警惕貿易戰向非關稅領域蔓延

美中之間的「貿易戰」可能不會全面打響，但「貿易摩擦」將常態化，中國各界既要有短期內對美應訴獲勝的信心，又要有加強科技創新能力的長遠規劃。

2018年以來，中美貿易摩擦不斷加劇，目前已升級為互征關稅的「經貿戰」，美方於7月6日宣布對來自中國的約340億美元進口產品徵收25%關稅。7月10日，美國政府發布了一份針對中國2000億美元商品加增關稅的計劃，目標產品清單涉及服裝、電視零件和冰箱，加征的稅率約為10%。

根據歷史狀況、現行規則、實施難易、打擊力度等多方面原因，美國此次對中國發起的「經貿戰」很可能向非關稅領域蔓延。未來，美國將加強傳統的貿易救濟措施使用、進一步強化出口補貼體系、更為嚴厲地限制中國相關企業對美投資，以及加強對中國的技術遏制。為此，中國各界既要有短期內對美應訴獲勝的信心，又要有加強科技創新能力的長遠規劃，加強貿易救濟措施預警機制、對美國的各類非關稅措施進行合理反制，加強基礎研究，積極推動科學向技術的轉化，使中國自身具備核心競爭力，向「貿易強國」、「科技強國」不斷邁進。

原因

非關稅壁壘（或非關稅措施）是指除關稅之外的所有貿易干預措施，其內涵和外延的界定都不嚴格，因而涉及的範圍也很廣泛。最常見的政策工具包括進口配額、出口補貼、自願出口限制、國產化要求、反傾銷、反補貼、保障措施、技術性貿易壁壘、政府採購限制等。美國是其中多種措施的創造者，同時更是世界上各種非關稅措施最積極的使用者之一。

基於多個原因，傳統的關稅壁壘已經在貿易政策體系中逐漸喪失了重要地位，目前各國進行貿易保護主要依賴於非關稅壁壘。首先，關稅與貿易總協定（GATT）曾經主持過多輪關稅減讓談判，烏拉圭回合又使各締約方達成了新的關稅減讓承諾，世界貿易組織（WTO）的成立還不斷推進關稅減讓的逐步落實，因而各國謀求通過高關稅進行保護的目標越來越難以實現。第二，非關稅壁壘包含的種類很多，各國可以根據特定的情況選擇不同形式的政策工具，有針對性地對本國市場進行保護。第三，非關稅壁壘十分隱蔽，且殺傷力很強，因而受到各國政府的青睞。第四，在GATT時代，各種非關稅壁壘的使用條件十分苛刻，而WTO時代，一些苛刻的條件得以放鬆，這為成員國使用非關稅壁壘進行貿易保護提供了有利條件。

我們認為，基於歷史狀況、現行規則、實施難易、打擊力度等多方面原因，美國此次對中國發起的「經貿戰」很可能向非關稅領域蔓延。

首先，從歷史上看，美國是各種非關稅措施的最積極使用者之一。從1995年至2018年6月末，美國使用實施衛生和植物衛生措施協定（SPS）、技術性貿易壁壘（TBT）、反傾銷、反補貼、特保的數目高居世界第一，分別佔世界案件總量的17.8%、6.4%、18.0%、60%和27.3%。此外，美國使用數量限制、關稅配額的數量也非常可觀；而且在WTO命令禁止生產和出口補貼的情況下，美國還存在眾多的補貼行為（表1）。由此可見，美國使用非關稅措施的數量多、頻率高，在非關稅運用方面已經積累起豐富的經驗，未來在「經貿戰」中極有可能從關稅領域擴展到非關稅領域。

第二，從現行的世界貿易規則和秩序來看，WTO成員方整體上朝著關稅減讓的方向發展，世界範圍內關稅水平不斷降低。此次美國悍然對中國眾多產品增稅，已經在國際舞台上扮演了規則破壞者的角色，在國際輿論中已處於下風。未來美國政府可能會調整方案，不再擴展增稅範圍，甚至豁免更多產品的關稅，轉而採用較為隱蔽且殺傷力更強的非關稅措施。

第三，正是由於現行世界貿易規則的約束，美國以關稅為主要措施發起「經貿戰」的難度很大。此次美國以「301調查」為理由，為施行關稅保護披上合法外衣。但「301調查」是美國國內法中的內容，具有典型的單邊主義特徵，在國際社會上飽受詬病，其合規性受到嚴重質疑。而反傾銷、反補貼、TBT、SPS等政策措施均為WTO規則所允許的貿易限制措施，實施起來更具名義上的合規性。

第四，關稅對出口國的打擊力度往往有限，而非關稅措施的殺傷力更強。對於具有正常需求和供給彈性的商品來說，關稅會由進口商、出口商和美國國內消費者共同承擔，25%的關稅稅率轉嫁到出口商頭上可能僅有8%左右；而美國政府為第二批產品設定的稅率為10%，如此低的稅率所產生的保護作用將更為有限。相反，非關稅措施可以針對某一特定產品「精準打擊」，干預貿易的方式也更為多樣，在此次「經貿戰」中將會被政府「委以重用」。

