減少傷害vs零容忍：歐洲禁毒政策的新趨向

摘要

荷蘭和瑞典的毒品政策是歐洲毒品管制政策的兩大範本。一種是以荷蘭為代表的以毒品吸食者「傷害減少」為主要目標的實用主義毒品管制路徑。另一種則是以瑞典為代表的以建立「無毒社會」為主要目標的「零容忍」毒品管制路徑。本文通過對上述兩個國家毒品政策的梳理揭示出其毒品政策背後存在著的巨大政治和社會差異性，以及歐洲在歐盟框架內整合毒品政策過程中的複雜性、艱巨性。

本期《禁毒參閱》希望以瑞典和荷蘭毒品政策的個案研究為例，探究歐洲毒品政策在未來的革新趨勢，為我國和我市應對日益全球化的禁毒局勢提供新的支持。

瑞典地圖與國旗

瑞典是歐洲高福利社會的代表，亦是以毒品管控為政策導向的代表性國家。瑞典毒品管制的主要目標即是在該國範圍內建立無毒社會，因此瑞典的毒品政策相較歐洲其他國家而言要更為嚴格。瑞典國內毒品法並未根據毒品傷害程度將其細分為「硬」毒品和「軟」毒品兩大類。以瑞典境內大麻（「軟」毒品）使用為例，該國之所以會奉行嚴苛的大麻政策，主要是因為瑞典政府認為大麻類藥品的使用是毒品災難的濫觴。瑞典警察甚至被授予針對疑似毒品吸食者的血液和尿樣檢查的權力。在瑞典，毒品吸食甚至被定性為與毒品交易和毒品走私同樣的刑事犯罪。儘管歐盟就推動毒品「傷害減少」政策措施（針頭分配計劃、毒癮治療計劃等）在各成員國內奔走相告，但瑞典對該類量化寬鬆政策仍持謹慎保留的態度。

與瑞典對待毒品問題時的「苛政」相比，早在上世紀60年代始，荷蘭就將毒品視為常態化的社會問題看待，並將「傷害減少」與「低門檻服務」等項目放在了毒品政策施行的優先地位。以荷蘭「傷害減少」項目發展為例，部分荷蘭「海洛因」成癮者享有合法使用「海洛因」的權利（當然，「海洛因」處方的開具與「海洛因」藥品的使用有著嚴格的限制）。

荷蘭地圖與國旗

大麻類藥品在荷蘭毒品管制政策體系中佔有特殊地位。70年代以降，以「咖啡館模式」為代表的大麻類藥品管理模式成為荷蘭毒品管制的一大特色。「咖啡館模式」成功地將大麻類藥品從海洛因、可卡因等傳統「硬」毒品市場中析分出來，重新建立了一個由國家管控的大麻類藥品市場。

瑞典和荷蘭的毒品政策是歐洲毒品管制政策的兩大範本。一種是以荷蘭為代表的以毒品吸食者「傷害減少」為主要目標的實用主義毒品管制路徑。另一種則是以瑞典為代表的以建立「無毒社會」為主要目標的「零容忍」毒品管制路徑。瑞典和荷蘭兩國迥異的毒品政策亦代表著歐盟內部關於如何對待毒品問題的兩極化趨勢，基於此，歐盟境內尋求構建基於統一原則和目標的毒品政策的努力也面臨著極大的挑戰。

一

兩國毒品問題的現狀

瑞典和荷蘭的毒品問題主要體現在毒品濫用、毒品成癮，與毒品相關的疾病與死亡、戒毒治療以及有組織的犯罪活動等方面。據瑞典官方公布的瑞典毒情數據顯示，瑞典國內非法毒品使用呈現出低流行的趨勢特點。據統計，大約只有百分之十五的瑞典人一生中有過吸食大麻類藥品的經歷，該比例比歐盟國家的平均水平（21.7%）要低。相較歐洲其他國家，瑞典國內的「癮君子」往往需要背負更大的道德壓力，導致該類人群參與配合國家毒情統計的積極性很低，因此官方公布的毒情數據也不能完全客觀真實地展現瑞典的毒情現狀。

瑞典境內因吸食毒品導致的死亡人數（每百萬人中62.6人）約是歐洲其他國家（每百萬人中17.1）的三倍以上。據最新的數據統計，瑞典因毒品吸食而導致的人口死亡正在持續增長。瑞典近年艾滋病發病率呈相對穩定的趨勢，而乙型肝炎和丙型肝炎的發病率則相對較高，其中毒品吸食者之間的交叉感染被認為是丙型肝炎病例持續增長的重要原因。在毒癮治療方面，瑞典優先將政府資源集中於毒品吸食者的強制戒毒和綜合治療的項目上。非法毒品貿易方面，瑞典國內百分之九十的非法毒品來自國外，而非法毒品貿易則主要通過郵政系統渠道來完成。另外，瑞典境內有組織犯罪、政治腐敗以及與毒品貿易活動相關的暴力犯罪卻保持著較低的水平。

在荷蘭，大麻類藥物的使用人數約佔總人口的25.7%，該比例略高於歐洲地區的平均水平。然而，荷蘭境內長期的搖頭丸藥物使用者約佔到總人口比例的6.2%，該比例幾乎是歐洲平均水平的兩倍。近年，荷蘭毒品成癮者的年齡呈現上漲的趨勢，年輕成癮患者比例有所下降。此外，荷蘭國內注射式毒品攝入行為也成低流行的發展趨勢（7%的鴉片類藥物吸食者近期有過注射行為，幾乎為歐洲最低值）。鑒於此，荷蘭境內與毒品相關聯的死亡率（百萬分之10.2）以及艾滋病、乙型肝炎和丙型肝炎發病率保持著較低的水平（約5%的艾滋病感染者與毒品注射有關，在注射式毒品攝入人群中大約只有百萬分之0.4的比例感染艾滋病）。

