我國海洋空間規劃的「多規合一」對策
【文章編號】1002-1329 (2018)04-0024-04
【中圖分類號】P963
【文獻標識碼】A
【doi】10.11819/cpr20180405a
【作者簡介】
王江濤(1979-)，男，博士，國家海洋信息中心副研究員。
【修改日期】2018-03-29
精彩導讀
【摘要】我國海洋空間規劃面臨著海洋空間差別化管理和資源供給結構調整的新要求，同時，也面臨著海洋環境質量改善的新機遇、海岸線和近岸海域資源供給的新約束。應按照陸海統籌、強化海洋空間規劃頂層設計、協調海洋空間管控邊界、整合海洋空間管控政策的基本思路，強化海洋空間規劃的法律基礎，完善基於生態系統的海洋空間規劃，實施海水養殖向深遠海轉移等對策措施，促進我國海洋空間規劃「多規合一」順利開展。
【關鍵詞】「多規合一」；海洋空間規劃；改革方向；生產功能；消費功能
MEASURES OF PROMOTING 「MULTI-PLAN INTEGRATION」 IN CHINA』S MARINE SPATIAL PLANNING
ABSTRACT:China』s marine spatial planning is faced with the new requirements of differentiated management of marine space and structural adjustment of resource supply. At the same time, it is also faced with the new opportunities of improving the marine environment quality as well as the new constraints of coastline and offshore coastal resource supply. In accordance with the basic ideas of carrying out land-sea coordinated development, promoting the top-level design of marine spatial planning, coordinating the management and control boundary of marine space, and integrating the marine space management and control policies, efforts should be made to strengthen the legal basis of marine spatial planning, improve the ecosystem-based marine spatial planning, take such measures as transferring mariculture to the deep sea, so as to promote the 「multi-plan integration」 in China"s marine spatial planning.
KEYWORDS:「multi-plan integration」; marine spatial planning; reform direction; production function; consumption function
1
前言
海洋空間規劃憑藉其綜合性和以海洋生態系統保護為基礎的特徵，受到世界沿海國家高度關注，在歐美等國家使用程度較高的海域已經建立並實施。我國也與世界同步探索建立了海洋空間規劃管理制度，協調用海矛盾，規範海域使用秩序。近年來，「多規合一」成為空間規劃改革的熱點，國家加快了「多規合一」試點，促進土地利用規劃、城市規劃、環境保護規劃等多規融合。我國海洋領域也存在多個空間類規劃，亟需在國家空間規劃思路和要求下開展海洋領域的「多規合一」。新時代，我國經濟轉型升級步伐加快，消費成為了經濟發展新動力，海洋綜合管理模式和管控政策也加快調整，而海洋空間規劃作為海洋發展政策在地理空間的表達[1]，是海洋空間管理的基礎和先導，必須加快改革以適應新的要求。
