央行孫國峰發布SFI課題報告：金融科技時代如何完善地方金融監管體系？

編者按：

近年來，隨著金融科技在地方非傳統金融業態的發展，我國金融風險高發區域也在一定程度上從傳統金融體系轉移至非傳統金融體系、從中央轉移至地方、從線下轉移至線上，地方已成為防控金融風險攻堅戰的重要戰場。

在由上海新金融研究院（SFI）主辦的第五屆金融科技外灘峰會上，CF40成員、中國人民銀行金融研究所所長孫國峰發布SFI課題報告《地方金融監管與金融科技發展》。 他認為，金融科技時代地方金融監管主要存在金融科技應用監管缺位、地方風險處置責任難以壓實、金融消費者保護不足三個方面的問題。導致這三方面問題的主要原因包括地方金融監管職責定位不夠清晰、地方金融監管協調機制缺失和地方金融監管能力不足。基於此，孫國峰提出完善地方金融監管制度的六點建議：

1.完善地方金融監管的協調機制，包括央地監管體系、地方金融監管機構以及金融科技監管與傳統金融監管之間的協調。

2.明確地方金融監管機構之間的職責分工與定位，防止監管重疊與監管空白。

3.壓實地方金融辦的責任，強化對金融科技應用帶來的金融風險的監管和處置，防止收益本地化、風險外部化傾向。

4.依據金融科技發展的特徵加強行為監管，切實保護金融消費者和投資者利益。

5.充實基層監管力量，提升地方金融監管能力。

6.加強監管科技在地方金融監管中的應用，識別風險隱患並及時採取措施。

以下為孫國峰演講實錄，經作者審核。

金融科技時代 完善地方金融監管體系

by  孫國峰

很高興參加第八屆「上海新金融年會」暨第五屆「金融科技外灘峰會」，在這樣一個場合發布我主持研究的上海新金融研究院重點課題《地方金融監管與金融科技發展》。近年來，隨著金融科技在地方非傳統金融業態的發展，我國金融風險高發區域也在一定程度上從傳統金融體系轉移至非傳統金融體系、從中央轉移至地方、從線下轉移至線上，地方已成為防控金融風險攻堅戰的重要戰場。如何調動地方的積極性，構建有效防控金融風險、順應金融科技發展內在要求、有利於保護金融消費者的地方金融監管框架，不僅是我國金融監管體制改革的重點領域，也是金融科技風險防範的核心環節。

一、金融科技時代地方成為防控重大風險攻堅戰的重要戰場

我國金融監管體制的縱向制度變遷反映了央地之間基於金融資源配置的動態博弈，地方政府往往通過鼓勵地方金融組織創新爭取配置更多的金融資源。在中央建立垂直監管體系和明確地方對非傳統金融業態的風險處置責任之後，近年來金融科技逐漸成為地方非傳統金融業態組織創新的重要載體，出現了P2P網貸、股權眾籌和區域性金融資產交易中心等多種互聯網金融組織形式，對民間資金形成了巨大吸引，也造成了一些金融亂象，線上非法集資屢禁不止、股權眾籌跑路頻發、區域性金融資產交易中心亂批亂設。金融科技發展帶來的地方金融風險逐漸凸顯。縱向上向監管相對薄弱的省級以下區域傾斜，橫向上向監管競次形成的監管窪地集聚，不僅增大了地方防範金融風險的壓力，也擾亂了金融科技的行業秩序，最終將會制約整個行業的發展。例如，從2015年底開始，面對頻繁爆發的互聯網金融亂象，一些地區緊急叫停了互聯網金融企業的註冊登記，還有一些地區出台了互聯網金融負面清單，但是有一些地區卻反其道而行之出台了一系列鼓勵發展的政策，造成了監管套利。

二、金融科技時代地方金融監管存在的主要問題

（一）金融科技在非傳統金融業態的應用面臨監管缺位

金融科技的發展及其在非傳統金融業態中的廣泛應用為地方政府通過金融創新來促進地方經濟發展提供了便利。而我國針對金融科技相關的金融監管體系尚不健全，沒有獨立適用的法律體系與監管規則。特別對金融科技在非傳統金融業態中的應用，相應的監管規則多為摩擦性、適應性地，大多是在傳統金融監管體系上衍生形成，使得監管的各個環節鏈接不夠緊密，容易形成重准入，輕監管的局面，導致大量金融科技在非傳統金融領域的應用面臨監管缺位。

