南非Komatiepoort地區，農民完成甘蔗田收割工作後離開。圖片來源：視覺中國

文 | 崔璞玉

編輯 | 曾宇

為了解決種族隔離政策留下的後遺症並在明年大選中維持多數黨地位，南非執政黨非洲人國民大會（ANC，簡稱「非國大」) 宣稱，將推動修改憲法，允許無償徵收土地。

在結束種族隔離25年後，南非的大部分土地仍掌握在白人手中，這一現象也成了該國種族不平等依然存在的有力證據。

7月末，南非總統拉馬福薩(Cyril Ramaphosa)在一段面向全國的演講中稱，「顯然，我們的民眾希望憲法對無償征地有更清楚的解釋，就像公開聽證會上體現出的一樣。」

這位非國大領導人說：「非國大將推動立法程序，完成對憲法的修改，更清楚地闡釋在何種情況下可以無償徵收土地。」

對此，中國社會科學院西亞非洲研究所研究員賀文萍指出，這是非國大在壓力下採取的權宜之計，主要是為了選票。它本身是一把雙刃劍，對自己的傷害恐怕還要更多一些。

經濟之痛

非國大的這一舉動凸顯出了其多數黨地位的岌岌可危。此前，自1994年南非首次實現不分種族的大選以來，非國大一直是該國的主要執政黨。

在過去，該黨一直對無償征地持保留態度。前總統祖馬執政時期，由於經濟增長疲軟，非國大面臨的壓力與日俱增。自2013年以來，這個非洲工業化程度最高的國家年經濟增速卻從未超過2%，遠低於5%的政府目標。與此同時，失業率卻高達27%，接近15年來的最高水平。

7月底公布的數據顯示，今年第二季度，南非的失業率從第一季度的26.7%升至27.2%。

「其實這一切的萬惡之源都在經濟，」賀文萍對界面新聞介紹說，「因為經濟整體疲軟，大家就覺得日子越來越不如以前，東西又貴薪水也不漲，有些人甚至還丟了工作。民眾希望為這一切找個源頭，而部分政治力量就往這方面煽風點火，導致種族問題的傷疤被重新揭開。」

在2016年的地方選舉中，非國大遭遇了1994年以來的首次「滑鐵盧」，不僅在全國的支持率下滑，而且失去了對幾個大都市的控制。

那一年，南非最大反對黨派「民主聯盟」(DA)趁機佔據了多座關鍵城市，其中包括最大、最富裕的城市約翰內斯堡和首都比勒陀利亞。極左翼政黨「經濟自由鬥士」(EFF)也贏得了貧窮鄉鎮年輕選民們的支持。「經濟自由鬥士」承諾，將實現從土地到銀行的所有資產的國有化。

由於執政黨在地方選舉中連連敗北，再加上一系列腐敗醜聞的曝光、不受歡迎的內閣人事調整，反對派、公民領袖和黨內高官紛紛呼籲祖馬辭職。2017年12月，拉馬福薩以微弱優勢當選非國大主席，並於今年2月接替祖馬，成為南非總統。

資料圖：南非前總統祖馬。圖片來源：視覺中國

拉馬福薩承諾，將通過親商政策，在未來五年內吸引1000億美元外國投資，並推出一系列包括加大基建投資在內的刺激計劃，創造更多就業。

為了不在2019年大選中失去多數黨地位，非國大在去年12月通過了推動「激進經濟社會轉型」的決議，支持修改憲法第25章以推進無償征地政策，希望藉此贏得占選民絕大多數的窮人的擁護。

今年2月，南非議會通過了「經濟自由鬥士」領導人的一項提案，將修憲允許無償徵收土地提上日程。議案通過後，已提交憲法審查委員會處理並聽取公眾意見。按照程序，該委員會必須在8月30日之前向議會作出報告。

非國大經濟改革委員會負責人Enoch Godongwana說，「我們舉行了（無償征地的）公開聽證會，我們不能忽視民眾的聲音。」

賀文萍認為，這是非國大在壓力下採取的權宜之計，主要是為了選票，「因為從黨內分裂出去的『經濟自由鬥士』的呼聲很高，他們打著二次革命的旗號，爭取到了廣大沒有工作、生活沒有改善的黑人的支持。」

「非國大希望藉此釋放出一個政治信號，表示我們依然是廣大黑人和貧窮民眾的政黨，並沒有變顏色。這主要是一個政治號召。」在被問及南非政府是否真的會無償徵收白人的土地時，賀文萍認為，目前還是在投石問路，先看看白人農場主和國際社會對此有什麼反應，再具體決定怎麼去做。

