【全球治理】陳宇：新興經濟體、二十國集團與全球治理多元化的未來

原標題：【全球治理】陳宇：新興經濟體、二十國集團與全球治理多元化的未來

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作者：

陳宇：中山大學政治與公共事務管理學院

本文原載於：《當代世界與社會主義》2018年第3期。

一、全球治理危機與新興經濟體參與

湯姆·維斯(TomWeiss)和拉梅什·塔庫爾(ＲameshThakur)曾經提出了世界的困惑:在全球無政府的狀態下，有規範、管理、調控眾多國家行為體和非國家行為體的工具嗎?答案便是全球治理。冷戰結束以後，全球化帶動著全球治理和地區治理的興起，諸多正式、非正式的國際、地區組織以及組織機構等國際政治行為體承擔著區域或者全球的治理工作。在「無政府」狀態下，國家行為體、非國家行為體共同參與管理的組織機構，如聯合國、世界經濟貿易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行以及聯合國氣候變化框架公約、哥本哈根氣候大會等正式和非正式議程、制度，在諸多具有全球影響力的國際組織之中承擔著全球治理大部分的工作和重要角色。2008年金融危機的連鎖反應檢驗了這些在以往發揮重要作用的國際組織的全球治理效能，僅靠守成的發達國家顯然無法引領和協調應對金融危機，需要發達國家和新興經濟體以全新方式來解決全球金融和經濟問題。金融危機及其連鎖反應使這些主要以西方國家為引領的全球治理機制黯然失色，不僅失去了發展動力，也失去了公信力，引發了大部分國家的指責和對抗，使得重大制度的變革至關重要。當然，這些全球性國際組織絕大部分在以美國為首的發達資本主義的支持下為全球提供全球治理的公共產品。至關重要的是，隨著國際政治力量的重新分化，中國、印度、巴西、俄羅斯等許多國家的增長將使美國不再壓倒性地主宰全球經濟、地緣政治和文化。國際政治權力逐漸從西方先進國家轉向新興經濟體，多極化將構成未來國際政治格局的主導趨勢已成為共識。正是在此背景下，新興大國在全球政治、經濟治理中的「新作用」越來越被重視。中國、俄羅斯、印度、南非、巴西在內的金磚國家，包括在地區政治經濟上具有重大影響力的德國、日本和俄羅斯等國被視為全球治理中舉足輕重的國家。這些國家通常被視為「區域大國」「中等大國」「崛起國家」，新興經濟體以其國家規模、經濟實力、軍事能力及政治願望成為全球治理中的重要參與者，特別是這些國家表達了改革願望，希望推動國際政治經濟秩序的權力分配，甚至希望在某些領域擔當領導角色。「崛起」「全面參與」「謀求變革」成為新興經濟體參與全球治理的關鍵詞，以上大部分的全球治理機制都成為新興大國的行動舞台。新興大國參與全球治理行動普遍實行的是「雙軌方案」。一方面，新興大國參與全球治理的外交行動多在現有全球治理機制內尋求更大的影響力和更大的發言權。譬如，在《金磚國家領導人第五次會晤德班宣言》中，對地區的和平、發展問題發表看法，表示需要對聯合國包括安理會進行全面改革，中國和俄羅斯支持巴西、印度、南非希望在聯合國發揮更大作用的願望。另一方面，新興經濟體創建其他形式的國際合作機制，可以被看做是從現有國際治理機制的「退出選擇」，比如金磚國家新發展銀行、亞洲基礎設施投資銀行抑或中國的「一帶一路」倡議等，都是新興經濟體在創構其他全球治理機制、以其他機制補充現有治理機制或者替代舊有治理機制。