2
我國海洋空間規劃演變
我國海洋空間規劃不斷完善，充分體現了問題導向和需求牽引，逐步形成了由海洋主體功能區規劃、海洋功能區劃、海洋生態紅線、圍填海計劃構成的體系，並具有以下特點：海域使用審批許可是海洋空間規劃實施的核心，法律授權是空間規劃效力的關鍵，自然屬性是空間規劃的基礎，經濟社會發展需求是空間規劃的指引，圍填海管控是海洋空間規劃的重點。
2.1海洋主體功能區規劃
為解決經濟社會發展與海洋資源環境承載力間的空間失衡，以及海洋產業結構趨同性嚴重、海洋生態環境惡化趨勢加劇等問題，作為主體功能區規劃在海洋的延伸，2006年我國啟動了海洋主體功能區規劃研究[2]，依據海洋資源環境承載力、開發強度和發展潛力，將我國海洋空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發區域，突出海洋空間保護與利用和海岸帶經濟布局的統籌謀劃，強調海洋生態服務功能和保障海洋水產品供給理念，明確各類型海洋空間的差別化開發方向與管控政策措施。2015年國務院批准實施全國海洋主體功能區規劃，省級海洋主體功能區規劃也已經全部編製完成，其中7個省已經批准實施，標誌著我國主體功能區制度實現了陸海統籌和國土空間的全覆蓋。
2.2海洋功能區劃
為加強海洋資源開發利用的宏觀調控和綜合管理，協調行業用海矛盾，解決我國海洋開發利用的無序問題，1989年海洋功能區劃首次被提出，海域使用管理法明確了其法律地位。海洋功能區劃是根據海洋資源的地域分異規律以及海洋開發需求特徵，將海洋空間劃分為交通運輸、農漁業、旅遊娛樂等類型的海洋功能區，並制定了相應空間功能管制要求。2002年國務院批准實施全國海洋功能區劃(2002-2010年)，2012年國務院批准實施新一輪全國海洋功能區劃(2011-2020年)，形成以維護海洋基本功能為核心思想、以海域用途管製為表現形式、以功能區管理要求為執行依據的海洋功能區劃體系[3]。
2.3海洋生態紅線
海洋生態系統提供了豐富的物質產品和獨特的休閑娛樂功能，並對調節和優化人類生存環境、維持海洋生物多樣性具有重要作用，而渤海又是我國海洋資源環境承載力最脆弱的海區[4]，2012年國家在渤海率先建立實施海洋生態紅線制度，將重要海洋生態功能區、生態敏感區和生態脆弱區劃定為重點管控區域，並實施嚴格的分類管控，明確了自然岸線保有率、陸源污染物入海削減量、入海直排口污染物排放達標率和海水水質達標率等控制目標[5]。在渤海海洋生態紅線實施基礎上，我國全面實施海洋生態紅線制度，建立海洋生態環境保護管理新模式，明確開發活動的控制邊界。
2.4圍填海計劃
為遏制填海造地規模迅速增長，2009年開始我國全面實施圍填海計劃管理，加強對圍填海年度總量控制。圍填海計劃是國民經濟社會發展計劃體系的重要組成部分，其根據海洋功能區劃、海域資源特點、生態環境現狀和經濟社會發展需求等實際情況，按照適度從緊、集約利用、保護生態和海陸統籌的原則制定的圍填海年度總量控制規模不得突破。
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海洋空間規劃面臨的新形勢
海洋空間是經濟社會發展的載體，我國經濟發展離不開資源投入和空間支撐，經濟發展轉型升級必然需要海洋空間資源供給方向、供給規模的調整。
3.1經濟發展轉型提出新要求