形式

即便在 「301調查」框架下，美國政府也可能採取關稅以外的措施來打擊中國。「301調查」源於1974年修訂的美國貿易法第301條，它授予美國總統採取一切適當的行動來消除外國貿易壁壘的權力。根據該條款，美國政府可針對外國政府的「不正當的、不合理的、歧視性的、給美國商品造成負擔或限制的」的任何活動，其報復性內容可以非常廣泛。根據美國的歷史實踐和此次「經貿戰」的發展過程，我們預期未來美國可能對中國採取如下非關稅措施。

首先，加強傳統的貿易救濟措施使用，包括反傾銷、反補貼、保障措施、TBT、SPS等。從1995年至2017年，美國對華髮起反傾銷案件150起，平均每年6.5起，對華反傾銷數量佔美國發起全部案件的22.8%。同期，美國發起對華反補貼案件68起，平均每年3起，全部反補貼案件中有31.1%針對中國。可見，反傾銷已成為美國限制中國產品進入的重要措施，未來在「經貿戰」中將作為成熟的利器來進一步打擊中國產品。與此同時，反補貼的使用量相對較少，而該措施也是WTO規則下的合規措施，且「補貼」的定義十分模糊，裁定機構容易在裁定過程中確認補貼存在、從而保護本國產業，因此反補貼措施未來可能會成為美對華「經貿戰」的重要武器。

第二，進一步強化出口補貼體系。此次美國的「301調查報告」特彆強調了中國政府對相關重要行業的補貼行為，認定中方的補貼不合理，構成了不公平貿易行為。實際上，美國政府為扶植國內相關產業，經常使用WTO規則明令禁止的各種補貼。根據WTO貿易政策審議機構發布的最新報告，美國近期仍然對棉花、糖類等農產品進行各種形式的補貼，以增強這些產品的競爭力。可見，為維護自身利益，美國除使用WTO框架下合規措施外，還敢於使用補貼等不合規措施。當中國針對美國的關稅措施進行回擊時，會提高美國相關產品的關稅稅率，美國政府將會採用出口補貼的方式抵補相關產品的出口成本。

第三，更為嚴厲地限制中國企業對美投資。此次美國的「301調查」報告明確指出中國通過海外併購竊取技術是不公平貿易行為，並聲稱限制中國企業在美投資活動。2018年6月下旬，美國媒體透露美國政府將於6月30日開始禁止任何由中資持股超過25%的公司對白宮定義的「重要產業科技」領域進行投資。然而，截至2018年7月中旬，這一措施並未落地，美國政府可能將推遲對中國在美投資的限制。未來，隨著雙方貿易摩擦加劇，為在「經貿戰」中佔據上風，美國政府極有可能更為嚴厲地限制中國企業對美投資，一方面設置高技術企業的股比限制，另一方面在操作流程上設置各種限制，將欲赴美投資的中國企業拒之門外。

第四，加強對中國的技術遏制。「中興事件」為中國各界敲響了警鐘，關鍵性的高科技零部件仍然掌握在美國手中，科技創新能力弱直接導致了中國在高科技領域受制於人。美國認識到自身的科技優勢，當「經貿戰」進一步升級時，不排除美國將加強對中國的技術遏制，對高新技術產品出口設置更多的限制。目前美國「商業管制清單」中包含了11類商品，其中不僅包含軍用產品和軍民「兩用」產品，還包括部分純民用產品（表2）。受到出口管制的產品並非完全不能出口，而是向受限國家出口時需要獲得美國商務部頒發的許可證，或者獲得許可豁免。隨著「經貿戰」的發展，美國將加強高技術產品對華出口的管制，把中國列入限制更嚴的國家組中，並且商務部在發放許可證的過程中將會更為嚴格，從行政許可環節加強對中國的技術遏制。

應對

本文提出的應對方案，是針對美國未來可能發起的非關稅措施而進行的抗擊與反制。美中之間的「貿易戰」可能不會全面打響，但「貿易摩擦」將常態化，中國各界既要有短期內對美應訴獲勝的信心，又要有加強科技創新能力的長遠規劃。

首先，加強預警、防患未然。當前，美國對華髮起的非關稅壁壘還在可控的範圍之內，但未來可能會井噴式上升，給中國對美出口造成很大打擊，甚至威脅中國的產業安全。為此，需要政府管理部門協同行業協會和出口企業，結合相關理論與企業出口實踐，建立起科學嚴謹的指標體系，對各類非關稅壁壘加強預警。與此同時，企業應增強反傾銷等措施的應對能力，在WTO多邊框架下解決貿易爭端、化解非關稅壁壘帶來的威脅與挑戰。

第二，從容應對、合理反擊。一旦美國對華非關稅壁壘大幅增加，中國各界應正視其危害性，提早準備，設定反制方案。在非關稅措施的制定過程中，不必秉承「對等」的觀念，也不必對可能存在的「票倉」問題過度解讀，而是從「時間-州-產品」的基本面上探尋中方對美設置非關稅壁壘的指導思想與原則，並制定切實可行的行動方案。

第三，重視研發、科技強國。此次美國對華髮起的「經貿戰」可能會引發「技術戰」，美國高科技產品對華出口管制將愈發嚴厲。當前，還有很多高技術產品的關鍵零部件在中國無法生產，這種核心技術受制於人的情況並未能真正得以改觀。中國應該以應對「經貿戰」和「技術戰」為契機，加強基礎科學的研究，積極推動科學向技術的轉化，使中國自身具備核心競爭力，向「貿易強國」、「科技強國」不斷邁進。

（王孝松，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員，中國論壇網特約作者）

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！