中國重返聯合國：美國「傷痛最小的一次外交失敗」
撰文：曲思翰
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作為二戰中反法西斯同盟的一員，中國同日本展開的一場八年，乃至十四年的浴血戰爭為其贏得了聯合國及其安理會常任理事國的席位。然而，直到1971年，統治著中國絕大多數人口和土地的中華人民共和國並不被聯合國承認為中國的合法政府。
1949年不完全的政權更迭是其原因——雖然由國民黨政府領導的國民政府擊敗了日本侵略者，但其本身充滿了令人絕望的腐敗。抗日戰爭後，中國爆發了由共產黨最終在大陸取勝的國共內戰。中華人民共和國建立後，國民黨政府遷到台灣，持續對國際聲稱其為統治中國的合法政府。
在冷戰的大氣候下，「中國的丟失」令美國社會震驚。為了在東亞遏制共產主義，通過派遣第七艦隊進駐台灣海峽，美國持續支持台灣的蔣政權。在美國影響下的聯合國也繼續允許來自台北的代表作為全中國的合法代表。
國民黨領導人蔣介石在將其軍隊搬到台灣後，在島上建立了個人的軍事獨裁。作為一個堅定的中國民族主義者，蔣的首要目標是重返大陸。作為被來自大陸的軍人和官僚控制的少數政府，台灣當局對大陸的持續聲稱主權對蔣軍和蔣政權在台灣的政權穩定非常重要。
然而，在1960年的美國大選辯論中，在中國大陸彙集支持的情況下，如何保證台灣當局在聯合國的席位已經成為了一個話題。在六十年代，肯尼迪和約翰遜兩屆民主黨政府面對的壓力還不是很大，稍作努力便將台灣當局的代表權保留了下來。
當越來越多的前殖民地、新近獨立的第三世界國家希望北京在聯合國為他們發聲，擁護中華人民共和國加入聯合國的呼聲驟增。在一系列中蘇邊界衝突中，中國向全世界證明它並不是蘇聯的小弟。與此同時，就連部分發達工業國家也開始嘗試與中國大陸修好。
在1960年代末，對美國來說，「中國問題」的解決變得更加緊急。
在1969年，改選後的聯合國安理會的構成對美國不再有利。包括五名常任理事國和十名非常任理事國的安理會中，只有其中五個國家投票反對首個要求聯合國接納中國的「阿爾巴尼亞提案(Albanian Resolution)」。美國的聯合國代表團，只有論證僅僅含有15個成員的安理會沒有資格變更聯合國創始會員國的代表權，才可以在第一個會期將這類的提議否決。這樣大的改變需要在包括所有聯合國成員的聯合國大會表決。在聯合國大會，美國繼續技術性以簡單多數將「中國代表權問題」定為需要三分之二多數才能通過的「重要議題(Important Question)」以阻止中華人民共和國在聯合國取代蔣政權。
1968年選舉後，總統已經是共和黨的尼克松。當他的政府繼續運作阻止中國大陸之時，他已經看到了中國拿到代表權後對美國的可能好處。他要求國家安全會議研究美國對華政策，並要求增加「對該問題不同的看法和解讀」和研究「美國對中國的多種政策及其代價和風險」。
同時，包括加拿大在內的一些西方國家試圖和中華人民共和國協商。當美國在台北的「大使」馬康衛(Walter McConaughy)和蔣介石的談話中，他提示蔣：想想要不要放棄一中原則去保住台灣的「外交」。雖然美方認為在與加拿大的談判中，大陸的語言有所軟化，僅僅要求加方放棄支持台灣當局並支持驅逐國民黨代表，但蔣介石依舊錶示，他和他的政權不能承受「對中共拓展外交帶來的侮辱」，而他的政府將會在加拿大正式地承認北京後「立即斷交並撤回代表」。
馬康衛（左一）
一份相同的報告發現，雖然北京過去對聯合國代表權並沒有強烈訴求，但因為中蘇關係的惡化和布拉格之春，它對加入聯合國越來越有興趣。通過聯合國，捷克代表可以在國際社會上指責蘇聯的入侵。出於同樣的原因，即使在安理會改變構成後，中國加入聯合國的「機會增加」，蘇聯對「中國代表權問題」並不熱心，其活動限於對中國加入發表「官方聲明及投票」。
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雖然中華人民共和國與義大利和加拿大的磋商和中蘇之間緊張的關係可能導致美國態度的轉變，但是美國國務院認定其對「中國代表權問題」的政策依舊。其發往美國駐荷蘭使館的電報依舊要求使館官員說服荷蘭政府投票支持「重要議題案」，至少也要對「阿爾巴尼亞議案」投棄權票。
雖然有著美國對北京的阻攔和蘇聯對北京的無視，幾個問題依然浮現在了美國人面前。國務卿羅傑斯在與台「外交部長」魏道明的談話中提到，義大利和拉美國家不再願意附議美國的「重要議題案」，在多了三個國家附議「阿爾巴尼亞提案」的同時，美國能不能保證有足夠的支持阻止「阿爾巴尼亞提案」也成了問題。
在辯論和投票中，對美國既定對華政策的支持大量減少。與1968年相比，1969年支持「重要提議案」的國家從26個減少到23個，而反對阿爾巴尼亞案的國家從14個減少到8個。雖然支持北京重返聯合國的努力被擊敗了，但是國務院估計：來年對他們將會更具挑戰性。
因為預測中華人民共和國遲早會坐進聯合國，美國政府希望台北可以「不再堅決反對任何可能帶著「兩個中國」含義的第三條路」，蔣政府對一中原則的固執只會導致它在北京進入時被聯大強行驅逐。