新時代，我國經濟發展的特徵是由高速增長轉向高質量發展階段，社會主要矛盾也發生深刻變化。經濟發展需求變化必然引導海洋空間規劃的調整，總體來看，我國經濟發展向全要素驅動型轉變，效率提高和科技創新發揮了更大作用，對海洋空間資源的需求壓力有所減緩，但海域資源供需矛盾並沒有發生根本改變，轉變的是經濟社會發展對海域資源需求的結構，需要實行差別化供給策略，調整海域空間資源管理方式和供給結構。具體來看，對海洋生產功能的剛性需求放緩，疊加現有海洋交通運輸能力和船舶製造等重化工業產能過剩，對海洋生產空間的需求放緩，而消費性需求大幅增加，濱海旅遊、綠色安全的海洋食品供給不足，推動濱海旅遊和公共生活休閑空間需求大幅增加。
3.2生態文明建設明確新重點
海洋環境污染主要來自陸源污染，河流排海污染物總量居高不下，攜帶入海的主要污染物由2006年的1382萬t增加到2014年的1760萬t，海洋環境質量惡化趨勢仍未有效控制①。「十二五」時期以來，我國高度重視生態文明建設，發布生態文明建設的意見和水污染防治行動計劃，從資源利用、環境污染防治和生態修復等方面提出了措施，陸源污染物排放入海對海洋環境污染的壓力將有所減輕，而且對海洋環境保護和海洋生態修復的理念統一、所需政策出台和資金支持都帶來新機遇。但陸源污染治理取得顯著成效需要一定時間，「十三五」期間陸源污染物總量仍在增加，並可能迎來極值[6]。因此，必須加大海洋生態環境整治修復力度，特別是與人民群眾生活密切相關的近岸海域，以對沖海洋環境污染加劇的趨勢。
3.3海岸線和近岸海域供給形成新約束
交通運輸等傳統海洋開發利用活動發展，也促進海上風能、波浪能等新興海洋產業活動的不斷湧現，由於海岸線和近岸海域資源環境具有稀缺性，各種用海活動間的衝突加劇，海域供給和需求間矛盾不斷加大，同時，開發活動對海洋生態環境的累積影響也逐步顯現，局部區域開發利用強度超過承載力。海岸屬性變化顯著，人工岸線所佔比例由1980年的24.6%上升到2010年的56.0%，海岸開發由圍墾養殖向城鎮建設和海洋運輸開發方式轉變[7]。為此，國家制定了海岸線保護與利用管理辦法，劃定了自然海岸線保有率不得低於35%的紅線指標。並且近岸海洋功能環境質量不能有效滿足海水養殖、旅遊功能要求，可供開發的海岸線和近岸海域資源供給正形成新的約束，倒逼海洋空間資源利用與管理思路轉變。
3.4國外海洋空間規劃提供新經驗
國外海洋空間規劃源於海洋保護區建設，目的是解決用海活動與海洋環境保護間的衝突，如大堡礁海洋保護規劃，後來該理念應用于海洋空間多用途管理，重點關注海洋生態系統的空間管理和對海洋生態以及生物敏感區的保護，通過分析用海現狀和需求，識別海域使用空間衝突的兼容性，繪製重要生物和生態區分布圖、人類活動現狀圖和未來需求圖，同時，依託許可制度設置海域使用的優先順序，並確定該優先順序的時空涵義，制定詳細的投入、產出與時空等配套措施，加強規劃監測、評估和適應性管理[8]。國外海洋空間規劃對我國有重要的借鑒作用，但要認清中外國情差異和社會經濟發展階段以及主要矛盾變化。
4
我國海洋空間規劃改革方向
「十三五」時期是我國海洋強國建設的關鍵時期，鑒於海域資源供需矛盾加劇，海域供給利用約束形成，必須加快海洋空間規劃的改革，以促進陸海功能銜接、「多規」融合。
4.1落實陸海統籌，將海洋納入「多規合一」體系
我國經濟社會發展離不開海洋的資源供給、貿易通道和空間資源承載，而海洋產業發展和海洋環境保護更需要實施陸海統籌戰略。從海洋環境關聯看，海洋環境問題更多是由於陸源污染造成的，海洋環境保護與修復離不開陸海空間統籌。從海洋產業關聯看，海洋產業離不開陸地經濟社會發展支撐，臨港產業發展離不開便利的海洋交通運輸和空間支撐。統籌陸海空間資源，有利於陸海經濟協調發展。沿海地區應從陸海統籌戰略高度出發，把海洋納入「多規合一」統籌考慮範圍，綜合考慮陸海兩個不同地理單元的資源環境特點，系統評價陸海的經濟功能、生態功能和社會功能，在科學評估陸海資源環境生態系統的承載力、社會經濟系統的活力和潛力基礎上，建立統一、協調的政策規劃體系和管理機制，協調海洋空間規劃和陸域空間規劃功能定位，整體規劃和布局海陸發展，把適宜臨海發展的產業向沿海布局，把海洋產業鏈條向內陸腹地延伸[9]。同時，建立陸海環境保護與治理統籌機制，重視海岸帶統籌發展，把填海造地納入土地利用和城市建設範疇。