二、新興經濟體的快速興起與全球治理格局變化

新興經濟體的這些舉動反映了全球政治秩序和經濟秩序正在發生著更深層次的結構性變化。從2009年到2017年，金磚五國經濟總量在世界經濟中的比重從16%上升到23%，對世界經濟增長的貢獻率達45%，並預計將在中國的帶動下於2035年超過七國集團的經濟總量。「中國崛起」(ＲisingChina)、「巴西時刻」(Brazil』sMoment)、「印度閃耀」(IndiaShining)等由金磚國家所代表的全球發展新興力量，其經濟快速發展以及預測性結構變化將會直接改變全球經濟力量分布格局。經濟格局帶來的變化必然導致全球政治秩序的重新變革，這一圖景主要集中在東方的興起和西方的衰落上。國際政治經濟秩序的21世紀圖景顯然正在重塑，以金磚國家為代表的新興經濟體正在改變以美國、日本和西歐發達國家為核心的全球政治經濟秩序圖景。這種轉變將對業已產生衰落的全球政治、經濟帶來積極作用。在國際政治格局變動的討論、研究中，大部分重點關注全球性大國或者是即將成為全球大國的國家，關注它們將要在全球治理中扮演的角色，但是對全球治理中的新興力量關注較少。在向多極化演進的過程中，這些新興力量包括了中國、印度、南非、墨西哥、韓國等中等收入國家、地區性大國、新興大國，縱然這些國家在全球的影響力不及八國集團，但它們在各自區域內貢獻著全球治理模塊性力量，對共同支撐全球治理至關重要。縱然全球性治理的公共產品、規制需要在大多數國家的合作下進行，但區域性大國在區域內合作、召集、設置議程、聯盟建設等方面將發揮明顯比區域外國家更大的優勢。特別是在當前美國等發達國家退出一些重要國際合作平台的情況下，區域大國將有巨大的能力來引導國際政治經濟秩序，全球治理也將依賴於這些新興經濟體。這種跡象表明，美國霸權時代的政治、經濟權力在逐漸消失，特別是在當前美國、西歐出現的種種反全球化、民粹主義、「黑天鵝現象」等更能說明美國時代的衰落，全球政治經濟治理秩序正在朝著多極化、多中心悄然轉變。新興經濟體是國際政治研究中一個具有爭議的概念。大部分學者認為，新興經濟體是與世界政治大國相比，在經濟實力、地理位置、人口數量、國家規模、外交政策事務等綜合國力的指標上有著顯著差距，而在地區範圍內與小國相比又有著相當影響力的國家。區域性大國能在國際事務中發揮大國與小國都難以發揮的特殊作用，新興經濟體可以填補全球性大國在國際政治具體區域的空白。在國際政治格局中，新興經濟體可能在某些領域、某地區有著重要影響力，但需要與其他國家、國際組織相互合作以產生重要作用。新興大國全球(地區性)組織似乎形成一種全球治理的「外部選擇」。縱然在主導地區內有相當多的資源和能力，新興經濟體還沒有達到直接引導全球治理的程度，在國際關係中並不佔主導地位。

三、從八國集團到二十國集團:全球治理格局主體參與者的重構

二十國集團自1999年創立，已經迅速發展為全球治理的主要國際合作機制。2008年11月，二十國集團領導人匯聚華盛頓出席了「金融市場和世界經濟」為主題的會議。為了統一全球行動解決危機，會議整合了世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿易組織、八國集團、金磚國家等組織，共同解決八國集團未能處理的金融、宏觀經濟以及貿易方面出現的問題。為有效應對涉及全球的政治、經濟、自然等危機，二十國集團連續召開會議，會議內容涉及金融復甦與監管、國際金融體系改革、歐債危機、鞏固全球體系、經濟增長等重大問題，使用論壇方式和合作機制來重組危機後的秩序。這在以往正式的國際和地區組織合作機制中既無法涉及也無力企及。二十國集團自創立之始便為全球治理貢獻了系統的方案，二十國集團的領導人為全球問題進行著卓有成效的管理，自覺、靈活、有效地解決了許多當前全球亟待解決的重大問題。

