遼寧的未來不是兒童，而是老人
遼寧老齡化突圍：如何破解「未富先老」
《中國新聞周刊》記者/霍思伊
本文首發於總第864期《中國新聞周刊》
在《遼寧省人口發展規劃（2016-2030年）》落地前的專家座談會上，沒有太多的爭議，與會者很快達成了一致。
共識有兩條：一是遼寧的老齡化問題已經迫在眉睫，必須要改變；二是不得不承認，提高生育意願，非常困難。
在遼寧，對老齡化問題的認識，走過了長達十多年的曲折道路。
遼寧大學人口研究所副研究員宋麗敏告訴《中國新聞周刊》，遼寧的老齡化既早於全國，速度又快。此前十年中，政府雖有關注，但缺乏全局性的戰略安排和實際的應對，因此錯過了改革的最佳窗口期。
把潛在水裡的問題拿到水面上來
2014年，遼寧省瀋陽市瀋河區，萬蓮街道泉富社區舉行「回憶童年趣味，重溫兒時遊戲」特色主題活動。圖/視覺中國
2016年，70後出生的宋麗敏已經41歲。身為全面二孩政策的主要目標生育人群，她卻沒有生育動力。「如果十年前放開二孩，我或許會考慮，現在精力和能力都不夠了。」她說。
2016年全面放開二孩後，與此前輿論普遍對人口爆炸性增長的擔憂不同，實際上適齡人群的生育意願遠比預期低。根據全國婦聯2016年的調查數據，一孩家庭中只有20.5％願意生二孩，有53.3％明確不想生二孩。
在遼寧，拒絕生二孩的比例達到了80.3％。
這是遼寧省衛生和計劃生育委員會在2016年3月得出的調查結果，當時，政策頒布的熱度還沒過。並且，在調查樣本中，像宋麗敏這樣40歲以上的婦女，佔到了69％。
多位受訪專家告訴《中國新聞周刊》，遼寧老齡化的根本原因是生育水平低下，而且遠低於全國的平均水平。
2010年第六次人口普查結果顯示，遼寧省的總和生育率為0.74，排在北京和上海前面，位列全國倒數第三。同期，全國總和生育率為1.18。
2015年，遼寧省的總和生育率為0.9，全國為1.05。而在全面放開二孩後的2016和2017兩年，遼寧的出生率分別為6.60‰和6.49‰，僅為全國水平的一半左右，同期全國的出生率分別為12.95‰和12.43‰。
宋麗敏指出，生育率一旦降至1.5以下，就很難回升，會陷入低生育率陷阱。而且，在她看來，生育意願具有剛性，一旦降低很難再提高。
2017年剛過春節，這些問題就擺到了遼寧省發改委、衛計委和各位人口專家面前。
經過廣泛的調研和座談，2018年6月25日，遼寧省政府正式印發《遼寧省人口發展規劃（2016-2030年）》，率先提出探索對生育二孩的家庭給予更多獎勵政策。
「這個規劃很大膽，反映了二孩政策效果不佳的現狀，把潛在水裡的問題最終拿到了水面上來。」研究人口政策多年的遼寧省社科院副院長梁啟東對《中國新聞周刊》說。
老齡化疾風驟雨
按照聯合國的定義，當一個國家或地區65歲及以上老年人口數量佔總人口比例超過7％時，該國家或地區就進入了老齡化社會。
1995年，遼寧省65歲及以上人口佔總人口比重就達到了7.02％，比全國提前5年進入老齡化社會。
有專家分析，遼寧老年人口的高峰，會比全國早10年左右到來。預測數據顯示，2039年左右，遼寧的老年人口將上升至峰值，總量達到1226萬，佔比達到30％。而據國家社科基金項目《中國人口發展戰略研究》的預測，全國範圍內，65歲以上老年人口佔比的峰值，則會在2050年到來，佔比為23.07％。
遼寧人口老齡化的速度快於全國。全國範圍內，從2000年到2010年，65歲及以上老年人口比重只上升了1.91個百分點，而遼寧上升了2.43個百分點。
遼寧省計劃生育委員會原副主任、國家計生委專家委員會委員曹景椿對《中國新聞周刊》指出，在1964年以前，遼寧的人口結構尚為「年輕型」，1995年就過渡到「老年型」，僅用了30來年，是全國發展最快的省份之一，「相當於發達國家一百多年所走過的路程」。
