美國技術出口管制將發生三大變革 軍民兩用清單調整越來越常態化
（Uber與美國國家航空航天局簽訂協議，共同探索在城市地區利用空運設施運送旅客和貨物的概念和技術。 圖/視覺中國）
《財經》記者 王曉楓|文 郝洲|編輯
美國政府原定於6月末之前公布的新版對華出口管制政策並未如期而至，但這並不意味著特朗普政府放緩了政策調整的腳步。
6月18日，白宮貿易委員會主席、鷹派人士彼得·納瓦羅在發布的一份報告中稱，中國的產業政策鼓勵對來自全球的技術進行「引進、消化、吸收和再創新」，其中部分方式是「通過規避現有出口管制法規獲取美方敏感科技」。納瓦羅認為，美國政府必須出台相應反制措施，關鍵一點是修補美國現有出口管制體制存在的漏洞。美國政府機構在實施出口監管中所面臨的一個重要問題是，如何應對商業行為中越來越多的軍民兩用技術出口。
美國商務部部長羅斯透露，總統保護美國科技的意願明確，包括改變出口管制規則在內的所有有助於保護美國科技的手段都在被評估。
美國商務部在6月29日表示，對現行出口管制法規的審查已經展開，且將與外國投資風險審查的現代化改革同步進行，兩者都涉及到對「國家安全」的重新定義。此外，為了保障美國科技不會通過貿易流入中國，特別是嚴加限制「中國製造2025」中所提及的重要科技，國家安全委員會也在收集相關政策建議。
不僅行政部門，國會也在努力推進《出口管制改革法案》（ECRA）。該法案已於2月15日由眾議院外交事務委員會主席羅伊斯（Edward Royce）和資深議員恩格爾（Eliot Engel）提交國會。3月14日，眾議院外交事務委員會舉行了聽證會，初步審核出口管制改革方案。目前，此法案仍在修改和進一步審核，尚無明確的立法時間表。而《外國投資風險審查現代化法案》（FIRRMA）已經通過參眾兩院的投票，目前正在等待合併為統一版本，然後交由總統簽字。
出口管制三大變革
出口管制的改革，始於奧巴馬政府時期，歷經九年籌劃遞交國會。羅伊斯在3月份的聽證會上公布了方案，其主旨是通過建立一個新型管制機制應對新生科技帶來的挑戰，並提高技術轉讓門檻、防止美國失去在高科技領域的領導力。全球頂級律所凱易國際在3月13日發布的一份研究報告中指出，該法案提交時機恰逢華盛頓政治圈普遍擔憂美國可能會失去在先進科技領域的競爭優勢。
美國商務部前副部長馬里奧·曼柯索（Mario Mancuso）在聽證會上也指出，現有美國出口管制體制產生於冷戰時期以應對來自前蘇聯的戰略競爭。時過境遷，如今的出口管制則是尋求平衡與中國的雙邊關係。
OTH情報公司創始人和CEO、簡氏防務周刊高級研究員塔特·努爾金（Tate Nurkin）對《財經》記者指出，新法案有助於美國根據實際情況準確把握應該管控或開放哪種科技。
法案草案強調從三方面加強對技術轉讓管控。首先是擴大對「出口的定義」，這體現在對外國人控股的美國公司加強限制，因為很多在美註冊公司實際由外國人控制，今後，這類公司若要獲取美國技術必須要申請出口許可，只有美國人控股超過50%的公司才能被看作是「美國的」。
這項改變將產生很大影響，今後與那些分支在美國、總部在海外的公司進行交易將會被看作是「出口」，很多發生在美國的交易也要申請許可。
不僅如此，任何在美國機構任職的外國僱員若要接觸受限制科技都會被認定為「事實出口」。有了這項法律依據後，監管機構也更便於了解美方機構中外籍僱員個人信息及其所接觸具體技術的信息。
其次，現行出口管制政策中對於「科技的定義」大都要與實物關聯，新定義則打破這一慣例，將涵蓋任何發展階段的科技和信息，特別是對於萌芽狀態知識的轉讓。這一舉措將便於及時管控「新生科技」。
新法案還在執行層面上提出建立一個跨部門合作機制去發現並管控那些尚不在限制名單上的重要新生科技，特別是那些有潛在軍民兩用功能的。美國國務院、商務部、國防部以及國家情報總監辦公室被認為是將領導這一新機制的部門。
「像無人駕駛技術、增材製造（俗稱3D列印）等技術出口如果不加以管控，最終會傷及美國國家安全，並使美國軍事技術優勢縮水。」美國商務部出口管理局前助理局長沃爾夫（Kevin Wolf）在國會聽證會中建議。