（一）全球治理格局主體參與者從八國集團到二十國集團變革的初始階段

二十國集團的歷史最早可以追溯到20世紀70年代布雷頓森林體系的崩潰，面對金融危機，美國、英國、法國和德國的財政部長在白宮圖書館會晤，探索解決問題的措施。在此後的幾年裡，日本、加拿大、義大利和歐盟接連加入，形成了七國集團;俄羅斯於1995年加入，形成八國集團。實際上，由八國財政部長和中央銀行行長主導成立的八國集團在成立之初就決定了其代表性、能力範圍、議程都是有限的，這也是八國集團在早期多注重金融和經濟政策的原因。其最重要貢獻在於確立了新的國際經濟政策協調機制，為未來在全球治理中發揮重要作用的二十國集團的出現奠定了重要歷史和制度基礎。在接下來的幾年裡，蒙特利爾峰會、渥太華峰會、新德里峰會、莫雷利亞峰會、柏林峰會、香河峰會、墨爾本峰會和克萊蒙德峰會的召開，不僅解決了東南亞金融風暴，還使會議的議題擴展到恐怖主義、金融改革、公共衛生、氣候變化、能源安全和經濟動蕩等問題，表明了二十國集團國際合作的重要性。在2007年德國海利根達姆峰會之後，二十國集團的財政部長將「G8+5」之間的關係正規化，制定了定期部長級會議的時間表，推動二十國集團的實質性跨越發展。

(二)全球治理格局主體參與者從八國集團到二十國集團變革的發展階段

2008年金融危機的爆發使得二十國集團峰會發生了根本變化。在危機面前，國際貨幣基金組織、世界銀行、聯合國、八國集團、二十國集團的財政部長、中央銀行行長的會議都無法獨自應對危機，也無法共同協作處理危機。為此，美國總統喬治·W．布希召集二十國集團的領導人齊聚華盛頓，舉行主題為「金融市場和市場經濟」的峰會，商討「改革全球金融部門監管制度的共同原則」。這次會議最重要的成就在於放棄了舊有的國際多邊組織，轉而選擇二十國集團峰會來應對危機，顯示了全球新興經濟體國家的作用和實力。危機期間，二十國集團成員國紛紛採取措施調動國家的權力和資源來實現全球經濟穩定。2009年倫敦峰會的核心議程包括:宏觀經濟調整恢復和重新平衡;加強國家和全球金融市場和機構監督;國際金融機構，特別是國際貨幣基金組織資源的改革和分配。七國集團首次認識到金融穩定委員會及其他國際金融組織機制改革的必要性，應納入新興經濟體，讓二十國集團的成員國平等地參與到金融穩定委員會的工作並且讓其擁有更多話語權。中國、俄羅斯、印度、巴西和南非等新興經濟體在會議後作出快速反應，一致同意調整國際貨幣基金組織的特別提款權並向國際貨幣基金組織提供資金，這無疑將推動二十國集團在遏制全球經濟萎縮和加快全球治理方面的改革。

(三)全球治理格局主體參與者從八國集團到二十國集團變革的奠定階段

2009年9月舉辦的匹茲堡峰會闡述了倫敦峰會的核心議程，最重要的是將二十國集團確定為全球治理的永久性首要論壇，以促進成員國的國際經濟合作。因此，二十國集團從2008年華盛頓峰會的應急機制轉化為全球金融和經濟治理的常態機構。二十國集團合作機制的建立反映了全球經濟秩序的重大變化，為全球治理提供了更穩定的基礎。在匹茲堡峰會的議程中，不僅有關乎經濟恢復的經濟和發展問題，還納入環境、氣候及食品安全問題，顯示了二十國集團作為全球治理中心的進步。二十國集團在2008年金融危機後展示了其重要性和全球治理潛力，在未來的全球治理格局中，二十國集團將繼續發揮重大作用，引領世界秩序的演變，改變舊有的全球治理風格、範圍、方式等。在從八國集團走向二十國集團的過程中，金融安全、互聯網安全、核不擴散、南北關係、打擊恐怖主義、販毒和安全等問題都被納入到核心議程之中，無不是當前全球面臨的重大現實問題。