4.2協調空間邊界，繪製一張海洋空間藍圖
空間規劃的改革方向就是要形成「多規合一」[10]，以符合「簡政」的政府管理髮展方向，有利於實現海洋資源開發與保護，提高政府對海洋空間資源的管理效率。因此，應以國家深化改革為契機，加快海洋空間管理制度改革，融合海洋主體功能區規劃、海洋功能區劃、圍填海計劃、生態紅線制度，以海洋主體功能定位為基礎，遵循「先布棋盤再落棋子」的規劃技術路徑，科學劃定海洋生態空間、海洋生物資源利用空間、建設用海空間和海洋生態保護紅線、海洋生物資源保護線、圍填海控制線，明確海洋空間資源開發「上限」、海洋生態保護「底限」和海洋生物資源利用「基線」，落實好海洋開發強度管控和主要控制線，並按照一定的規則和次序，將各級各類海洋空間性規劃有機整合落入「棋盤」，共同繪出海洋空間發展的「一張藍圖」。
4.3突出生態優先，創新海洋空間規劃理念
以滿足人的需求為核心配置海域空間資源，把海洋生態紅線、低碳綠色發展、以生態系統為基礎的海洋綜合管理等新理念、新思路、新格局融入海洋空間規劃編製中，強調生態優先的規劃理念。要更加珍惜有限海岸線和海域資源，實行海洋空間資源供給總量控制、年度計劃，促進海域資源集約節約利用，加快制定產業用海標準，確保增量投向國家重要戰略方向和海洋依賴性強的用海項目，更加註重通過調整海域資源存量方式，在有限空間資源下，加大公共海岸線、公共休閑設施的建設，提升公共服務功能和人的生活品質，為消費性產業發展奠定基礎。要加快形成市場化配置資源體系，主動適應資源市場化配置改革的新趨勢，把符合海洋空間規劃作為海域資源市場配置的前提，加強規劃的全局引導作用，促進海洋開發利用活動由近岸向深遠海環境質量優良海域轉變。完善公眾參與海洋空間規劃編製制度，創新規劃編製辦法，使得海洋空間規劃充分體現公眾利益。
4.4強化法律基礎，完善海洋空間規劃體系
堅持依法治海、依法管海，通過法律體系統籌設計，保障海洋空間規劃理念、體系和管控的有效融合。增強海洋空間規劃的法律嚴肅性，形成區劃引導需求，而不是區劃調整以滿足需求的局面，同時，要體現海洋空間功能多宜性。加強規劃實施中期評估，通過規劃實施評估促進規劃理念和約束性指標的落實，發現規劃實施中問題，及時對規划進行糾偏。調整海洋空間供給結構，提高生活、生態空間比重，並形成約束性指標。開展海洋資源環境承載能力評價，明確每個功能單元的適宜開發強度，並把海洋開發強度作為空間開發的約束性控制指標。要重視與國家戰略對接，把國家發展大戰略落實到海洋空間。同時，要對沿海地區資源稟賦和發展基礎進行深入研究，依據沿海地區資源環境比較優勢，形成沿海地區發展的主導方向，實施錯位發展、區域統籌協調發展，避免產業同構。
4.5向深遠海轉移，化解海域空間供需矛盾
養殖用海是我國海域使用的主要類型，面積比重超過90%②，但部分近岸功能區質量不能滿足綠色安全海水養殖的需求，應基於海洋災害風險的評估，穩步推進近岸海水養殖向深遠海轉移，不僅可為生活、生態功能騰出更多空間，而且可緩解海洋生態環境壓力，保障綠色安全的海洋食品供給，帶動深海裝備技術發展。目前深海網箱養殖技術已較成熟[11～12]，但由於深海養殖投入大、風險高，我國深海網箱養殖還未形成較大規模，亟需政府資金和政策的扶持。因此，應穩步推進海水養殖由近岸海域向深遠海轉移，調整海洋空間規劃的養殖用海布局，同時，在海洋空間管控政策中建立扶持深海養殖發展的激勵機制和政策，諸如推出深海養殖的保險產品，發布海水養殖產品需求，開展深海養殖技術培訓，成立深海養殖扶持發展基金，解決阻礙深海養殖產業化發展的關鍵問題。
注釋
① 國家海洋局，2001-2014年海洋環境質量公報，2002-2015年。
② 國家海洋局，2006-2014年海域使用管理公報，2007-2015年。
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