據美國國家基金會2018年報告顯示，美國在全球領域內仍是科學技術領先者，但中國的增速已引發美方關注。以風投對新生科技的研發投資為例，美國在2016年吸引700億美元投資，佔全球份額54%，中國以26%緊隨其後。
以沃爾夫提到的無人駕駛和3D列印技術為例，蘭德公司文章指出這兩項技術均給美國國家安全帶來潛在威脅，因為它們已被恐怖分子密切關注。例如，黑客可能通過入侵3D印表機得以製造飛行器重要零件，並可能造成大規模殺傷性武器擴散。無人駕駛技術更是被FBI認為可能帶來潛在恐怖主義威脅，「伊斯蘭國」曾考慮用無人駕駛汽車發動恐怖襲擊。
雖然保持領先優勢和安全形勢讓美國均感擔憂，但該法案尚處於立法流程初步階段，仍需經眾議院和參議院通過，才能最終提交總統簽字立法。如果通過，新法案將取代現行《出口管理法案》（EAA）。
EAA已於2001年失效，目前依靠總統行政令根據《國際緊急經濟權力法案》進行授權「續命」。因此，奧巴馬政府才在2009年提出改革，並於2010年正式發起倡議。華盛頓科學與國際安全研究所高級政策分析師斯特里克（Andrea Stricker）對《財經》記者說，一些專家認為，若總統行政令不再繼續給EAA授權「續命」，會危及美國出口管控。
詳解出口管制機制
EAA是美國現行龐大出口管制體系中的重要環節。作為世界上經濟、科技實力最強大國家，美國在上世紀70年代正式在國內法律和國際協議基礎上建立一套系統化技術出口管制制度，通過多重監管機構合作對技術出口進行嚴密監督，並且運用技術出口限制作為制裁其他國家的工具。
這套管制系統通過雙軌制分別管理商用、軍民兩用以及軍用技術，前兩者由EAA及其實施細則《出口管理條例》（EAR）進行管制；後者則由《武器出口管制法》（AECA）及其施行條例《國際武器貿易條例》（ITAR） 監管。
這套法律體系將技術定義為任何可用於設計、生產、製造、利用或改進各類產品的專門知識，技術資料可以是有形的，如模型、圖紙、操作說明等，也可以是無形的技術服務和技術交流等。根據這樣的定義，美國有兩套管制清單，即軍民兩用管制清單（CCL）和軍品管制清單（USML），監管機構據此審核並頒發許可證。
純軍用品管制清單內容比較單一，而軍民兩用品清單則主要包括10大類，其中8類直接涉及技術，包括材料處理技術、電子技術、計算機技術、通訊與信息安全技術、感測與激光技術、導航或航天技術、海洋探測技術、推進系統和空間探測技術。凡出口涉及名單所開列技術，必須申請許可，否則將可能面臨最高10年監禁以及每項違規100萬美元罰金的重罰。正在醞釀中的改革擬加重處罰。
申請技術出口許可證要經歷繁雜流程，特別是軍用技術，一般需要30天－60天，如果需國會評估，還要再增加30天－90天。根據美國法律規定，技術出口是一個相當廣義的概念，這包括將技術出口至美國境外行為、利用電子交易將技術轉出美國的行為以及將技術轉讓給在美外國公民，這些都被定義為「出口」，因此很多美國機構都會和出口打交道。
鑒於此，無論是企業還是學術機構大都會在其官方網頁包含出口管制條例內容，指導員工依法出口產品或技術，以防觸犯法律。例如，堪薩斯大學設立「遵守出口管控辦公室」負責學校產品和技術出口，校長親自簽名保證學校遵守聯邦出口管理法律。
企業則更是謹慎，位於亞利桑那州坦佩的尼克爾森精密儀器廠廠主但丁·費洛斯對《財經》記者表示，因為承接國防科技產品，不能向某些國家出口任何產品，也不能僱傭任何外國員工，甚至不能讓任何外國人進入廠區，以免造成「事實出口」，違反法律。
在了解出口管制條例後，申請方可以自行判斷所要出口的技術是否屬於管制範圍以及該提交哪個監管機構。申請者若拿不準，也可提交商務部或國務院評估系統判定技術屬性。
當確定屬於哪類管控技術後，軍民兩用技術應提交商務部，而純軍用技術則要和國務院打交道。因出口受限技術多涉及國防安全，因此很多申請都要經過國防部聯合審核，國防部雖無權下發許可證，但有權提供技術支持以及審查提交給商務部的任何出口許可申請。