上世紀六十年代末，荷蘭政府開始重點投入旨在減少非法毒品使用個人和社會傷害的「傷害減少計劃」。荷蘭包括低門檻的毒癮治療服務、針頭更替計劃以及新近的安全吸食場所在內的「傷害減少計劃」的落實要比絕大多數的歐洲國家要早而且覆蓋面也更廣。儘管在2012年荷蘭警察、檢查及司法系統經手的違反鴉片法案的案件有所上升，但是荷蘭境內因持有非法毒品而遭逮捕、控訴的人員還是要遠遠少於歐洲其他各國。

二

兩國迥異的禁毒政策對歐洲毒品管控的影響

瑞典和荷蘭在毒品政策上的巨大差異，主要源於兩國不同的政治傳統、文化背景以及毒情發展等具體國情。這種差異性的存在也從一個側面反映了歐洲毒品政策制定的複雜性。歐洲各國在歐盟框架內製定統一的毒品管理面臨著不少的困難。例如，瑞典毒品政策的支持者認為低毒品使用率是衡量國家毒品政策優劣的標準。瑞典通過政府一貫高壓的毒品政策，瑞典境內實現了較低的毒品使用率，因此他們認為瑞典的毒品政策更具合理性。再如荷蘭，荷蘭毒品政策支持者則把該國成功將大麻類藥物與其他毒品細分、針對毒品吸食者的「傷害減少」目標以及刑事司法系統介入毒品管理等內容視為荷蘭毒品政策成功的標準。

正是因為歐洲各國毒品政策間存在著的這種巨大差異，歐洲各國至今都沒有達成共同應對毒品危機的行動綱領。但是我們在正視歐洲各國毒品政策存在的客觀差異性的同時，也不能不承認在它們之間存在的統一性。以瑞典和荷蘭的毒品政策為例，兩國在毒情發展中存在著諸多共同點。首先，政治腐敗和毒品暴力犯罪活動在兩國內部都只是隱形的矛盾衝突點。其次，大麻類藥品和新型合成類毒品佔據了上述兩國毒品生產的很大比例。最後，毒品販運在兩國都被定義為重罪。兩國毒品政策統一性的存在為不同的毒品管制路徑提供了對話的可能。

荷蘭的「毒品咖啡館」

事實上，歐洲各國政府以及普通民眾中要求對大麻政策進行改革的聲音不佔少數。荷蘭以「咖啡館模式」為核心的毒品政策被認為是世界上最自由寬鬆的政策之一，但是因為非法大麻類藥物供應渠道的出現讓政府出台的一系列藥品使用、持有和售賣的管制措施形同虛設。相較荷蘭而言，烏拉圭和美國科羅拉多州、華盛頓州則在大麻政策上走的更遠。烏拉圭政府對大麻類藥物的生產和流通採取更為嚴格的管制措施。而科羅拉多州和華盛頓州則索性全面放開了大麻類藥品的市場。

三

因「國」制宜——歐洲毒品政策革新的方向

以全球化的理論視角來分析瑞典和荷蘭的毒品問題，不難發現，就本質而言，二者極具相似之處。首先，瑞典和荷蘭兩國都是典型的毒品消費國。其次，兩國同時將總人口中非法毒品的使用人數以及毒品成癮者間次生出來的死亡、健康和犯罪等問題納入毒情考慮的範圍。最後，兩國受極端組織犯罪勢力以及國內政治貪腐行為的影響較小。但是瑞典和荷蘭兩國卻選擇截然不同的兩條發展道路，其個中原委確實值得思考。瑞典面對毒品問題選擇了一種高壓的政治姿態，政府對其境內的「毒禍」持零容忍的態度，致力打造一個「無毒社會」。而反觀荷蘭，該國立法者認為毒品使用趨勢不可逆轉，因此他們選擇了一套相對自由寬容的毒品政策。

在阿姆斯特丹商店中公然售賣的大麻製品

無論是在歐盟內部還是上升至聯合國的層面，各國就毒品政策達成共識都是很難實現的。但是即便困難重重，世界各國有識之士也未放棄最終解決毒品問題的努力。例如，各國紛紛建立針對非法毒品貿易活動的處罰標準；歐盟各成員國間相繼開始推動最基本的傷害減少措施的施行。雖然這些措施並不足以迫使荷蘭政府完全放開大麻類藥品市場的管制以及改變聯合國關於毒品問題的基本態度，但歐盟在歐洲範圍內創造性的整合毒品政策的努力為聯合國做出了可借鑒的典範。

真正成功的全球毒品政策實踐不應該是「大一統」的政策格局，而是需要將政策的普遍性建立在各國特殊性的基礎之上。各個國家需要根據國情制定最適合本國的毒品政策。但是在全球毒品政策強調「存異」的重要意義的同時，我們也不能忽視統一平台在「求同」時的重要作用。包括歐盟和聯合國在內的國際間組織不僅為各國不同的毒品政策提供了綜合評估的平台，還為整合不同的政策方向提供了可能。歐洲的毒品政策整合進程讓我們更好的定位聯合國在世界毒品政策制定過程中的角色（國際組織不應該無視具體國家的特殊國情而盲目加以整合）。

編譯：崔一冰

責編：張勇安

校對：郭明楓

轉載聲明

原刊於《禁毒參閱》2016年第9期（總第36期），如需轉載，請在本號後台留言或發送電子郵件。篇幅所限，注釋從略。

謝謝閱讀

編輯：陸丹妮 責編：胡冬敏

編審：張勇安

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