南非憲法目前允許政府「出於公共用途或公眾利益」無償徵收土地。但「經濟自由鬥士」依然希望通過修憲，更明確地規定在政府認為必須的情況下就可以無償征地。目前非國大在議會擁有62%的席位，已成為第三大政黨的「經濟自由鬥士」擁有6.4%的席位。

白人富地

南非歷史上曾為歐洲殖民地，白人統治期間，該國長期實行種族歧視和種族隔離政策，占人口大多數的黑人只能擁擠地住在城鎮和農村保留地上。

1913年通過的《原住民土地法》剝奪了大部分黑人擁有私人土地的權利。該法案規定，非洲人不得在保留地外購買土地，這些保留地又被稱作「黑人家園」(Black Homeland)。幾十年後，在南非國民黨(National Party)及其推行的種族隔離措施下，上述政策進一步強化。

黑人約佔南非人口總數的80%，但「黑人家園」僅占土地面積的13%。

南非現約有1700萬人生活在以前的「黑人家園」中，約佔總人口的三分之一，這些人基本上是自給自足的農民，靠著在共有地的小塊土地上勞作糊口。

雖然在1994年白人統治結束後，非國大採取了「自願買賣」的模式，由政府從白人手中購買農業用地，再重新分配給黑人，但進展緩慢。

今年2月公布的一項政府土地審計顯示，南非國土面積為1.219億公頃，其中農業用地佔97%。在私人持有的3700萬公頃土地中，白人擁有其中的72%。但白人僅佔南非總人口的約8%。

這與去年11月公布的另一項獨立審計結果相符。農業遊說組織AGRI SA和「農業發展解決途徑」(Agri Development Solutions)的這項審計顯示，非白人擁有該國農業用地的27%，1994年的這一佔比為14%。

對部分黑人而言，土地改革已經不是簡單的經濟問題，背後還隱藏著強烈的民族情緒。

一位名為KatlehoMK的推特用戶寫道：「在南非，少數白人擁有絕大多數土地，這使得大部分黑人不得不求著尋找工作。任何反對無償征地的人，都是想讓黑人在他們的土地上繼續做絕望的僕人。」

用戶Sibusiso Radebe也留言稱，南非白人所謂「成功」的基礎是壓迫黑人，壓迫黑人的基礎則是侵佔他們的土地。重新擁有土地，是剝奪白人特權的開始。

白人農民們則擔心自己成為這場帶有種族情緒的運動的受害者，會面臨被暴力逐出自己土地的危險。有報道說，自1994年以來已有2000多名白人農民死於極端暴力、強姦和酷刑。

南非白人民權組織「非洲論壇」（AfriForum）稱，僅2017年就有84名白人農民被殺，「每五天就有一人遇害」。但反對者指出，與這一年總計2萬宗謀殺案相比，這一數據顯得蒼白無力，而且對白人農民的襲擊也不一定是由種族或是政治動機引起。

南非政府最後一次按種族分類統計農場犯罪事件是在2001年。那一年共有1398人在農場遭遇襲擊事件，其中61.6%是白人，33.3%是黑人。南非政府的統計數據顯示，2012年到2018年間，農場襲擊事件有所增加，但謀殺案數量已在減少。

土改雙刃劍

過去20多年中，非國大政府一直採取較為保守、漸進的措施，來實施土地的重新分配。而且整個過程期間，土改都是以市場為基礎，而非強制沒收。

最初是1990年代末，政府向黑人發放補助和津貼，用於購買小塊土地，最終卻導致過於擁擠，土地使用效率低下。

接著，姆貝基(Thabo Mbeki)總統把幫助黑人購買大面積耕地作為首要任務，但是那些購買的人最後深陷債務，無力競爭。

到祖馬時期，政府開始購入土地並租賃給農戶，而不是直接轉讓土地。但這個政策的效果並不比之前的土地改革好。租戶通常沒有足夠的資金來投資生產，常常到最後連租金都付不起。政府允許他們繼續耕地，但後者卻無法獲得信貸支持來開發土地。

此外，租賃的不確定性也較高，租戶不願在土地使用、生產或設備維護上投入資金。在一些情況下，這些土地最終又歸白人農場主去經營了。

根據2013年南非國家土地審計報告數據，1994年種族隔離結束時，南非87%的土地歸屬白人，黑人僅佔有13%。而在2012年時，有795萬公頃土地通過改革將所有權回歸黑人，而這僅占白人擁有土地總數的7.5%。

