北京城市副中心為什麼選在通州？
北京市規劃國土委展示的北京城市副中心北運河岸線效果圖。圖/新華
本刊記者/蔡如鵬
本文首發於總第860期《中國新聞周刊》
經過兩年多的打磨，北京城市副中心的規劃編製工作已接近尾聲。
6月21日，北京市規劃和國土資源管理委員會（以下簡稱北京市規土委）、通州區人民政府共同發布通知，《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）》草案（以下簡稱「規劃草案」）已經編製完成，從即日起開始公告，徵求市民意見。
本次「規劃草案」提出，到2035年，副中心初步建成國際一流的和諧宜居現代化城區，成為低碳高效的綠色城市、藍綠交織的森林城市、自然生態的海綿城市、智能融合的智慧城市、古今同輝的人文城市、公平普惠的宜居城市。
同時，作為北京的一翼，城市副中心將聚焦行政辦公、商務服務、文化旅遊三大主導功能，搭建科技創新平台，形成配套完善的城市綜合功能，承接中心城區40萬~50萬常住人口的疏解。
中共中央、國務院去年9月批複的《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》（以下簡稱「北京總規」）要求高水平規劃建設北京城市副中心，提出將城市副中心建設成為國際一流的和諧宜居之都示範區、新型城鎮化示範區、京津冀區域協同發展示範區。
本次「規劃草案」對「北京總規」的上述要求，進行了細化和落地，對每一個街區都有詳細的規劃予以對應。北京市規土委總規劃師兼北京市城市規劃設計研究院院長施衛良在接受《中國新聞周刊》採訪時表示，作為北京「一核兩翼」的組成部分，北京城市副中心的規劃將對標雄安新區。
據施衛良透露，他們下一步將把「規劃草案」上報京津冀協同發展領導小組，通過後將上報中央審議。
從衛星城到城市副中心
「規劃草案」的編製工作始於2016年5月。當月27日，中共中央召開政治局會議，決定高水平規劃建設北京城市副中心、河北雄安新區兩座新城，作為北京新的兩翼。
此後，與雄安新區一道，北京城市副中心的建設被稱為「千年大計、國家大事」，上升為國家戰略。
規劃中的北京城市副中心位於北京東部的通州區。歷史上，由於大運河漕運的緣故，通州地位顯赫，享有「一京（北京）、二衛（天津）、三通州」之稱。近些年，隨著北京的發展，通州的定位也在不斷地發生變化。
1993年，通州鎮被定位為北京14個衛星城之一。2005年，通州新城與順義新城、亦庄新城成為北京重點發展的三個新城；其中通州新城還被定位為「北京未來發展的新城區和城市綜合服務中心」，是中心城行政辦公、金融貿易等職能的補充配套區。這在11個郊區新城中是絕無僅有的。
2009年，通州的地位進一步得到強化。當年底北京市委全會明確提出，「集中力量、聚焦通州，藉助國際國內資源，儘快形成與首都發展相適應的現代化國際新城」。
大約在2010年前後，北京人口增長過快、交通擁堵、空氣污染等問題開始凸現出來。為了治理「大城市病」，2012年，北京市政府在借鑒東京等國際大都市發展經驗和教訓的基礎上，嘗試調整城市空間布局，提出打造功能完備的通州城市副中心。
在十幾個郊區中，北京之所以選擇通州，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員王智勇認為，這在很大程度上是因為北京人口空間格局的變動。
據統計，2000年至2005年期間，北京人口增加最快的區域主要分布於北部和西部地區，而自2005年以來，北京人口增加最快的區域轉移到東部。比如，朝陽區2010年比2000年增加了125萬人口，通州區2017年人口比2005年增加了75.3％。此外，燕郊有四五十萬人在北京工作。