據遼寧省老齡辦發布的《遼寧省2017年老年人口信息和老齡事業發展狀況報告》顯示，截至2017年末，遼寧省戶籍總人口為4232.57萬人，60周歲及以上戶籍老年人口958.74萬人，佔總人口的22.65％。近4.5個人中，就有一個60歲以上的老年人。而同期全國60歲以上老年人口佔總人口的比重為17.3％。遼寧比全國高出了5.35個百分點。
遼寧省的14個地級市，這一比例均超過全國。其中，瀋陽、大連、鞍山、撫順、本溪、丹東、營口、阜新、遼陽、鐵嶺、盤錦和葫蘆島等12個市的老年人口佔比，均大於20.00％。
遼寧省社科院副院長梁啟東告訴《中國新聞周刊》，與全國其他省份相比，遼寧人口老齡化具有開始早、速度快、程度深的特點。其中的一個原因，是遼寧城鎮化進程啟動較早。
早在建國之初，遼寧的城鎮化水平就達到了18.1％，高出全國7.5個百分點。在1949年至2000年的半個世紀里，遼寧的城鎮化水平增至54.24％，共增長了36.14個百分點。而同一階段，全國範圍內的城鎮化水平僅增長了25.62個百分點，2000年全國城鎮化率為36.22％。
到了2010年，遼寧城鎮化率達到62.15％，全國為47.5％。
由於生育觀念的差異，城市人口的生育率普遍低於農村。
上世紀五六十年代，遼寧年輕人數量佔比很高。遼寧省老齡辦宣聯處處長郝明利對《中國新聞周刊》介紹，作為「共和國長子」，新中國成立後，東北成為全國的重工業基地。為了儘快恢復經濟，趕超英美，國家把大批青年、學生、軍人陸續調入遼寧。僅1953年、1954年兩年，全省凈遷入人口就有86萬人。這些青壯年，從90年代開始陸續進入老齡階段。
而在沒有計劃生育的50年代和60年代，遼寧共出生人口1578萬人，占當時全省人口的一半以上。
由於「文化大革命」和「上山下鄉」，使城市中50年代出生的人口有晚婚趨勢。隨後，又受到計劃生育政策的影響，於是，這一龐大人口群體的後代開始銳減。
此外，計生政策執行得很徹底，也是造成遼寧老齡化問題格外嚴峻的原因之一。
一位經歷過遼寧計劃生育時代的官員對《中國新聞周刊》回憶，當時不僅在城市，即便在遼寧農村，計劃生育政策都執行得非常徹底，對超生的處分也非常嚴厲。
遼寧省瀋陽市，幸福老年公寓里曬太陽的老人們相互打招呼。圖/視覺中國
梁啟東也表示，彼時東北三省特有的國有體制環境，也讓政策的執行更為乾脆利落。
數據顯示，遼寧上世紀50年代年均出生人口77萬人，60年代 88萬人，70年代減少到63萬人，80年代減少到57萬人，90年代則減少到50萬人。同時，出生率也從60年代末的29.3‰，下降到1999年的8‰，整整下降了21.3個千分點。
2000～2010年間，遼寧年均出生人口只有29萬人，僅相當於上世紀60年代年均出生人口的1／3。
據曹景椿估算，由於實行嚴厲的計劃生育政策，在30多年時間裡，遼寧省少生了2200萬人。
「基數大，新生兒少，造成遼寧目前的老年人口佔比大。」 郝明利說。
遼寧的未來不是兒童，而是老人
6月25日，遼寧省瀋陽市皇姑區，牡丹社區以「愛在夕陽」為主題，開辦了老年婚紗公益攝影主題活動，歷時一個月的時間，選出了10對70歲以上的老夫妻為他們免費拍攝婚紗照，圓了老人們年輕時的夢。圖/視覺中國
早在21世紀初，遼寧就已經意識到老齡化問題的嚴峻。
2005年，遼寧省政府立項，委託國家計生委專家委員會原委員曹景椿進行「如何應對老齡化」的課題研究。經過一年的市縣調研後，2005年12月，曹景椿撰寫出一份《遼寧省在振興發展中的人口老齡化問題及其對策》的報告，送至當時的省委主要領導手中。
