作為「後來者」的中國，南極治理「壓力山大」

南極治理

我國參與南極治理相對較晚，屬於「後來者」，在人類發現南極約160年後，1980年才首次派遣科研人員赴南極考察；在南極條約體系運行25年後，1985年才成為南極條約協商國。

原文 ：《中國參與南極治理正當其時》

作者 |北京大學國際關係學院博士後 王婉潞

圖片 |網路

「後來者」的劣勢集中體現在南極治理機制的建章立制上。在我國1985年加入南極條約體系時，南極治理的原則規範、制度框架、決策程序都已基本確定。我國沒有參與南極條約體系最核心的制度設計，我國的某些理念和訴求並沒有體現在其中。「後來者」的劣勢還體現在外界對我國參與南極的妄加猜測上。我國這樣體量超大、強勁崛起的國家參與南極治理，必然會導致南極治理的權力格局發生變化。更何況在過去三十年間，我國大幅度增加南極研究經費，不斷擴大我國在南極的物質存在。這一系列變化導致外界對我國的動機有所疑慮。為何中國要大力投入南極事業？有什麼「不可告人」的目的？對我國動機的無端猜測，是我國在全球各層面遭受壓力的一個縮影。

南極治理正處於「建制」與「改制」的關鍵時期

不過，作為南極治理中的「後來者」，我國也享有一定的優勢。其一，我國沒有歷史包袱。在19世紀，西方列強在南極大量捕撈海豹，南極半島到處是恐怖的海豹煉油廠，大肆捕撈導致一些物種滅絕；20世紀四五十年代，阿根廷、智利、英國為爭奪南極領土主權而險些發生武裝衝突；20世紀七八十年代，為爭奪南極海洋生物資源和南極大陸的礦產資源，以美國和蘇聯為代表的南極協商國之間展開激烈的博弈。中國沒有這些歷史污點和歷史包袱。相反，1984年我國第一支南極科學考察隊秉持「為人類和平利用南極做貢獻」的理念奔赴南極。輕裝上陣，高揚「人類命運共同體」理念參與南極治理，這是我國的優勢。其二，我國可以謀定而後動，充分發揮「後發優勢」。我國不是如美國那樣的南極頭號強國，甚至在21世紀之前，我國算不上南極大國。不過，自從1985年我國參與南極治理機制以來，長期的觀察使我們能夠清楚地知道哪些理念和政策是符合歷史潮流和國際期待的、哪些是悖逆歷史潮流和國際期待的，這有利於我國提出合情合理合法的南極參與政策。

當前，南極治理正處於「建制」與「改制」的關鍵時期。在建制與改制的問題上，各國有不同的訴求。老牌協商國極力保護已有南極治理權利不受侵害，新興協商國則加強本國的南極存在，竭力將本國的利益訴求引入南極治理機制中。除了協商國之外，國際社會中還有一些外圍觀察者，它們一直關注著南極事務的動態。在20世紀80年代，以馬來西亞為首的第三世界否認南極條約體系的合法性，試圖以聯合國為中心的全球性機制替換俱樂部屬性的南極條約體系。全球性機制的倡議順應了國際民主化的訴求，對南極條約體系造成重大衝擊。這一歷史事件表明，在協商國這一小集團之外，整個國際社會都在默默觀察南極治理。因此，我國不能從一國的角度來思考南極問題，應「以天下觀天下」，滿足國際社會的合理訴求，才能取信於國際社會，進而維護南極條約體系的平穩運行。

在現有南極治理框架下「增量改進」

在參與南極治理中，當前我國亟待解決的問題是如何下好「後手棋」與「先手棋」，即如何參與南極的制度建設、如何講好中國的南極故事。維持南極條約體系的穩定是維護南極秩序的根本，我國應在現有南極治理框架下「增量改進」。具體而言，可以在以下三個方面發力。

第一，我國參與南極治理的實力不斷增強，參與力度也與日俱增，需要國家層面出台南極戰略，以整合資源，開展系統性的南極活動。長期以來，我國的南極活動由國家的「五年規劃」指導，目前已進入「十三五」規劃時期。對於南極活動來說，五年規劃在短期內較為有效，具有目標明確的優勢。但是，南極的五年規劃基本以基礎設施建設為主，缺少全局性與系統性。放眼全球，幾乎所有南極大國都已制定南極戰略。對於我國來說，儘早推出南極戰略有兩個功用，即對內整合資源、對外消除疑慮。對內而言，目標清晰的南極戰略將有助於統籌各種資源，例如建立南極事務平台，有效協調外交部、自然資源部、農業部、文化和旅遊部等各相關部門，提高我國參與南極事務的能力；建立極地研究網路，將不同部門、不同領域的專家學者整合起來，提高南極研究水平，服務於我國的南極制度建設。對外而言，長期以來我國因沒有明確的南極戰略而備受外界質疑，清晰地宣示我國的南極戰略目標，表達維護南極條約體系穩定的決心，有助於消除外界的妄加揣測與無端指責。

第二，我國參與南極治理的建制與改制可以從環境保護、生物勘探、南極旅遊等三個議題入手。這三個議題是當前南極治理中的焦點議題，也是沒有得到解決的問題。環境保護是未來贏得南極治理的關鍵。在環保問題上，我們需要加強科研投入，培養科研人才。對於生物勘探和南極旅遊來說，目前越來越多的非政府組織和企業湧入南極，如何整合非政府組織和企業資源、扶植國內非政府組織與企業參與南極治理，是我國長期忽略的問題。以南極旅遊為例，我國目前是全球第二大南極旅遊國。作為大國，我國不能只關注國家在南極旅遊市場的份額，我們還應該提供解決南極旅遊問題的新思路和新辦法，提供一些創新型的國際公共產品。如由我國旅遊企業先行，參與南極旅遊治理，在掌握一手資料與治理經驗後，與政府共同為南極條約體系制定南極旅遊制度。如此，形成我國南極治理的合力，推動南極治理的制度建設。

第三，在南極治理中積極倡導「人類命運共同體」理念，既表達我國維護現有南極秩序的決心，又展現出我國的大國擔當。南極治理困境的根源在於現有的南極治理機制奉行兩套相互矛盾的價值理念，既有維護全人類利益的公共利益考量，又有各國的私利考慮。南極治理機制的長期停滯表明需要注入新的價值理念。倡導「人類命運共同體」理念，以共商共建共享的全球治理觀參與南極治理，反過來以參與南極治理的經驗來推動我國的全球治理能力。

文章原載於社會科學報第1618期第3版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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