作為有權下發許可證的兩大監管機構，國務院或商務部在決定是否批准申請時主要考慮三點，即出口目的地、交易各方是否清白以及買方對該科技真實用途。例如，對於審批軍民兩用技術，應用於印度和中國的標準完全不同。去年，美國將印度列為「主要防務夥伴」以便於向其轉讓技術，這也意味著印度被拒情況會隨之減少。
以商務部為例，負責審核工作的工業安全局（BIS）對科技出口管控並非一刀切，而是採取個性化措施。將某個具體技術作為常量，變數是目的地、最終用戶、最終用途等，這些變數和常量組成一個函數，用於判定某項技術出口是否危害美國國家安全，判定標準基於申請出口的特定技術，而不是潛在商業交易。工業安全局還有一個科技顧問委員會，雲集科技問題專家，他們對工業安全局負責審批的科技很精通，為其提供顧問諮詢。
作為審批程序一部分，國務院和商務部在進行初步評估後，會視具體情況決定是否需要跨部門聯合審批。如果需要，國防部等相關部門會參與其中並提供專業意見。例如，核技術出口申請需要由核管制委員會與能源部配合。涉及國家安全問題，國防部必須參與審核。
其間，部門之間可能會因立場和專業領域不同而對同一申請持不同意見，國防部和商務部在某些議題上就存在利益分歧，而且兩個部門會因誰對出口許可審批有最終決定權而發生衝突。
因為保護國家安全是出口管制最核心原則，商業利益要為國家安全讓位。如果國防部建議不發許可證，商務部不能置之不理。只有總統才能推翻國防部決定，而且還要向國會報告。也就是說，如果國防部判定某項技術出口涉及重要軍事戰略用途，即便商務部能證明該技術用於非軍事領域，也於事無補。
綜合併妥協各方意見之後，商務部和國務院會決定是否批准申請。官方數據顯示，商務部批准率高於國務院，以2016年為例，商務部工業安全局共收到33195份申請，批准率為85%，而在國務院下設國防貿易管制局（DDTC）總共處理的41830份申請中，僅34.6%獲得無附加條款批准。
造成這種差距的原因不難理解，美國政府問責局2010年5月提交給眾議院外交事務委員會的出口管制評估報告中指出，商務部和國務院在處理審批問題上持不同標準，例如，確定國籍標準。當評判美國公司是否能向某外國人出口技術時，商務部標準是此人現有國籍或永久居住地。國務院則是根據現有國籍和出生地國籍來決定，若現有國籍和出生地國籍不同，那麼接收技術轉讓者可能會在某種程度上與出生地國家存在關聯，這就存在技術外泄可能性，如果是美國所禁止國家，例如朝鮮、伊朗等，那就更要慎重考量。
例如，2012年，一名擁有伊朗和美國雙重國籍的商人就被控在2008年3月和4月期間與一名身份不明的歐洲中間人來往，一起將碳纖維從美國經由歐洲和阿聯酋運到伊朗。這種材料可以用來製造用於鈾濃縮活動的離心機，伊朗多年來一直在努力發展碳纖維技術，卻很難獲得這種材料。
該案例反映出技術出口管制的複雜性，不能僅靠監管機構。因此，在申請獲批後，海關、國土安全部、司法部和情報機構還會對接下來的流程嚴密把關，它們與審批機構共同形成一個嚴密監控技術出口的網路。
國土安全調查局通過出口執法協調中心來實現對敏感技術和武器出口的控制，並與FBI等情報機構以及國務院、商務部和國防部工作人員合作，從情報和貿易資料庫中仔細查找可能包含被盜技術的可疑數據包。
這些機構也通過舉報信息來防止走私技術行為。
美國國務院網站詳細開列客戶、運輸方和最終用戶的一系列可疑行為，提醒美方機構提高警惕及時舉報。可疑行為包括不願提供最終使用者和最終用途、無相關領域從業經驗、訂單內容和所需不符以及中間人從第三國下訂單等，因為很多技術走私都是通過模糊訂單經由中間人或第三國轉手。涉及敏感技術的企業會向有關機構舉報可疑電話查詢、客戶或交易等信息。
除了嚴防死守，1977年修訂後的EAA還將美國對技術出口管控司法權延伸至海外，通過行使域外管轄權對美國公司及其海外子公司技術出口實行監督。這意味著任何在美國生產、開發或出口技術將永久性接受美國法律監管，即便這些技術已離開美國並成為非美國公司或個人的財產。