在報告中，他詳細分析了遼寧省人口老齡化的歷史和現狀，「未來是屬於青少年的，這個觀點得變，遼寧的未來不是兒童，而是老人。」
報告中，曹景椿還提出了諸多建議。他認為，在市場經濟條件下，解決城鄉養老問題的有效途徑，是實行投資主體多元化，運行機制市場化，服務對象公眾化，以及服務方式多樣化。
他還指出，中國的基本養老制度必須改革，核心是在籌資模式上由現收現付制轉化為部分積累制，即統賬結合，社會統籌加個人賬戶，另外再開闢各種商業性保險。
多位專家對《中國新聞周刊》說，如果這些建議當時實施，可以一定程度地緩解遼寧在此後不斷加速的老齡化問題。
據曹景椿回憶，省委主要領導在看完報告後給出了積極的批複。但是在緩解老齡化方面，由於各省沒有獨立施行人口政策的自主權，因此省委領導相對謹慎。
在2000年前後，就有多位專家聯名寫信，建議放開二孩政策，但官方仍有諸多顧慮。曹景椿推斷，可能是擔憂一旦放開，好不容易因成功控制人口而積累下來的發展成果會受到衝擊。
東北財經大學公共管理學院教授、遼寧省人口學會理事趙秋成對《中國新聞周刊》指出，人口政策的最佳調整階段，應該在20世紀90年代。這一時期，60、70年代出生的人還不超過40歲，正處於較好的育齡階段。並且，這一代人的生育意願還沒有像80、90後那樣完全轉變，存在一定的慣性。
在上世紀80年代，政府曾經預測，人口老化現象最快也要在四十年以後才會出現，完全可以提前採取措施，防止這種現象發生。後來的事實證明，當時的預測存在誤差。
對於遼寧，曹景椿用「認識不足，準備不夠、觀念陳舊、視野狹窄」，來形容該省當時在應對老齡化上存在的問題。
他指出，遼寧省人口老齡化是在未富先老、國營企業改革、結構調整等諸多矛盾交織在一起的情況下到來的。全省上下缺乏思想準備、理論準備、物質準備和財政準備，沒有將老齡化問題列入各級黨委、政府的重大、緊迫的議事日程。對老齡化事業的發展，投入嚴重不足，政策不到位，與日益緊迫的老齡化事業嚴重不適應。
在一次老齡產業博覽會上，一位老人正在體驗多功能電動輪椅。圖/視覺中國
而轉變發生在近兩三年內。
從2015、2016年開始，宋麗敏和遼寧省發改委、衛計委之間的互動越來越多。發改委就業衛生人口處負責人經常主動找她，了解最新的人口數據及有關分析。
宋麗敏告訴他們，2030年，遼寧省65歲以上老年人口比重會增加到26.9％，2020年至2030年均增長1個百分點。與之相對，遼寧在2015年至2020年間，年均增長率約為0.7個百分點。
宋麗敏對《中國新聞周刊》表示，遼寧省政府已經開始對老齡問題進行思考，並探索如何在現實層面具體應對，這是一個很大的轉變。
「因為放開二孩後，效果一直不好。他們確實感受到了問題的嚴峻性。」她說。
改革時間表
2017年2月，《國家人口發展規劃（2016—2030年）》頒布。 3月到4月，省發改委組織各市測算各縣區在2000-2015年人口變動情況，邀請人口研究機構就重大問題進行專題研究，並實地走訪各市，與相關人群舉行座談，綜合而成調研報告。
8月，在徵求各有關部門的意見後，形成初稿，遞交政府常務會審議。
組織制定該規劃的遼寧省發改委相關負責人告訴《中國新聞周刊》，在緩解老齡化問題上，最初規劃中的表述只有「提高生育水平」，不涉及具體的獎勵政策，因為更具體的舉措會涉及相關的行業部門修改條例，以及財政如何分配等問題。
後來，遼寧省衛計委主動要求加入對二孩家庭的獎勵政策，於是就有了《遼寧省人口發展規劃（2016-2030年）》中鼓勵生育政策的內容。該政策提出簡化生育登記、審批；推進生育保險和基本醫療保險合併實施；完善計劃生育獎勵假制度和配偶陪產假制度等。
