行政程序中間行為的可訴性

2018年3月，某市國家稅務局稽查局向另外一市國家稅務局稽查局，送達《已證實虛開通知單》，該通知書認定某單位接受虛開增值稅發票，要求被送達單位對處理結果予以回饋。其後，被送達單位以該通知書為依據，對涉案單位予以處理。對該通知書被送達做出的處理決定，涉案單位有權提起行政複議、行政訴訟，法律界均無爭議。但涉案單位對製作該《已證實虛開通知單》的某市國家稅務局稽查局，是否可以提起行政複議、行政訴訟？爭議很大，對此業界尚未形成統一。

一般認為，過程性行政行為屬於內部行政行為，不對相對人送達，對相對人的權利義務尚未產生實際影響，一般認為是不可訴的。

筆者認為，過程性行政行為是否可訴，應具體問題具體分析，不能夠一概而論。在個案中，上述《已證實虛開通知單》應具有可訴性。

首先，依據《行政訴訟法》第十二條十二款規定「認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的」，屬於行政訴訟的受案範圍。而第十三條僅對具有人事獎懲、任免的內部行政行為，明確排除在行政訴訟的受案範圍之外。對於其他內部行政行為，是否具有可訴性，並未明確規定。

其次，《已證實虛開通知單》已被受送達稅務機關採用，並作為定案處理依據，對涉案企業的已產生實際影響，企業因為該通知單，必須繳納稅款、滯納金等等。行政機關內部文書外化，並且切實影響了行政相對人的權利義務，形成利害關係時，行政相對人可以進行訴訟。這也就是最高院行政庭提出的「可訴的外化內部行政行為」。

最高院行政庭2010年出的《中國行政審判指導》中，列舉「延安宏盛建築工程有限公司訴陝西省延安市安全生產監督管理局生產事故責任事故批複案」，認可了內部行政行為行政相對人的訴權。2017年最高院第22號指導案例，魏永高、陳守志訴來安縣人民政府回收土地使用權批複案，認可了過程性行政行為對行政相對人的權利義務產生了實際影響，內部行政行為外化為對外發生法律效力的具體行政行為。

我們可以看出，法院是否受理案件，最終取決於行政行為是否有侵犯行政相對人合法權益的情形，而不是行政行為屬於內部行政行為或是外部行政行為。內部行政行為一旦對外付諸實施、實際影響相對人的權利義務，行政相對人便可就提起行政複議、訴訟。

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