（二）金融科技發展使得地方風險處置責任難以壓實

隨著金融科技在地方非傳統金融業態中的廣泛應用，很多線下業務轉移至線上，創新了P2P網路借貸、股權眾籌等互聯網金融產品。去實體化經營和依託於互聯網的銷售渠道使得機構擺脫了對物理網點的依賴，雖然設立於某一地區，但是經營卻是在全國範圍，具有收益本地化、風險外部化的特性，地方的風險處置責任難以壓實。

（三）金融消費者保護不足

地方金融辦同時兼具審慎監管與行為監管職能，當二者衝突時，有可能從金融機構審慎角度出發忽視對金融消費者的保護。在金融科技時代，隨著移動支付和互聯網平台的應用，金融消費者的普及程度更高、範圍更廣、但投資的准入門檻卻更低，忽視行為監管對金融消費者造成的損失會更大。

三、   我國地方金融監管問題的成因

（一）地方金融監管職責定位尚不夠清晰

我國金融管理體制從中央單一監管模式發展為中央為主地方為輔雙層監管模式的過程是自下而上演進的，地方金融辦的監管職能和監管對象缺乏統一的制度安排。2017年全國金融工作會議明確地方金融辦負責「7+4」類機構和「兩非」領域進行屬地監管與風險處置後，目前看還有一些地區存在地方監管中監管職能分散、監管邊界不清和多頭監管等問題，容易引發主觀和客觀上的監管缺位。

（二）地方金融監管協調機制缺失

金融科技的應用與發展使得傳統金融業態與非傳統金融業態之間的界限趨於模糊，例如一些融資擔保公司和區域性金融資產交易中心都利用互聯網金融平台發售類理財產品、非法吸納資金，在垂直監管體系與屬地監管體系之間缺乏協調的情況下就容易導致監管空白。

（三）地方金融監管能力不足

長期以來，基於規模、成本、有限監管資源使用效率等的限制，金融監管資源向大型、公眾類和系統性金融機構傾斜，與多層次的金融供給和地方金融風險防控的要求不完全匹配。如果不能充分調動地方金融監管機構的主觀能動性、有效利用地方金融監管資源，就會導致地方金融監管能力相對不足，削弱了地方金融監管。

四、金融科技時代完善地方金融監管制度的建議

一是完善地方金融監管的協調機制，包括央地監管體系的協調、地方金融監管機構之間的協調以及金融科技監管與傳統金融監管之間的協調。二是明確地方金融監管機構之間的職責分工與定位，特別是在金融科技廣泛應用的非傳統金融業態的分工與定位，防止監管重疊與監管空白。三是壓實地方金融辦的責任，強化對金融科技應用帶來的金融風險的監管和處置，防止收益本地化，風險外部化的傾向。四是依據金融科技發展的特徵加強行為監管，切實保護金融消費者和投資者利益。五是充實基層監管力量，提升地方金融監管能力。六是加強監管科技在地方金融監管中的應用，利用大數據、雲計算和人工智慧等監管科技識別風險隱患並及時採取措施。

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本次峰會由國內領先的金融專業智庫上海新金融研究院（SFI）主辦，由中國互聯網金融協會（NIFA）、中國金融四十人論壇（CF40）和北京大學數字金融研究中心（IDF）提供學術支持。

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上海新金融研究院（Shanghai Finance Institute，SFI）是一家非官方、非營利性的專業智庫，致力於新金融和國際金融領域的政策研究。研究院成立於2011年7月14日，由中國金融四十人論壇（China Finance 40 Forum，CF40）舉辦， 與上海市黃浦區人民政府戰略合作。研究院在國內率先提出新金融概念，並積極開展相關研究，逐漸形成了以新金融和國際金融為特色的研究道路。

此外，為紀念我國卓越的世界經濟學家浦山先生，並推動我國國際金融與新金融的研究和發展，上海新金融研究院於2016年7月發起成立上海浦山新金融發展基金會，並與中國世界經濟學會戰略合作，聯合主辦浦山獎。

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