「北京人口空間格局變動的結果，使得人口的重心東移。」王智勇說，在這種人口格局下，選擇通州作為城市副中心，一方面可以最大程度地減少因通勤而導致的交通擁堵，促進職住平衡；另一方面，通州的地理位置介於京津冀之間，也可以作為促進京津冀協同發展的重要樞紐，有利於促進京津冀一體化發展。
2012年中共十八大召開後，在通州建設城市副中心的設想，開始步入實質性的操作階段。2014年2月26日，習近平在視察北京時提出，北京要疏解非首都功能，實現京津冀協同發展。
2015年6月，在經過中共中央政治局審議後，《京津冀協同發展規劃綱要》正式對外頒布。在這份綱要中，將通州定位轉變為北京行政副中心，要求有序推動北京市屬行政事業單位整體或部分向副中心轉移，並要求在2017年取得成效。
不過，一年後，中央對此又做出重大調整。2016年5月，中央政治局會議決定在通州規劃建設北京城市副中心，並把這與雄安新區的設立一道上升為國家戰略。
從行政副中心到城市副中心，這一變化表明未來的北京城市副中心，將不單純是北京市行政中心，而將是一個類似於東京新宿、巴黎拉德芳斯都會區、紐約曼哈頓的城市經濟文化中心。行政副中心定位強調把北京市行政功能搬遷到通州，城市副中心則更為強調綜合的城市功能。
正是在這次調整後，北京市正式啟動了新的北京城市副中心規劃編製工作。北京大學首都發展研究院院長李國平在接受《中國新聞周刊》採訪時表示，這次「規劃草案」的一個特點就是標準非常高。因為，按照新的定位，北京城市副中心不僅要疏解中心城區的壓力，還要帶動整個北京東部地區，乃至北京和河北地區的協同發展。
京津冀協同發展專家諮詢委員會成員、南開大學經濟與社會發展研究院院長劉秉鐮此前在接受《中國新聞周刊》採訪時也表示，無論是設立雄安新區，還是打造北京城市副中心，最終的目的，都是建設以首都為核心的世界級城市群。
「這是一個很高的目標。」劉秉鐮說，「目前全球已經有六大世界級城市群，我們要建第七個。」
這一點在「北京總規」中體現得尤為明確。總規提出，要高水平規劃建設北京城市副中心，堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，以創造歷史、追求藝術的精神，以最先進的理念、最高的標準、最好的質量推進城市副中心規劃建設。
可以說，此次公告的「規劃草案」，正是對《京津冀協同發展規劃綱要》和新版「北京總規」上述要求的落實和細化。
「減量規劃」
這次北京城市副中心的規劃面積為155平方公里，不到通州區總面積（906平方公里）的20％。從公示的內容看，「規劃草案」嚴格地落實了「北京總規」的要求，是一個不折不扣的「減量規劃」。
按照規劃，到2035年，城市副中心常住人口規模控制在130萬人以內，其中就業人口為70萬至75萬人；城鄉建設用地控制在100平方公里左右；地上建築規模約1億平方米。值得注意的是，這1億平方米不是純新建，而是包括通州老城現存的大量建築。
規劃還為城市後續發展預留了空間。根據「規劃草案」，預留了約9平方公里的留白地區，作為未來重大發展戰略、重大技術變革、重大項目的彈性發展空間。
此前，京津冀協同發展專家諮詢委員會成員、中國城市規劃設計研究院原院長李曉江在接受《中國新聞周刊》採訪時曾表示，規劃的先進性並不在於把所有先進的東西都放進去，而在於在空間上，在發展上，給未來各種各樣的可能預留空間，讓它富有彈性。這9平方公里的戰略留白，可以說很好地體現了這一點。
在空間布局上，未來北京城市副中心也將和雄安新區一樣，採用組團式布局。不同的是，在12個組團間，副中心增添了「一帶」、「一軸」。
「一帶」，即依託大運河構建城市水綠空間格局，形成一條藍綠交織的生態文明帶；而「一軸」就是依託六環路建設功能融合活力地區，形成一條清新明亮的創新發展軸。
