美國建立「太空軍」：下令容易落地難

美國「太空軍」改革面臨諸多懸而未決的難題。

2018年以來，美國總統特朗普突然成了「太空軍」概念的「首席營銷官」。6月18日，在多次催促國防部改革無果後，特朗普在美國太空委員會再次向美軍參聯會主席鄧福德施壓，命令國防部立即啟動必要進程，著手組建「太空軍」。8月9日，美國副總統兼太空委員會主席彭斯在五角大樓發表演講，宣布國防部將依據特朗普指令，於兩年內建成作為「第六大軍種」的「太空軍」。美國國防部同日向國會提交一份「建軍方案」，稱將整合現有資源、技術和人員，建立太空作戰司令部、太空發展局和空間作戰部隊，並將增設一位負責太空事務的助理國防部長。

長期以來，馬蒂斯及其主政的五角大樓對於建立新的太空軍軍種一直極為謹慎。這種謹慎，從上述「建軍方案」可見一斑：五角大樓採取相對溫和的方式，並未立即上馬新軍種，而是立足微調，避免對現有的預算和權力結構進行「傷筋動骨」的大改。

在優化太空軍事資產配置、推動新的太空作戰概念與技術發展、強化對「競爭對手」的優勢等方面，五角大樓與白宮、國會並無分歧，但五角大樓更清楚組建「太空軍」的政治與技術難題。美國從1947年建立獨立的空軍以來，軍種格局就未曾改變過，打破談何容易？在軍種改革中，基於利益再分配的「政治問題」和基於人員和資產再配置的「技術問題」相互交織，下令容易，落地很難。

難題一：改革勢能是真是假

對於國防部和各軍種而言，最大的不確定性，是特朗普對改革的真實用意。具體而言，他們不確定特朗普是真的下定決心改革，還是僅僅用改革口號來為中期選舉和兩年後的連任撈取政治資本。兩者用意的差異直接影響改革能否長久。如果僅僅是徒有其表的口號式改革，國防部和空軍大可保持默契，口號在前，「拖字訣」在後。況且，即使特朗普強力推動，其能否連任也將影響改革前景，因此，軍方的既得利益者採取觀望和拖延態度的概率較大。

除白宮外，國會也是影響改革勢能的一個重要變數。國會中雖有一些「太空軍」擁護者，但總體態度與國防部一樣模糊。2017年眾議院通過的《2018財年國防授權法》原本要求國防部在2019年元旦以前在空軍部內成立「太空軍」，但兩院修訂後的最終版本去掉了這一嚴格的時限，僅要求國防部進行「可行性研究」。這在很大程度上是軍種利益集團遊說的結果。

難題二：「太空軍」怎麼建

五角大樓9日提交的是一份過渡性方案，因此遲早得確定一個最終的建軍目標。白宮、國會、五角大樓和各軍種對此意見不一。各方最主要的分歧在於，新的「太空軍」是像陸軍、海軍、空軍一樣擁有獨立的部門和文職部長，還是像海軍陸戰隊和海岸警衛隊一樣，只有軍職主官。

建軍方案的不同，首先決定「太空軍」的地位，其次將影響新格局下各個軍種如何分鍋吃飯。更重要的是，新軍種成立後，其他軍種使用太空軍事資產，是否會多一層掣肘？從美軍軍種間競爭的歷史來看，新軍種往往會形成一定程度上的資源壟斷和任務獨佔，從而增大軍種協調的難度。

難題三：核心使命如何定位

雖然從冷戰開始，各種關於太空軍事化、天軍、太空威脅的預測層出不窮，但時至今日，太空軍事資產仍主要扮演其他軍種的力量倍增器角色，如衛星通信、定位等。而獨立「太空軍」的核心作戰使命是什麼，是作為天基戰略打擊和防禦力量、將戰略競爭擴展到太空，還是更有效地摧毀敵方太空資產，同時保衛己方太空資產？

不同的使命定位，不僅意味著截然不同的技術、預算需求和組織結構，更將影響到與其他軍種的使命劃分。例如，太空資產對導彈防禦局至關重要，如果成立統一掌管所有太空資產的「太空軍」，是否等於把導彈防禦局一起吞併？其他軍種內基於各自作戰需要而建立的涉太空機構和人員，如陸軍的空間和反導司令部、海軍的網路與空間作戰司令部等，是否也一起併入「太空軍」？中央情報局的衛星偵察和監測系統是不是也要「參軍」？X-37B空天飛機這種使用火箭發射但需地面基地降落、補給和保障的裝備，該劃分到空軍還是「太空軍」？這些具體問題，既牽涉專業的軍事效能問題，也涉及諸多部門利益，哪裡是特朗普幾篇演講就能夠解決的？

難題四：預算怎麼分

此前，《2018財年國防授權法》的眾議院版本主張新的「太空軍」建立在空軍部內，接管空軍的全部太空軍事資產和作戰任務。「太空軍」將與空軍共享一個文職部長，空軍部長統籌監督「太空軍」的裝備研發、試驗和採辦等工作，掌握太空採辦項目決策權。另一方面，「太空軍」和空軍將擁有各自獨立、地位平等的最高軍職主官。

眾議院之所以推出該方案，一個重要原因就是認為空軍在預算分配中存在歧視，對發展太空軍事能力不夠重視，長此以往將影響美國太空軍事能力的發展，甚至會導致美國落後於他國。但問題在於，即使按照該方案，「太空軍」仍將與空軍同鍋吃飯，這似乎仍然難以消除所謂的「預算歧視」隱患。而如果空軍與「太空軍」能夠相互捧場，聯合要求大幅增加預算，勢必將使空軍在整個國防預算中的比重進一步增大。這必然會遭到其他軍種及其國會同盟者的反對。

綜上所述，美軍建立「太空軍」仍面臨諸多懸而未決的難題。此外，特朗普提出組建「太空軍」的時機和方式，均帶有政治營銷的成分，實際的改革進程仍有較多變數。

作者：康傑

單位為中國國際問題研究院歐亞研究所

（本文刊於《中國國防報》2018年8月15日 04版）

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