不僅如此，那些在外國製造的商品，如果採用美國技術，也可能永久性地受到美國出口管制法律管轄。
儘管各國政府均極力反對美國用「長臂管轄權」制裁他國企業，歐盟甚至通過立法明確其立場——1996年，面對美國對伊朗、利比亞和古巴實施的制裁，歐盟通過「阻斷法令」（Blocking Statute）以保護歐洲企業免受美國政府的制裁影響，但外國企業若因違規被美國政府列入受監管名單，其貿易活動往往受到較大影響。出於經濟考量，這些企業大都會就範。
例如，商務部工業安全局有個機構名單，上榜者與任何美方機構進行出口貿易均需申請許可，否則不得有任何貿易活動。中興公司及其三個附屬公司就被列入「黑名單」。
目前，一些中國企業在通信、電子、醫療以及航空等領域中，仍依賴美國供應商的關鍵技術、材料和部件，一旦上了黑名單，將極大增加企業貿易成本，甚至可能在獲得許可前不得不完全停止其生產經營活動。
不僅如此，財政部還有一個《特別指定國民名單》（SDN List），其中也列出很多被禁個人和實體名字，例如朝鮮、伊朗、俄羅斯。由於國際貿易中流通貨幣是美元，某銀行若與SDN名單上國家或機構有業務往來並協助它們進行技術出口走私，將註定會受到美國制裁。
靈活調整軍民兩用科技監管名單
雖然這套複雜且龐大的技術出口管制機制試圖做到滴水不漏，但在某些方面仍存在瑕疵，特別是對於軍民兩用技術的管理。
隨著科技發展，一些曾經敏感的高科技變得隨處可見，例如，GPS技術被廣泛應用於手機。另一個案例則是單片微波集成電路，它曾經是軍用雷達核心技術之一，但隨後發展出很多非軍事化用途，例如商用通訊系統。鑒於這種變化，監管機構要調整軍用和軍民兩用科技監管名單。然而，有些軍民兩用科技因界定不清楚沒被要求申請許可證，與此同時，另一些則被監管過度。
沃爾夫在其報告中特別指出，太多政府資源被浪費在審查有關不敏感科技的交易中，美國應該將資源和精力放在審查那些涉及更敏感科技的交易上，尤其是那些需要特別關注的國家和用戶。
今年4月公布的無人機出口政策改革方案，就針對於解決這一問題。
軍用無人機是集合美國最高精尖科技的新一代武器，也是美國出口管制最嚴格項目之一，受到國內法律和國際條約雙重管制。
然而，這些監管規則大都是在無人機成為軍用武器之前制定的，它們在技術出口歸類時將遠程無人機劃歸巡航導彈，巡航導彈能攜帶核武或化武，因此監管部門對無人機出口申請基本持「否定推定」。
鑒於此，軍火商不斷遊說政府放鬆無人機出口，但奧巴馬政府仍沿用舊有政策，反對增加軍用無人機出口。然而，讓美國意想不到的是，嚴苛出口政策的最大受害者不是美國敵人，而是美國盟友。例如，義大利在2011年－2015年間不被允許裝備「死神」無人機，一直想用無人機打擊「伊斯蘭國」的約旦也買不到美國無人機。買不到美國無人機，有些盟友只能尋求新賣家，包括從中國購買。不僅盟友間的信任關係受到傷害，美國對這些國家的政治和軍事影響力也受到削弱。
此外，盟友無法裝備美國無人機嚴重影響其和美國的聯合軍事行動。北約很多國家都不能購買美國無人機，因此，美國只能自己運送無人機至阿富汗，這需要美國獨力承擔後勤開支。
權衡利弊，美國國務院終於公布無人機出口新細則，簡化流程和審查環節，一定程度上放鬆技術出口管制，例如，取消對激光制導技術的特別審查，以往這一環節經常能夠造成交易無法完成或被無限期拖延。
在放鬆管制的同時，努爾金也強調，出口管制絕不是平衡國家安全和經濟利益，國家安全不應該被用來換取經濟利益，不能因為要開拓市場就徹底自由化出口高技術產品。他建議，美國應該對軍民兩用科技名單進行常態化評估和修訂，要隨時更正錯誤，以求更清楚明確監管科技出口，使美國擁有更靈活方式保護自身技術。當然，靈活的政策也會帶來很多挑戰，特別是溝通並執行那些經常變化的政策。
（本文首刊於2018年7月9日出版的《財經》雜誌）
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