遼寧由此成為全國首個提出二孩家庭獎勵政策的省份。
在2018年6月25日印發後，上述政策迅速引發熱議。有專家提出，關鍵在於政府究竟能給予多大幅度的獎勵，如果獎勵的幅度不能抵消或超過實際的支出，將使政策陷入有倡導沒響應的尷尬局面。
遼寧社科院副院長梁啟東指出，獎勵政策應該非常具體，例如，不同情況能補貼多少錢，產假增加多少天，有沒有男士陪產假期等。「只有細化每一項獎勵，才能使文件免於流於形式。」
《中國新聞周刊》查閱規劃發現，雖然文件中提出要完善生育家庭稅收、教育、社會保障、住房等政策，但在具體的舉措中，除社會保障外，其他領域均沒有列出更細化的制度。
前述發改委相關負責人指出，這是一個長期規劃，只是一份框架性質的文件。涉及具體部門的相關制度，發改委已經制定了明確的規劃分工，有關部門按照分工各自細化和完善相關制度，出台細則，由省政府推進各項措施的落地並進行督導。
據了解，遼寧省發改委已經制定了時間表，要求各市在2018年年底前出台自己的人口規劃。
宋麗敏認為，遼寧省規劃的出台，說明政府已經逐漸從控制生育的觀念中鬆綁，下一步就要看如何把扭轉後的理念變成切實可行的舉措，政策如何有效落地。
錢從哪裡來？
北京衚衕里的老人。圖/視覺中國
對遼寧而言，最大的問題是，錢從哪兒來？這也是對「未富先老」地區最大的拷問。
2016年第一季度，遼寧經濟首次出現負增長，增速只有-1.3％，在全國墊底。2017年，GDP增速回升到4.2％，仍低於全國6.9％的水平。
與此同時，不斷加劇的老齡化，造成遼寧的養老金缺口持續擴大。
2014年，遼寧省養老金開始出現當期收不抵支。
2015年，遼寧企業養老保險基金可支付月數僅為8.9個月，當年的全國平均水平為17.7個月。2017年，遼寧降到了5.9個月。
遼寧省發改委原主任王金笛指出，據遼寧省人社廳2016年的測算，遼寧省當年養老金缺口337億元，2017年是412億元，2018年升至501億元，2019年598億元，2020年的缺口達到698億元。
因此，在2016-2020年期間，遼寧省總的養老金缺口將達到2546億元。
2018年7月1日，養老保險基金中央調劑制度開始在全國正式實施，談論多年的養老金中央統籌終於靴子落地。
梁啟東認為，這一制度對遼寧是一個重大利好消息，但仍需要突破體制障礙，實現更深層次的統籌。「下一步就是討論，誰的孩子誰養。」
考慮到遼寧特殊的歷史和體制，他建議國家按一定比例負擔部分央企退休人員的養老金，而不是全部讓地方承擔。
宋麗敏則建議加大企業年金的推廣。但鑒於遼寧的經濟現狀，很多企業入不敷出，要想推廣企業年金，需要政府和企業共同承擔。例如，政府可以出台稅收優惠政策，或發放補貼以抵免職業年金的部分費用。
「當然從根本上講，還是要升級產業結構，調整產業布局，發展經濟。」她說。
趙秋成則指出，所有的人口問題都既是經濟問題，也是社會問題，也就是所謂的「大人口」觀念。中國以前長期認為，人口是經濟發展的一個外生變數，但現在人口要素不斷內生化，成為重要的內生變數。
《遼寧省人口發展規劃（2016-2030年）》提出，要科學預測分析人口因素對重大決策影響，促進經濟社會政策與人口政策有效銜接。
《國家人口發展規劃（2016-2030年）》指出，今後15年，中國人口發展將進入深度轉型階段，人口自身的安全以及人口與經濟、社會等外部系統關係的平衡，都將面臨不可忽視的問題和挑戰。
遼寧省老齡辦宣聯處處長郝明利說：「遼寧省新出台的規劃，至少釋放出一個積極的信號，它是在向遼寧全省宣告，應對老齡化，已經迫在眉睫。」
值班編輯：韓忠強
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