財政與金融不能任意替代，各司其職方能防範化解風險

財政金融關係歷來很密切。但遇到金融問題把責任推到財政，或者遇到財政問題把責任推給金融，均不可取，關鍵在於責任和能力相稱。現實中往往是哪個部門掌握了最豐富的資源，就要承擔最主要的責任。財政金融關係複雜，但不能任意替代。財政金融齊努力，各司其職，才能防範化解可能的風險。

財政面對挑戰，金融能好嗎？

當我們在強調「財政是國家治理的基礎和重要支柱」這一重要定位時，我們首先需要問的是，財政在什麼條件下可以達到這一定位的要求？如果財政收入疲於應對經常性支出需要，那麼我們還能指望財政做更多事嗎？

當下政府預算分四本，即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。社會保險基金預算近年來每年財政撥款超過萬億元，且未來仍有沉重的支出壓力。「未富先老」的人口快速老齡化，讓社會保險基金預算的正常運行都不容易。國有資本經營預算迄今不能全面反映國有資本的全部收益，收入側體現的只是分紅收益。而且，就是這樣有限的收益，大部分在國有經濟內部循環。考慮到國有企業改革歷程，歷史欠賬不少，這麼做也有其理由，但這事實上也就造成了龐大的國有經濟，只能為一般公共預算提供極其有限的資金。一般公共預算是最大的一本賬，支出壓力一直很大，每年都要有規模不小的財政赤字，同時累積起規模不斷擴大的公共債務。

這些年來，財政的正常運行，特別是地方財政的正常運行離不開政府性基金預算這本特殊的賬本。土地收入就在這一大賬之中。這些年來，一方面我們抱怨土地財政抬高房價，另一方面如果沒有土地財政，那麼相對完善的各類基礎設施也就不可能有，中國經濟持續增長的基礎肯定也會受到影響。土地財政在累積起大量資產的同時，地方債務規模也逐年增加，並帶來了地方債風險。在正常情況下，只要資產能夠覆蓋負債，就不會有債務支付問題。當然，這裡需要解決好債務期限結構合理性問題，需要解決好資產的流動性問題。

房地產價格是支撐地價最重要的因素。在市場中，房價可以持續上漲，但持續快速上漲超過居民收入的承受能力，終有下降之日。持續依靠土地財政很危險，不僅是因為地方政府的正常運行最終會受到影響，而且對於可持續的高質量發展沒有什麼益處。

基於此，地方政府再靠土地融資的機制必須改變，基於土地財政之上的地方債務融資機制也必須作相應的改變。地方債的資金來源多出自金融機構，地方財政如果不能持續，勢必會對金融機構產生影響。

金融手段倘若濫用，財政能承受嗎？

在計劃經濟時代，財政包攬一切，這是建立在社會資金集中流向財政部門的前提之上的。但以放權讓利為特徵的改革啟動之後，財政所掌握的資金佔比急劇下滑，銀行體系掌握的資金急劇上升。信貸資金財政化就是在這樣的背景下出現的。

回顧上個世紀80年代的「撥改貸」，我們可以依稀看到財政金融分工不合理所帶來的問題。銀行貸款有借有還，對於借款者來說有一定的約束力。財政撥款只是單向的，得到撥款的單位（機構）不用考慮償還問題。於是，不要白不要，「跑部錢進」，各種方式的要錢，最終結果是財政資金效率低下。於是，基本建設撥款改貸款，本來財政應該撥付的資本金也以貸款的形式供應，結果且不說造成企業的產權不清難題，就是有現金流的企業也會遇到還款問題。

企業融資本來有一個最優資本結構問題。股權融資和債務融資需要保持合理的比例。不合理的債務融資，規模偏大的債務融資，會給企業帶來過大的還本付息壓力。處於成長期的企業，現金流不足可能會讓一家潛力很大的企業最終走向破產。即使不破產，債務問題也會很突出。如果政府與企業的關係不規範，那麼這樣的債務負擔就可能轉移到政府身上。如果企業與企業關係不規範，市場經濟發展所需要的信用社會沒有形成，企業與企業之間就會債權債務關係混亂。上個世紀八九十年代，「三角債」問題相當突出，就是這一混亂債權債務關係的集中體現。更重要的是，企業間債權債務都不清，還能指望作為市場經濟細胞的企業普遍有活力嗎？獨善其身的企業勢必採取極其保守的資金運用和經營策略，結果是大好的發展機會就可能因此喪失。企業不強，金融機構又能強到哪裡去？國有商業銀行的「債轉股」就是金融機構經營中遇到嚴重的問題所致。

一個經濟體要健康發展，需要有活力的企業，需要有企業運行的合適的宏觀經濟環境，需要有配套的金融市場。多層次資本市場的發展為不少企業的發展注入了資金，但是資本市場在不同階段所存在的各種缺陷，嚴重影響這一市場優化資源配置的作用的發揮。資本市場上的投機和內幕交易曾經讓不少股民望而卻步，居民財產性收入不僅僅是夢想，就連本金也可能無法完全保住。資本的狂歡和盛宴，留下的殘羹冷炙需要有人來收拾殘局。這裡也不能不回顧在資本市場發展的早期為國企解困而進行的「包裝上市」，骨子裡不好的企業最終只會吞噬各類社會資金。

如果市場上的企業經營困難，資本市場活力得不到激發，那麼金融機構即使短期看上去還光鮮，最終也逃不過「日子不好過」的命運。金融問題最終還得期盼財政解決方案。但這前提是財政必須有能力！前已述及財政面臨的挑戰，那又該如何是好？

財政金融齊努力，各司其職防範化解風險

供給側結構性改革很重要。在槓桿過高時，去槓桿可以讓相關經濟主體輕裝上陣，儘快恢復生機活力。同時，去槓桿也要防止進入誤區。不同行業的債務融資需求不同，不可能有一刀切的最優杠杠標準。不同企業在不同發展階段有不同的資金需求，有不同的資金需求難題。金融領域是防範化解重大風險攻堅戰的重要戰場。金融風險總體可控，是當前中國金融形勢的總體判斷。守住不發生系統性金融風險的底線，是改革和調控措施選擇都必須充分考慮的。

要謹防政策調控措施不當所帶來的風險。積極的財政政策和穩健的貨幣政策取向總體是對的，但政策組合仍有相當大的空間。一些改革和調控措施，從長期來看是對的，在短期不見得合適。不當措施選擇確實可能引發某些本來根本就不可能出現的恐慌。在當前條件下，要特別注意某些卸責行為所引發的不作為或亂作為所帶來的恐慌。經濟難關要共渡，而不是不同舟共濟。頻繁翻船的結果是所有人都遭殃。城門失火，殃及池魚。古訓早已有。

財政金融各司其職。財政的任務需要社會幫助，但這並不意味著財政不用承擔任何責任。幫助小微企業解決融資難題，財政應助力，而不是替代，更不是為企業決策。商業金融機構從商業目標出發與財政密切合作，共同服務小微企業，當可收到較優效果。為了提供公共服務，PPP運作同樣不能免除財政的責任，在許多時候仍然需要財政金融的有機合作，政府與市場的界限仍然需要明確界定。財政金融機構同樣需要強身健體。競爭充分下的金融市場才有可能有效運作，才可能讓金融真正扮演好現代經濟中的角色。健全財政體系，不是財政什麼責任都要承擔，也不是財政什麼責任都不承擔，而是要讓財政機構設置更加合理，財政職責更符合現代經濟和社會運行的需要。保證財政的健康運行，才能在關鍵時候讓財政承擔其應承擔的職責。

（作者楊志勇 為中國社會科學院財經戰略研究院研究員）

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