回應，因而特朗普也就具備了進一步向相關方施壓、最終採取「退出」《伊核協議》這一極端單邊行動的所謂「理由」。這種做法本質上已經超越了是否捍衛總統外交權的概念範疇，而是通過「合法」方式，利用國會對外交權的追求來增加總統自身決策的合法性和政治空間。
與此同時，這種「順勢而為」的做法也體現在特朗普對於當前國會明確體現共和黨傳統立場的立法的最終接受上。比如，特朗普政府的「遷館決定」不但是在執行1995年《使館法》，也完全是在遵循本屆國會參議院在2017年以《決議案》方式所展現的一致表態，本質上是特朗普藉助乃至利用國會與共和黨傳統立場來推進自身的政策議程。又如，特朗普在最後時刻簽署批准所謂《與台灣交往法》，在表現與國會立場一致的同時，也接受了國會事實上提供的符合其多議題聯動、跨議題交易理念的「政策工具」。再如，特朗普簽署《以制裁方式應對美國敵對勢力法》則是迫於國會兩院兩黨高度一致壓力的結果，是特朗普在美俄關係緩和與因「通俄門」調查而被迫與俄保持距離之間尋求到的平衡點。
三、特朗普政府的對外政策議程設置
從歷史上的立法博弈到現實中的內外考量，「遷館決定」的政策過程完全可以被理解為特朗普政府主動設置對外政策議程的一次典型行動，所謂「典型」就意味著從「遷館決定」中可以嘗試提煉出特朗普執政以來對外決策中的某些共性邏輯。
「議程設置」即主動操作某議題、引發相關方持續關注並塑造相關方相應行為的過程。這種「主動生事兒」被認為是捍衛並擴展權力的基本工具，通常體現在國際政治互動和國內決策過程兩個層面。
在國際層面，「在複合相互依賴的條件下國家和行為體『在各種論壇展示自己的觀點』，并力圖使自己關注的問題在國際組織中提出來，通過議程的擴大或縮小追求自身優勢的最大化。」相比而言，處於「高位」（highstatus）的行為體往往可以直接介入議程，而相對較弱的行為體需要藉助國際組織、國際體系等渠道來發揮影響。在國際議題的選擇上，具有一定「公共品」屬性、關乎相關方利害關切並且可以實現有效利益動員的議題往往更易凸顯議程設置的權力與影響力。同時，全球共識性認知與知識形成的環節、跨國網路與國際影響力的媒體渠道、正式與非正式的關鍵國際組織與機制以及峰會、會議等外交場合等都是可以實現議程設置的有效「介入點」（acespoint）。
在國內層面，一般認為美國總統雖然在對外決策領域佔據著聯邦憲法賦予的主導地位，但仍需與國會、媒體以及公眾輿論進行互動，在政策議程設置上，總統更多的是回應公眾關切，而並非徹底地引領公眾關注。如果要真正實現議程設置的主動地位，總統需要通過對立法的引領戰略、對公共輿論的引導戰略乃至由聯邦憲法以及1973年《戰爭權力法案》（War PowersResolution of 1973）等相關法律賦予的外交軍事優先行動來加以實現。
從以上兩個維度的解釋框架出發，「遷館決定」本身已反映出特朗普政府對外政策議程設置上的某些特徵。
就國際政治互動而言，特朗普的對外決策議程正在打亂以往美國主導或維持的秩序，給相關各方帶來極大的不確定性，從而導致相關方不得不強化與美國的互動，被動因應美國的變化。一方面，作為所謂「高位」國家，特朗普政府治下的美國並沒有像以往那樣通過提出新戰略、推出新政策等「做加法」的方式來設置議程，而是採取了不同程度地修改甚至否認美國以往政府堅持的戰略或政策及其維持的國際互動現狀等「做減法」的方式來設置議程。當然，在美國黨爭極化的語境下，實現政黨輪替的新總統勢必改變前任的某些做法，但像特朗普這樣全面、密集且「急轉彎」地修正與否認，仍舊並不多見。相比於需要主動投入且可能引發其他行為體「搭便車」的「做加法」，這種「做減法」所針對的往往是具有「公共品」屬性的議題，改變現狀、致使所有相關方（包括美國在內）都將負擔成本的可能結果，進而迫使各方做出美國所希望的調整乃至妥協，最終增加實現美國目標的可能性。在「遷館決定」上，特朗普政府就是一改以往兩黨政府的一貫做法，直接正式承認耶路撒冷作為以色列首都的地位，為巴以關係、阿以關係乃至整個中東局勢注入新變數，刺激相關方與美國互動的迫切需求，從而擴展美國討價還價、實現自身在中東戰略目標的空間。另一方面，特朗普政府不但在眾多各方關切的議題上「做減法」，而且還善於同步配合以所謂「落日法」（sunsetlaw）作為控制施壓節奏的戰術手段。換言之，特朗普政府並不會立即且不可逆地「做減法」，即不會立刻修正或徹底推翻以往戰略、政策以及現狀，而是提出一個具有或明確或模糊甚至可以隨時變動的操作時間表——在「日落」之前「退而不走」、在「日落」之後再行動的「邊緣政策」。這一特點在「遷館決定」上突出表現為遷館時間從模糊到多個版本再到具體期限的演變。在節奏上如此把控，直接刺激了將因美國政策調整而承擔成本的相關方的緊迫感，極大地擴展了美國討價還價、做交易的主動權。