美國對國民黨僅僅要求「單方面的、持續不斷的美國支持」表示不滿。這暗示美方對台北已有強烈不滿——被同樣的態度驅使，美方已經開始在尋找新的解決辦法了。
「一個國家，兩張選票(One Nation, Two Votes)」是其中一種。作為戰前的妥協，蘇聯在聯合國大會中有三張選票（蘇聯、烏克蘭、白俄羅斯），而在香港的美國外交官認為，中國也可以走類似模式。這樣的提議將會繞過「兩個中國」或者「一中一台」在海峽兩岸引起的不適。有著否決權的聯合國安理會的常任理事國席位將會由北京控制，因為反之將「天然不穩」。即使台海雙方將會毫無疑問地反對這個計劃，這畢竟是個解決辦法，而且可以在其他內戰中的分裂情況中使用（朝鮮、越南）。
因為目前形勢的維持需要「重要且消耗政治能量的活動」，為了更好地回應中國代表權問題，美國相信這是「反思其在聯合國大會的策略並更改整體對華政策」的時候了。「我們對中國的政策決定了在中國代表權問題的政策，而不是反之。」然而，整體對華政策並沒有改變。
然而，從現實來說，代表團認為「繼續維持當前的策略似乎只能讓北京取代台北聯合國席位的那一天提前到來」，現在美國的處境「急劇惡化」。只有確定「我們設計的政策是否將在不拋棄台北的前提下走向與北京共存」才能改變美國對「中國代表權問題」的根本立場。
不過，在1970年國家安全顧問亨利·基辛格交給尼克松的一份備忘錄中，他保證「兩個中國」的變體可以作為「一種對阿爾巴尼亞議案的接受方式」或者「對歡迎中國加入國際社會的新政策的手段」，即使1970年的美國無法在仍有可以將其排除在聯合國之外的選票時作出合理的解釋。
即使國務卿羅格斯很清楚，在目前兩岸雙方拒絕「雙重代表權」的前提下，呼聲日漸高漲的北京遲早會取代台北進入聯合國，但他依然認為美國不應該改變其對華政策，而是應繼續完全支持蔣政府。在最終失敗前，控制損失的重點在於縮小此事的重要性。
基辛格提出，延續兩項既定政策。第一，「強調美國利益的重點在於為台北在聯大保留席位，而不是在於排除北京」，因為國際社會「有著對台北不應因北京要求就被踢出聯合國的共鳴」。第二就是指出尼克松主義目的在於減弱「對抗心態」並扶植「和中共更廣泛的交流」以打消「任何北京加入聯合國即是美國失敗的言論」。
尼克松和基辛格
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自從1960年代末開始，北京開始積極尋求建立對外關係。在1970年7月和1971年7月之間，中華人民共和國和美國通過與雙方同時建立外交關係的國家接觸，主要是羅馬尼亞、巴基斯坦和挪威。尼克松同時告訴台北的代表他的立場沒有改變，「雙重代表權」只是一種策略。台灣「大使」周書楷並沒有正面回復，緊接著便提出了中日之間有著主權爭議的釣魚台列島問題。在他看來，對釣魚島的聲索可以將民族主義知識分子和海外華人團結在蔣政權旁邊。
很快，周恩來總理提出要同美方進行更深層次與更直接的對話。尼克松派基辛格作為對華重建關係的代表。這個時候，美國的對中國代表權問題的政策起了變化。基辛格去北京前的一份報告要求，美國不應正式採用「兩個中國」政策，也不應在未來的會議中積極阻止北京加入聯合國的活動。
1971年7月15日，基辛格在北京走下飛機。當基辛格和周恩來會面時，他說，中美兩大國因「全球大勢和現實」——那就是本身收縮中的美國需要利用和同為核大國的中國與蘇聯對抗而「走到一起」。周恩來在第一次會談中便提及台灣問題，而基辛格立馬反應，宣誓美國將繼續其「一中政策」，徹底葬送了台北在聯合國的代表權。
在兩天的旅程中和與中國領導人長達17個小時的討論中，基辛格對中國產生了好的印象，這也成為了尼克松本人未來訪問中國的基礎。他發現中國政府對台灣問題觀點非常強硬，沒有妥協的空間。就在這時，由阿爾巴尼亞帶頭的17個國家再次推動「恢復中華人民共和國在聯合國的合法權利」和「對蔣介石政權在聯合國非法佔有席位的代表的立即驅逐」。
在接下來的兩個月中，美國國務院和自己的盟友，及台北持續溝通，通過名義上支持台北獲取席位的努力，試圖將美國描繪成台灣可依靠的夥伴。「雙重代表權」議案被否決，而阿爾巴尼亞議案在沒有美國反對的情況下最終輕鬆過關。因為早就開啟了與北京的交流，基辛格將這次失敗最小化的嘗試是成功的——這是「美國歷史上傷痛最小的一次外交失敗」。
自冷戰開始起，支持台灣當局便是美國在亞洲遏制戰略的基石。整個六十年代，美國都在該問題上面臨中國大陸越來越強烈的挑戰。美國在北京逐漸增加的正式外交關係面前處境艱難。
尼克松政府將本以註定的外交災難轉化成其在全球範圍內進行平衡的籌碼。以台灣為代價，在中蘇決裂的前提下，美國通過和北京合作補償了美國衰落中的霸權。
台灣海峽的兩岸都被強硬的民族主義者所統治，他們不約而同的立場塑造了當今每個國家和國際組織都遵守的「一中政策」。台北從聯合國被驅逐預示著其終究會被國際貨幣基金組織和世界銀行等其他機構踢出，而更多的國家也選擇和台北斷絕關係，轉而和中國大陸建交，雖然美國直到1979年才正式承認中華人民共和國。
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