(四)全球治理主體從八國集團到二十國集團變革的深刻影響

二十國集團的創設本身就是適應新興市場在世界政治經濟格局中崛起的結果，它為新興經濟體提供了與傳統發達國家以平等的地位參與解決全球範圍內最為緊迫問題的舞台。在傳統的全球治理格局中，以美國為首的西方主要發達國家是全球治理體系的創構者、建設者、維護者，全球政治經濟治理體系也成為其維護霸權統治、維護資本主義合法性、維護資本主義經濟政治秩序的有力手段。然而，受到金融危機的嚴重影響，以美國為首的資本主義大國面臨著實力衰褪、資源困境、意願困境和正當性困境的多重影響;同時，新興經濟體實力增強、利益增多、意願加強和正當性上升，形成了全球治理力量分配不均衡的狀態。更重要的是，新興經濟體在不斷上升的勢頭之中不再以參與全球治理為目的，而更願意以自己的「發展智慧」「發展能力」「發展意願」去創造新的全球治理方案。可以預見的是，隨著新興經濟體的發展，其參與全球治理的需要和願望越來越強烈，未來必然會與傳統主導全球治理的發達國家進行全球治理機制競爭。新興經濟體設立的亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家開發銀行就是在現有全球治理框架之外重新創構機制。由非傳統全球治理領導國家主導的全球治理組織、機制不僅在彌補舊有機制的缺陷，而且正在取代傳統的全球治理機制。

四、新興經濟體的比較優勢與全球治理的參與

新興經濟體應該具備參與全球治理的必要條件才能為大多數國家所認可，這些關鍵條件使新興經濟體能夠在快速變動的全球政治、經濟環境中發揮積極作用。

(一)新興經濟體普遍表現出經濟發展潛力和政治發展穩定性

以金磚國家為代表的新興經濟體在自然資源、人口、市場潛力、對外經濟貿易等方面較已經處於後工業化的西方國家都有較大的優勢，負責任、透明、法治化的強大政府能為國家參與全球治理提供經濟、政治支撐，這成為新興經濟體的重要比較優勢。新興經濟體在未來擁有巨大的增長潛力，在國際經濟、貿易、政治方面的影響力還將繼續大大提升。反觀西方發達經濟體，大都面臨著銀行危機、財政危機和實體經濟危機，而且這種危機正在滲透到整個國家的社會生活中。

(二)新興經濟體以全新方式參與全球治理

新興國家普遍採取積極的外交政策。新興經濟體的利益範圍實際上已經覆蓋全球，新興經濟體不僅會嚴重關切本區域內涉及自身利益的問題，也會尋求保護本國在全球的利益。新興經濟體傾向於採取穩定、漸進、有序的方式，通過多邊渠道和對話溝通來尋求在全球範圍內的合作，不向霸權挑戰又反對霸權，不會挑戰或威脅到全球經濟秩序的和平、穩定。新興經濟體可能更需要通過參與國際組織的努力，來推動全球制度合法化、合規化、合理化，盡量減少在參與全球治理中的衝突和分歧，減少制度成本耗損。新興經濟體拋棄原有霸權國家參與全球治理的舊有思維，以開放性、多邊主義和平等公正的姿態參與全球治理，以此來推動共同發展和全球治理體系改革，體現各方的利益關切和訴求，更好維護廣大發展中國家正當權益，實現大部分國家的合作共贏。新興經濟體有自信、有能力建立屬於自己的獨立自主關係，不追隨霸強者，不欺凌弱小者，更加重視其他不及本國力量的國家，讓自己的利益惠及他國。