就國內決策過程而言，特朗普的對外政策議程在不超越聯邦憲法和相關法律框架的情況下，利用了國內政治行為體的分歧，明確回應了關鍵選民訴求，從而保持了自身的主導地位。一方面，特朗普政府儘力實現了法律與制度框架約束下的政治空間最大化。正如前文提及的那樣，「遷館決定」完全符合1995年《使館法》，更是對2017年國會參議院通過的《決議案》的遵循。另一方面，特朗普政府恰恰利用了府會之間、民主共和兩黨之間不斷變動的分歧，不但回應了作為共和黨基本盤之一的基督教福音派的強烈訴求，吸收了美國猶太裔群體中的可能支持，而且分化了民主黨陣營，固化了美國國內政壇無法形成對其施加有效制約或反對的力量的現實。
事實上，「遷館決定」所反映的上述議程設置特徵，也不同程度地體現在特朗普政府的其他對外政策當中。如表-1所示，特朗普政府就位以來的多個對外決策都是針對美國政府現行做法或所承認現狀進行的在某個時間範圍內（即「落日法」）發揮效果的「做減法」調整，而且是在美國國內並不存在制度與法律阻力的前提下，在明顯得到共和黨內部支持或對特朗普至關重要的選民群體支持的基礎上進行的。這種涉及眾多利益相關方的調整在真正實施之前為美國創造了推進「邊緣政策」，更多與各方縱橫捭闔、討價還價的權力槓桿。此外，需要說明的是，所謂「做減法」不一定是對奧巴馬等前任政府做法的修正或否認，也完全可以是對特朗普政府自身已制定政策或承認現實的否認，最典型的例子當屬特朗普政府2018年5月24日、25日在美朝首腦會晤是否如期舉行問題上的態度反覆。雖然特朗普對朝鮮的「極限施壓」政策未必完全符合「做減法」的描述，但在既定首腦會晤時間即6月12日臨近之際，從突然取消會晤計划到快速出現緩和改變，其本質完全是一種在「落日法」的節奏下「做減法」的議程設置，不但回應了美國國內特別是特朗普政府內部的某些強硬聲音，而且也實現了對朝方進行「壓力測試」、在美朝首腦會晤中增加籌碼的目標。
值得注意的是，如表-1所示，不同於作為單一政策議程的「遷館決定」，特朗普政府事實上正在通過多維度並行的跨議程設置，將相對集中在某一議題上的相關方重疊在多個政策議程之上，進而形成了便於特朗普政府推進與相關方在不同議題之間做交易的「議題域」或「議程網路」。比如，「遷館決定」和退出《伊核協議》顯然是同步進行的實現中東戰略調整的議程設置。
再如，多個歐洲國家在貿易摩擦、《伊核協議》以及《巴黎氣候協定》等政策議程上都難以避免地被同時捲入，而特朗普政府在對歐盟進行了一個月豁免之後決定開徵與「232調查」相關的鋼鋁關稅，也完全可以理解為特朗普政府希望通過經貿壁壘手段向歐洲國家施壓，不但追求絕對經濟獲益，而且也要換取英、法、德等國在伊朗事務上可能的態度軟化與同步配合。而對於同樣被開始徵收鋼鋁關稅的加拿大與墨西哥而言，特朗普政府的潛台詞是希望加速《北美自由貿易協定》的重談進程，希望墨西哥在築牆問題上調整立場，並為自身創造更大的議價空間。
必須看到，特朗普政府正在編織的這張「議題網路」並不一定能確保其政策目標的實現。一方面，特朗普政府達成目標的關鍵基礎是包括美國在內的各方對於避免負擔成本的共同追求。一旦相關方認為在特朗普政府「做減法」之後不可能再實現新的均衡，或者認為與特朗普政府達成交易的成本將更為高昂，勢必脫離特朗普政府所設置的對外政策議程，進而也就不會再隨之起舞、被動回應了。面對這種可能性，特朗普政府採取的措施是在「做減法」的同時同步保持一定程度的平衡，並反覆調整「落日法」的時間節點。比如，特朗普政府雖然宣布並執行了「遷館決定」，但仍堅稱將推進巴以和談。事實上，在2017年底特朗普宣布「遷館決定」時就同步表示了這種態度：「這個決定並不意味著我們將放棄對努力實現永久和平協議的堅定承諾。