稅改的小船，能載得動全社會的期望嗎？

個人所得稅改革攪動全社會的神經。個稅改革既是經濟問題，它體現在維護人民群眾切實利益方面；它又是法律問題，體現在彰顯人民的意志方面；它更是社會問題，體現在通過稅制改革以促進社會和諧有序發展方面；同時也是國家治理問題，體現在通過稅制改革來提升國家治理能力方面。個人所得稅肩負著眾多期望，然而，個人所得稅這艘小舟，能否載得動這麼多的期望呢？

原文 ：《推動稅收征管的現代化》

作者 |中國人民大學重陽金融研究院研究員 呂冰洋

圖片 |網路

本次改革要點

首先，分析一下此次改革的要點。

要點一：對部分勞動所得實行綜合徵稅。1996年全國八屆人大四次會議在《國民經濟和社會發展「九五」計劃及2010年遠景目標綱要》就提出，要「建立覆蓋全部個人收入的分類與綜合相結合的個人所得稅制」，但是經過了二十多年，個稅仍實行分類徵收辦法。此次個稅改革是邁向綜合徵稅的第一步。具體來講，此次草案把工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得四項勞動所得都納入徵收範圍。然而，特許權使用費到底是屬於財產性所得還是勞動性所得引起了不小爭議。

要點二:優化調節稅率結構。以現行工資、薪金所得稅率為基礎，將按月計算應納稅所得額調整為按年計算，並優化調整部分稅率的級距。具體是：擴大3%、10%、20%三檔低稅率的級距，3%稅率的級距擴大一倍，現行稅率為10%的部分所得的稅率降為3%；大幅擴大10%稅率的級距；現行稅率為25%的部分所得的稅率降為20%。

要點三：提高綜合所得基本減除費用標準。基本減除費用標準從每月3500元提到每月5000元，社會對此關注最為熱切。

要點四：設立專項附加扣除。規定子女教育支出繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和住房租金這四項與人民群眾密切相關的專項附加扣除。

要點五：增加反避稅條款。針對個人不按獨立交易原則轉讓財產，在境外避稅、實施不合理商業安排，獲取不當稅收利益等避稅行為，賦予稅務機關按合理方法進行納稅調整的權力。

個人所得稅調節分配作用

此次改革初衷是提高個稅調節收入分配作用，然而個稅對分配的調節作用受到兩大先天因素制約，使其作用不能得以充分發揮。

第一，納稅群體少。衡量個人所得稅對分配的調節作用，就是看徵稅前基尼係數和徵稅後的基尼係數的差，如果徵稅後導致基尼係數下降很大，說明個人所得稅對調節收入分配作用很強。而個人所得稅對調節收入分配作用取決於兩點，一是稅收累進性，就是累進稅率設計；二是平均稅率，就是所有人交的稅占所有人收入的比。即使稅收累進性很高，比如最高邊際稅率設為100%，但納稅人群體少，它對調節收入分配的作用也是有限的。

我國有多少個人所得稅納稅人呢？ 2011年，我國《個人所得稅法》修訂，將工資薪金所得免徵額從2000元提高到3500元，納稅人就由8400萬銳減為2400萬。7年過去了，雖然隨著物價上漲和收入提高，納稅人會增加，但是由於免徵額大幅度上升1500元，納稅人規模佔總人口的比也是有限的。

第二，個稅難以對資本實行綜合徵收並實行累進稅率。把資本所得進行綜合徵稅，並實行超額累進稅率行不行？很遺憾，全球都很難做到。因為現在全球化時代，資本流動性很強，資本配置方式多樣，稅收不宜過度地干預資本要素配置，不宜使用超額累進稅率。個人所得稅調節分配作用先天就被制約了。從中國現實來看，勞動分配份額處於下降趨勢，資本分配份額處於上升趨勢，這是符合世界潮流的。目前，我國勞動要素收入佔全國收入的比重大約是50%，資本要素收入佔比大約是35%。個稅由於這兩種因素制約，個人所得稅調節分配作用實際上不像大家相像的那麼大。

十九大報告指出，當前的主要矛盾是人們對美好生活的嚮往與發展不平衡不充分的矛盾。地區之間發展不平衡不充分，對收入分配的影響是很大的，這才是改革的要點。像社會保障制度改革、減貧、縮小地區差距和城鄉差距政策等，均對調節收入分配發揮重要作用。既然個稅改革對調節分配作用是有限的。那麼此次個稅改革的作用在哪兒？

這次改革的作用，不在於能調節多大程度的分配，而是在於其推動了稅收征管的現代化。中國90%的稅是企業繳納的，10%是居民繳納的（不考慮稅收轉嫁因素）。而美國67.1%的稅是居民繳納的，32.9%是企業繳納的。這樣就導致一個問題，中國的宏觀稅負很難說高，但是由於稅壓在企業頭上，企業就覺得稅負重。現在稅收征管機制一系列制度安排是針對企業來設計的，對自然人的徵稅機制還沒有充分建立起來。

企業是創造價值的主體，稅收過多地集中在企業，對促進生產發展和經濟增長不利。由於稅收集中在企業，它導致我國稅收征管體系建設是圍繞企業而轉，例如，金稅工程是通過發票監控，提高增值稅的征管能力；日常的稅收稽查，重點放在企業所得稅和增值稅上。即使是個人所得稅，由於我國長期實行分類徵收，它就可以大量採用源泉扣繳的方式，納稅人毋需直接面對稅收部門，稅收征管機制建設也就不需要在強化對自然人稅收征管上下功夫。

這次個稅改革，馬上讓稅務局面臨三個「怎麼辦」的問題，這就要求征管機制流程再重構，最終推動稅收征管現代化，從長遠看，有助於推動國家治理能力提高。

實施中要應對兩個緊迫的問題

個稅涉及到國家和社會的關係這個根本性的問題，假如個稅改革草案最終通過，在個稅實施中要應對兩個緊迫的問題。

第一，綜合治理。個稅改革將對我國稅收征管機製造成非常嚴重的挑戰，光靠稅務部門自己的力量是無法勝任個稅管理的，它需要各部門聯手合作實行綜合治理。一是建立全面的納稅代碼制度，每個納稅人都有自己的稅務代碼，這個代碼可以是身份證號，也可以是社會保障號，這個納稅賬號是終身唯一的，逃稅的信息都在賬號里體現出來。二是落實個人資產實名登記制，這樣有助於監控納稅人資本性所得。三是推行現金管理制度，為防止逃稅，超過一定數額的報酬不準使用現金，只能走銀行。四是要構建全國聯網的個人涉稅信息平台，因為個人在全國各地取得勞務報酬，必須建立全國聯網的個人信息涉稅平台才行。綜合治理需要稅務局、銀行、公安、社會保障等聯合起來，以稅務為中心形成合力，這樣才能有效打擊逃稅。

第二，要發揮地方積極性。綜合治理光靠中央政府是不行的，因為國家這麼大，涉及到那麼多納稅人，因此一定要發揮地方積極性。可以將個稅作為省級政府主體稅，因為我國省級政府管轄區域很大，大多數省份面積相當於一個中等規模的國家，在這種情況下，將個人所得稅作為省級地方稅從征管便利和徵稅激勵等角度看均有較大優勢。

文章原載於社會科學報第1615期第2版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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