按照規劃者的設想，「一帶」將布置運河商務區、北京城市副中心交通樞紐地區、城市綠心三個功能節點，「一軸」則向外縱向聯繫北京東部地區和北京首都國際機場、北京新機場，對內串聯宋庄文化創意產業集聚區、行政辦公區、城市綠心、北京環球主題公園及度假區等四個功能節點。
多組團布局也很有特點。北京市城市規劃設計研究院副院長杜立群說，區別於以往規劃通過交通幹道劃分組團，副中心用「藍綠」公共空間把組團組織起來。同時，在不同組團之間，通過設施服務環將12個組團聯繫起來，把公共服務、交通、地鐵線組織在一起，形成一個有機的、高質量的空間支撐體系。
此次「規劃草案」的一大亮點，是在組團內部，每個街區設置了一處家園中心，將部分公共設施適當集中設置、混合設置，就近滿足居民的居住、就業、交通、教育、文化、醫療、休閑等需求。
規劃者希望通過構建市民中心——組團中心——家園中心——便民服務點的公共服務體系，讓居民從家步行5分鐘即可抵達各種便民生活服務設施，享受到便民商業、小微綠地、兒童遊戲、老年看護等便民服務；步行15分鐘可達家園中心，享有一站式社區生活服務，實現一刻鐘社區服務圈全覆蓋。
清華大學建築學院教授、北京城市副中心規劃清華同衡技術團隊領銜專家尹稚表示，過去一談綠色城市和生態問題，就認為要見花、見草、見綠。其實，實實在在的綠色就是減少能源和時間成本的浪費。
「如果從城市模式上做出根本性改變，就是把北京從一個長出行的、職住嚴重不平衡的地區，切出一塊做100多平方公里的示範區，能基本保證職住平衡，做到短出行。目前對外交通聯繫跟內部交通的所有銜接，1小時的交通圈覆蓋的範圍已經很廣了，至少天津、石家莊這一帶可以全部覆蓋。」
尹稚表示，人們的日常生活，所謂半小時、15分鐘的生活圈，基本上可以滿足日常就業、居住、消費、娛樂，絕大部分功能在這個範圍里就能實現。
「我們很多都在北京長大或者工作，都經歷過長距離交通。如果一個人上班只要40分鐘車程，就會覺得很幸福了。」尹稚舉例說，把通勤時間縮減，生活質量可以發生質的變化。「如果你可以有更多的時間做你喜歡做的事情，不會再把時間都浪費在路上，這是對人們生存狀態的根本性改變。」
中國工程院院士、同濟大學副校長吳志強帶領的同濟大學規劃團隊也參與了北京城市副中心的規劃。他認為，「北京老城的很大問題就是把功能區拉得太開，一個人生活點、居住點和工作點距離相對太遠。」
在吳志強看來，此次北京城市副中心規劃提出「家園」的概念非常重要。「過去僅強調職住平衡，都很難做到。而這次通過大數據模擬，最大可能在15分鐘內滿足職、住、醫、教、休、商業服務6方面的需求，此種模式從根本上省去了大都市每日無謂的交通來往，也從根本上解決城市病。」他表示，這點對未來城市規劃將產生重大的影響。
「副中心質量」
堅持高質量發展，被認為是這次北京城市副中心規劃最重要的特點之一。「規劃草案」多次出現高質量發展的相關提法，在生態建設、綠色出行、基礎設施、民生保障、公共安全等領域，提出了一系列規劃指標，保障城市高質量發展。
中國區域科學協會會長、首都經貿大學副校長楊開忠在接受《中國新聞周刊》採訪時表示，建設北京城市副中心的一個重要影響，就是構建「副中心質量」，豐富首善之區的內涵，形成建設北京國際一流和諧宜居之都的新典範，大幅提升北京大都市圈的品質。
按照規劃，副中心將充分利用多河、富水的生態本底，秉承自然生態理念，營造自然宜人濱水環境，重構水與城、水與人的和諧關係。
據悉，未來副中心將貫通163公里的濱水岸線，把超過四分之一面積、約40平方公里濱水空間，打造成生態化、人性化的活力地區。
清華同衡規劃設計研究院副院長、北京城市副中心規劃清華同衡技術團隊核心專家胡潔介紹說，他們在多次實地調研的基礎上，根據濱水生態不同的特點，進行了有區別的規劃。