修憲的提議自然也引發了部分投資者的擔憂，他們認為，這可能意味著該國正在向激進的土地改革策略轉變。拉馬福薩的演講結束後，南非蘭特和國債雙雙大幅下跌。

資料圖：南非總統拉馬福薩。圖片來源：視覺中國

投資者擔心，非國大的改革將導致白人農場主的土地被剝奪，使他們的資金鏈斷裂、無力償還貸款，最終可能造成投資人撤資和經濟增長下滑。

賀文萍指出：「修憲本身是一把雙刃劍，傷自己的那一面恐怕還要多一些。雖然可以加強政治上的凝聚力，但是經濟上可能會釋放出不利信號，將投資者嚇跑，對當前本來就低迷的經濟不會有什麼好處。」

國際貨幣基金組織(IMF)在近期發布的一份報告中稱，在決定被重新分配的土地類型，以及如何使土地制度更富成效時，南非政府必須很好地平衡社會和經濟方面的考慮。

南非種族關係研究院研究員克里根(Terence Corrigan)對彭博社說：「『無償』一詞強調了產權的不確定性，是投資者的一大擔憂。」他說，無論是本地還是海外的投資者，在一個有可能失去財產的地方投資前都會三思而後行。

克里根還表示，在談到修憲時，他們必須記住，憲法第25條並不僅僅是關於土地的，它是關於整個財產權的，因此對它的任何修改都有可能使所有財產變得易受攻擊損害——即便修憲的初衷只是加快土地改革。

還有專家指出，擁有土地並不意味著終結貧窮。賀文萍也指出，鄰國辛巴威土改以後，窮人並沒有因為擁有了土地就變得富裕。不少南非民眾也持相同看法。

名為Mauritz Preller的用戶在推特上寫道：「如果土地是答案，那為何還有一半辛巴威民眾背井離鄉來南非？」

前車之鑒

2000年，時任辛巴威總統穆加貝在世紀之交宣布了「快車道土地改革」，從白人手中沒收了約4500個農場，然後分配給20多萬個黑人家庭。這一整個運動過程充滿了暴力，導致農業生產崩潰，許多新的農場主還受制於當地官員。

在土改十多年後的辛巴威，儘管遭到過穆加貝的警告，還是有不少黑人農民私下把白人請回辛巴威做顧問或是經營農場。「現在的問題是我們有了土地，但是沒經驗，」黑人農場主Tracy Mutinhiri說，「我們需要互相幫助。」因為前車之鑒，分析人士認為，南非不太可能走辛巴威改革的老路。

南非的城市化發展迅速，目前大片土地處於閑置狀態，多數民眾並沒有從事農業生產的意願。「南非服務業發展不錯，很多人都去城裡打工了，未必靠那一畝三分地掙錢，」賀文萍說，「而且，南非土地資源比較豐富，土地問題並不是他們貧窮的根源。」

有南非民眾認為，問題的根源是執政黨的無能、低效。推特用戶Danny Nel就指出，「非國大想偷取我們的土地租給窮人，因為他們沒有像他們應該做的那樣，創造足夠的就業。他們自己一手造成了危機，現在卻要讓白人來背鍋。」

作為非洲最大的玉米生產國、全球第二大柑橘出口國，南非的農業雖然僅佔全國總產出的不到3%，但解決了85萬人的就業，相當於勞動力的5%。糧食生產方面的風險或將造成食品價格高企，損害低收入家庭。

分析人士預計，非國大將謹慎斟酌修憲提議，然後將其遞交給議會。要修改憲法，必須在議會獲得三分之二的支持。不過，加上「經濟自由鬥士」的席位，非國大料將獲得足夠的贊同票。

對於外界的擔憂，拉馬福薩再三保證，任何改革都不會影響到食品安全或經濟增長。他還提到了韓國在1950年代的土地改革做例子。

5月時，他曾對議會說：「我們將對潛在投資者解釋，土地改革和農業生產力和經濟發展並非不相容，就像韓國等東亞經濟體的歷史經驗所體現出來的一樣。」

在韓國的土地改革中，政府以相對較少的補償徵收了大地主的土地，補償為農作物年收成價值的150%。政府還鼓勵他們將這筆資金投入工業生產，並保證向他們提供廉價貸款。

徵收來的土地被分給此前的佃農，後者必須耕作這些土地，並分期償付土地資金。儘管大部分地主和農民隨後破產，但此次改革仍被認為是成功的，它改變了韓國社會的結構，緩和了農民和地主間的緊張關係。

在拉馬福薩看來，南非也需要韓國這樣的痛苦轉型。在經歷20多年的「半吊子」措施後，也許他是對的。

如果非國大真的迫於左派壓力著手實施激進土改，投資者可能會受到較大影響。不過，相比正在討論的修憲，南非長期存在的不平等及其造成的緊張局勢，或許才是投資者的更大擔憂。

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