美國將繼續致力於幫助達成一項（巴以）雙方都可以接受的和平協議。如果雙方同意，美國將支持『兩國方案』。」而2018年4月26日就任的美國國務卿邁克蓬佩奧在首訪中東期間也再次表明了對「兩國方案」的開放態度。5月初，特朗普政府還透露出將要求以色列撤出東耶路撒冷四個阿拉伯居民區的消息，向巴勒斯坦釋放了積極信號，暗示將在遷館之後全面公布並啟動推進巴以和解的新方案，其本質是給相關各方設置新的期待與新的「落日」期限。而一個反例則是，在經貿摩擦議題上，特朗普政府的高要價、反覆要價以及不顧相關方積極努力而多次重置「落日」期限的做法，正在逐漸超出相關方可以接受的範圍，進而這種「邊緣政策」的效力勢必陷入持續衰減之中。
另一方面，特朗普政府實現對外決策議程設置的基本要件是修正、改變甚至否認美國本身主導並維持的秩序以及與之相關的政策與現狀。這一趨勢是否會導致國際社會最終因為無法與特朗普政府實現交易而逐漸脫離乃至放棄美國主導的秩序、轉而接受新的潛在秩序，進而導致美國體系「禮崩樂壞」，將是一個需要長時間關注的重大問題。相對樂觀的觀點認為，特朗普政府目前的對外政策議程雖然充滿了變數，但他並未像往屆總統那樣構建某些長期存在的戰略或政策（即「做加法」），因而也就確保了原有整個體系或制度對他仍舊存在的約束作用。不過，以「遷館決定」為代表的特朗普政府的一系列類似行動所反映出的事實卻是：在國際層面，美國的國家實力優勢及其「高位」狀態正在助長甚至放大特朗普在議程設置上的交易風格，而特朗普的交易風格也在很大程度上強化了共和黨以往政府表現出的單邊傾向。在國內層面，由於政黨對等極化與內部分化，特朗普政府持續鞏固了共和黨傳統選民群體和關鍵選民群體的訴求，並通過社交媒體等方式實現了有效動員。在如此現狀下，體系或制度的內外約束並不足以限制特朗普在對外決策中的特立獨行，進而也就無法限制其給整個世界帶來一段時間內的極大不確定性。
四、結語
「唐納德特朗普是世界各國從未見過的現象。他的就任對國際社會而言是令人震驚的經歷，同時也是非凡的機會。我相信特朗普有可能成為一位在歷史上相當可觀的總統。」在特朗普剛剛當選之後，美國前國務卿亨利基辛格曾公開表達了如此積極的評價。但當被問及對特朗普具體外交政策的預判時，基辛格的回應是，「我認為他（特朗普）將憑藉本能行事，這與我的更為學術的分析形式截然不同。但是他已經提出了一些我認為非常重要的問題，如果能夠得到妥善解決，一定會帶來極好的結果。」
在與提出新問題的「現象級」總統三度會面之後，不知道如今的基辛格會不會對自己最初的言論加以修正。但可以肯定的是，當時基辛格的判斷至少在兩層意義上是正確的。其一，特朗普的確提出了很多重要的問題，這些問題大都準確聚焦在美國當前的困點，這也構成了其當選的原因之一。不過，特朗普在解決問題時所採取的方式也確實是「令人震驚」的。其二，特朗普「令人震驚」的方式選擇和政策調整是符合他的「本能」的，而完全不是基辛格口中的「學術」或者傳統精英所篤信的理念與路徑。而這個「本能」中最大的成分應該就是特朗普在經商生涯中所形成的完全不同於以往總統的所謂「商業思維」。
從在諳熟政治制度框架和政治生態疆界的前提下將自身政治空間最大化，到充分利用府會關係、兩黨關係中的矛盾與衝突來確保自身的絕對主導，到以「做減法」而非「做加法」的方式來迫使幾乎整個國際社會被動回應其訴求，到以「落日法」的戰術節奏強化對外交議程主動權的把控，再到以多議題的平行設置來實現與相關方的跨議題利益交換，這一系列做法的確存在著鮮活的商業套路。但這種主動設置議程的方式就是商業思維的全部展現嗎？國際政治中的議題都可以在商業思維下進行討價還價的交易嗎？或者說，特朗普商業思維的「本能」到底與傳統政治精英的政治思維有著怎樣的不同？而這些「不同」又能否或者如何讓特朗普成為基辛格口中的「在歷史上可觀的總統」？通過對「遷館決定」及其背後議程設置的梳理，我們似乎看到了一些隱含的邏輯，並開始回答一些關鍵問題，但仍需要在獲取更長的歷史片段之後才能得到全景式的解讀。
文章來源：
《外交評論》2018年第 4 期
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