北京城市副中心工地現場的工人。圖/視覺中國
「比如，有的地方人比較少，我們可以划出來，作為鳥類和濕地群落的特色保護區；而在城市中心人流集中的地方，我們設計了很多親水平台、咖啡廳、體育廣場，老年人可以在這裡跳廣場舞、年輕人可以交流喝咖啡。」胡潔說，把活力激發起來的同時，給生物留出保護空間，維護生物的多樣性。
此外，在六環和主要道路兩邊，「規劃草案」也留出了生態綠帶的空間。據胡潔介紹，道路兩側的生態保護綠帶都是連續性的，「我們在六環邊大概布置了10個重要的節點，每個節點都有綠植、遮陽亭、咖啡廳、服務室等成套的服務設置，不僅可以滿足人的使用，同時也能滿足動物遷徙的需要。」
除了濱水空間、生態綠帶之外，「規劃草案」在生態建設方面還提出，人均綠地面積達到30平方米，居民出行「300米見綠、500米入園」等。
為了達到這一要求，「規劃草案」一改「水泥森林」的城市規劃，規劃建設17處面積10公頃以上的大型公園，重點規劃建設面積約11.2平方公里的「城市綠心」，實現森林入城，讓居民不僅看得見「綠」，還能用得上、用得好。
據悉，通州區從2015年11月起就啟動了副中心的園林綠化建設。截至目前，已累計完成新增林地綠地3萬畝、改造提升4.5萬畝，建成區人均公園綠地面積由2015年的9.6平方米提高至12.7平方米，公園綠地500米服務半徑覆蓋率由2015年的69.8％提高至80％。
在交通方面，為了避免擁堵，北京城市副中心將大力發展城市公共交通，由「以車為本」轉變為「以人為本」，構建不依賴小汽車出行的綠色交通系統，綠色出行比例達到80％以上。
北京交通發展研究中心主任郭繼孚表示，「規劃草案」提出不依賴小汽車，也能夠便利出行的交通理念，值得全國其他城市借鑒。他說，「在規劃的主導思想上，這個城市人是第一位的。」
為此，北京城市副中心將構建舒適便捷的小街區、密路網，實現路網密、節點通、快慢有序，道路密度達到每平方公里8公里以上，使內部公共交通通勤時間控制在30分鐘以內。同時，建設步行和自行車友好的城區，構建連續舒適的林蔭路步行系統，實現街區道路100％林蔭化。
此外，為了保障城市高質量發展，「規劃草案」還在基礎設施、民生保障、公共安全等方面，提出了一系列的硬性指標。比如，供電可靠率達到99.999％，戶均年停電時間5分鐘；人均公共文化服務設施建築面積達到0.45平方米以上；人均緊急避難場所用地面積不少於2平方米等。
建築風貌是一個城市的名片。在這方面，「規劃草案」也下足了功夫。據清華同衡規劃設計研究院副院長、北京城市副中心規劃清華同衡技術團隊總協調人惲爽介紹，為了讓城市副中心建築風貌更具特色，他們專門在「一帶」「一軸」的交匯點，打造了一個「城市客廳」，或者叫「城市陽台」。
「我們希望這個『城市客廳』能為來副中心的人，提供一個照相留念的地方，就像我們到很多國外的城市，大家如果照相留念，會把當地一些特色建築作為背景。」惲爽說。
在惲爽看來，「城市客廳」將是副中心城市風貌的一個集聚點。「它的北側有副中心站和新的行政辦公區，南側有『城市綠心』和新建的公共文化建築群，包括劇院、博物館、圖書館等。」 惲爽說，「這都是能夠體現副中心新的城市風貌和城市氣質的建築，希望給大家留下比較深刻的印象。」
宜居，更要宜業
作為北京新的一翼，城市副中心將承接中心城區哪些非首都功能，承接多少疏解人口，一直是外界最為關心的話題之一。
按照「規劃草案」，城市副中心將聚焦行政辦公、商務服務、文化旅遊三大主導功能，搭建科技創新平台，形成配套完善的城市綜合功能。同時，將承接中心城區40萬~50萬常住人口疏解。