(三)新興經濟體有能力、有方式、有智慧參與全球治理

新興經濟體有能力在全球治理和區域治理內實現自己的目標，有智慧在區域內發揮主觀能動性參與全球治理，有能力發揮自身在區域內的政治、經濟、安全方面的領導作用。雖然在全球範圍內的影響力可能不及霸權國家，但作為區域核心的新興經濟體，有實力來引導本地區的區域合作，甚至有時可以在本區域內直接引導區域治理。新興經濟體已經通過區域內的一體化、參與機制和合作機制以增強合力，這方面典型的有東盟國家組織、中國—東盟自由貿易區、「10+1」合作、「10+3」合作等，這些由新興經濟體領導的區域及全球合作機制涉及政治、經濟、安全、文化等多方面。還有中國積极參与並主導的上海合作組織、亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家開發銀行等。這些區域和全球性的治理機制提升了中國在區域合作和國際組織中的影響力與話語權。中國需要在國家治理中總結積累經驗，增強把國內經驗轉化為國際規則的能力。五、新興經濟體與全球治理多元化的未來二十國集團本身就是以適應世界經濟中新興市場的興起而形成的全球治理中心機制，是各國擴大對全球治理參與的成功嘗試，反映了權力擴散和多元化更多的過程，創造和推動了全球治理新形式的出現。在金融危機之後的全球治理中，新興經濟體已經展現了在全球治理中的潛力，拉動著全球經濟恢復，引領著諸如氣候變化、經濟貿易等方面的全球治理合作，貢獻著自己的能量和智慧。從全球治理的角度來看，二十國集團可能並非全球治理的理想解決方案。二十國集團即將走到第十個年頭，作為全球治理中心，它主要存在以下幾個方面的問題:第一，二十國集團的會議中確實將涉及全球治理的金融、經濟、氣候等問題納入到議題之中，但峰會的主要側重點還是在金融和經濟議題上。作為全球治理的中心，二十國集團在非經貿等議題上依然無法成為治理的中樞，這些議題還是依賴於地區組織、專門組織和相關國家。第二，二十國集團全球治理的主要目的在於改革目前全球經濟體制安排，縱然有新興經濟體的大力提倡，但並未達到預期的效果。二十國集團在全球治理中推進的金融和經濟改革極為有限，並沒有打破現有國際經濟合作框架，即便成立了金融穩定委員會，其作用也僅限於政策討論和協調，無法在全球經濟治理中發揮更富成效的作用。第三，作為全球治理新的中心，二十國集團也出現了機制供給不足情況。國際貨幣基金組織、世界銀行、世界經貿組織等成熟的全球治理機構和傳統的全球治理規則是經過談判並在正式的條約下締結正式條約，條約的「有效約束力」會使成員國遵守全球治理規則，而二十國集團作為由危機催生的全球治理制度，其建制理念、制度能力一定程度上會受到成員國的懷疑，這些缺陷可能導致全球治理效果有限或合作失敗。如上所述，新興經濟體正在國際政治經濟秩序轉變、平衡的過程中參與到全球治理之中。全球治理的平台已經搭建，內容的展演需要發達國家和新興經濟體的共同體努力。當今的世界各國已超越國界限制，相互聯繫、相互依存的程度空前加深，在時間和空間的維度中成為你中有我、我中有你的命運共同體。各國的福祉相同，發展的願望相當，合作的動機相同，使得全球能在發展合作的整體願景下進行治理。正是在如此深入的互嵌互惠的共同體內，無論是經濟、安全、環境、氣候、恐怖主義、能源等議題都應當被整合進共同的平台內處理，從而可以形成連貫的發展理論。二十國集團相比以往的全球治理合作機制，所覆蓋的國家更多、更廣，這些國家代表了大多數國家的利益和關懷。世界現代化進程和全球化進程使得多數問題都變成全球問題，全球治理需要在更大程度上將當今最具活力的新興經濟體和地區範圍內有影響力的代表納入到全球治理體系之中。因此，新興經濟體的參與對當今的全球治理尤為重要。面對西方衰落和東方興起的兩種基本態勢，新興經濟體和守成發達國家圍繞著全球治理將存在激烈博弈和衝突，從而推動多元全球治理格局的出現。

GIIS2009

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