今年3月29日，北京市人大常委會在聽取和審議「規劃草案」時，北京市規土委主任張維曾介紹說，副中心在承接中心城區功能方面，具體來說：一是發揮行政辦公區的示範帶動作用，有序推動中心城區市級黨政機關和市屬行政事業單位搬遷，帶動中心城區其他相關功能和人口疏解；
二是依託運河商務區和副中心綜合交通樞紐等地區，加強商務服務功能的細化落實，制定詳細的准入門檻、激勵政策與退出機制，重點承接部分中心城區商務服務功能；
三是充分發揮通州深厚的歷史文化底蘊優勢，以文化旅遊區和宋庄文化創意產業集聚區為重點，促進文化與傳統、文化與科技、文化與時代的融合。
人隨產業走。沒有產業便沒有活力，如何創新體制機制和政策，鼓勵中心城區功能和產業轉移至城市副中心，有效疏解北京非首都功能，對於規劃來說是一個挑戰。
據北京市城市規劃設計研究院副院長杜立群介紹，目前大概有70％以上的勞動力不在城市副中心就業，大部分都在中心城區上班，造成了通州和中心城區之間的通勤問題。
不少學者都表示，通州目前急需改變「有城無業」的狀況，突出主導產業和優勢產業，有效疏解中心城區功能。中國社科院當代城鄉發展規劃院副院長張朝偉就認為，僅僅有個城市副中心的名號沒什麼意義，關鍵是成為城市副中心以後，如何宜居的同時還宜業。
「政府要做的是讓副中心宜居宜業，這個也必須做到。因為環境再怎麼優美，如果仍然是一個睡城，它依然不是現代化的城市。」張朝偉說。
據悉，這次「規劃草案」在三大主導功能的基礎上進一步把功能精準化，除了人要搬過去以外，產業也將疏解到城市副中心，從而解決一部分職住平衡問題。
據北京市經濟和信息化委員會智慧城市建設處（大數據應用處）副處長劉旭日前透露，北京城市副中心正在推進智慧城市建設，核心是要構造一個數字生態城市。屆時，副中心將成為北京未來大數據產業的一個落地聚集區，重點發展大數據、人工智慧、雲計算、區塊鏈等。
規劃者希望，規劃實施以後，無論是住在通州本地的市民，還是承接的中心城區人口，都能享受到城市規劃建設的成果，讓城市副中心成為「留得住人，扎得下根」的千年之城。
施衛良說，在規划過程中，他們把處理「主」「副」關係放在一個很重要的位置，通過城市副中心對中心城區人口功能疏解的有效承接和緊密對接，保障首都功能的實現，實現以副輔主、主副共興的發展局面。
除了和中心城區的關係外，城市副中心和北三縣的關係，也是這次規劃的一個重點。施衛良說，「通過和區域的整體協調發展，使副中心成為東部地區的綜合服務中心和發展的樞紐節點，實現以點帶面、區域協同、區域共進」。
北三縣是指河北省廊坊市的三河市、大廠回族自治縣和香河縣。「城市副中心和北三縣在地緣上相近，文化上也是一脈，在功能布局、交通基礎設施建設等方面也是緊密相連的。」中國城市規劃設計研究院副院長王凱在接受《中國新聞周刊》採訪時說，「兩地規划上首先應統一。」
據王凱介紹，這次規劃在京津冀協同發展的大背景下，兩地實現了統一規劃。未來，城市副中心和北三縣還要建立統一的管控規則，遏制貼邊發展和無序蔓延，核減與重要區域生態廊道衝突的城鎮建設組團規模，著力擴大區域環境容量，重點在潮白河和北運河之間共同建設大尺度生態綠洲，構建複合生態系統。
針對北三縣地區公共配套短板問題，「規劃草案」提出，將堅持政府引導、市場運作，促進北京公共服務資源向北三縣地區拓展延伸，協助北三縣地區形成功能完備、布局均衡的公共服務體系。
北三縣與北京城市副中心統一規劃，意味著北三縣儘管在隸屬關係上還屬於廊坊，但在規划上已經實現與通州同等待遇。有分析認為，北三縣的控制性詳細規劃（街區層面）可能也會很快出台，從而與城市副中心實現協同發展。
值班編輯：庄兼程
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