「移民」收縮浪潮中的「另類」放寬選擇

摘 要

近年，國際移民發展趨勢呈現出以下特點：國際移民數量增加，所在區域相對集中，但流動性下降；經濟發展刺激短期遷徙；移民流動形式多元化，尤其在大規模移民流中，遷徙的動機具有很強的混合性；被迫流離失所者規模巨大，重新安置與返鄉者的比例較低，但增幅開始出現放緩跡象。主要西方國家近年反映出的政策收緊趨勢並不能反映政策變化的全貌，各國根據自身發展，在移民政策變革上各有側重。勞務移民、就業與創新，一直處於移民政策爭論的中心位置。美國與英國雖然不斷加高投資移民的門檻，卻特別制定了吸引企業家移民的政策與規則。在移民政策「收緊」之外，新加坡為增加人口規模相對放寬移民規劃，加拿大結合國際教育戰略增加了高素質移民的數量。雖然中國大陸地區國際移民佔總人口比重仍是世界最低，但中國也在不斷從國際移民來源國，成長為治理方式與機制不斷進步的國際移民目的國，外國人「來華逐夢」也呈現上升趨勢。「一帶一路」沿線地區也成為中國規範移民的重要流向地區。

世界主要西方國家的移民政策趨向

（三） 「移民」收縮浪潮中的「另類」放寬選擇

目前，並非所有的發達國家地區都認同「反移民」思路的政策。仍然有許多國家是根據國家自身人口結構與國內經濟發展情況來理性地調整移民政策。例如北美地區的加拿大以及亞洲的新加坡和日本。經濟發展邏輯和城市化邏輯是一致的，就是需要多層次、具備不同技能的人群。國際移民和本土工作者早已形成一種分工與互補的經濟關係，這也是為何在反移民政策氛圍中，依然有堅定支持移民的力量存在；在逆全球化聲浪中，逆全球化全球之中依然有出台政策吸引移民的國家存在的一個重要原因。被冠以 「高端人口」和「低層次人口」標籤的群體，存在實質上的互補的關係。正如高新科技的產出不但取決於研發人員的能力，還取決於其他社會生產因素，尤其是餐飲與快遞運輸等工作生活服務。

1. 為增加人口規模，新加坡放寬移民政策

近年來，亞洲是最大的國際移民目的國之一，每年國際移民平均增長率為4.2%。尤其是新加坡，與主要西方國家的整體移民准入收縮趨勢不同，新加坡的國際移民總量增加，各類簽證批准量同比都有增加，但其准入門檻也相應提高。其遷入移民由外籍專業人士、留學生和低技能外來勞動者組成。2017年，新加坡移民政策有了新變化，政府將放寬移民政策，規劃未來新加坡的人口將從目前的531萬增加到600萬左右，到2030年人口規模將會達到690萬。

新加坡移民政策的變化主要體現在三個方面：

第一，放寬國際移民政策，增加新加坡人口總量。根據2017年的新規劃，新加坡每年將引進15000至25000個新移民，並將批准3萬名外籍人士成為新加坡永久居民，在新加坡移民政策放寬同時引進優質移民。

第二，除計劃為外籍人士增加永久居留身份外，各類移民准證簽發數量增長。新加坡常住居民從2016年的393萬人上升至2017年的397萬。根據新加坡人力部的最新信息：就業准證（EP）的持有人數，從2015年的187900人，上升到了2016年的192300人，增長率為2.3%，工作準證（SP）持有人數則從178600，小幅上升到了179700人，這兩個數字，同樣是新加坡建國以來的新高。

第三，在增發各類准證簽發數量的同時，提高各類遷入移民的質量，提高就業准證（EP）、家屬准證（DP）與長期探訪准證（LTVP）的門檻。2015年9月1日起，工作準證（SP）和就業准證（EP）的薪水要超過5000新幣才可以申請家屬准證（DP），就業准證（EP）薪水超過10000新幣才可以申請父母的長期探訪准證（LTVP），而以前的門檻分別是4000新幣和8000新幣。從2017年1月1日起，就業准證（EP）的申請條件實施新規定，對申請人的最低月薪要求，從以前的3300新幣上調至3600新幣。

之所以新加坡的移民趨勢開始與大多西方國家分道揚鑣主要原因有兩點：

第一、新加坡經濟發展對外來移民的依賴性較高，促進移民政策向寬鬆調整。雖然移民大量湧入所引發新加坡房價高抬、交通擁堵、公民就業困難等一系列問題，也曾引發過民眾的抗議。新加坡政府在2009-2010年間，也曾不斷收縮了移民准入，2010至2017年十年之間，新加坡的移民比例下降0.7%。（見圖17）但諸如酒店、餐飲等服務行業，以及其他新加坡本土居民不願從事的、勞動技能要求較低的崗位，大多依靠外來移民從事。不僅如此，新加坡的金融、科研等行業的高級崗位也對國際移民有很大需求。

第二、新加坡人口總增長率放緩，從2010年人口增長率為1.8%，到2017年已降至0.1%。另一方面，新加坡人民的生活質量顯著提高，優渥的生活和宜居的環境下，人均壽命越來越長，新加坡在20世紀50年代實施嚴格控制生育政策，儘管之後鼓勵生育，但總體生育率依然不高，呈下降趨勢（見圖18）。尤其是佔總人口比重最大的華人，生育率最低。2016年華人在新加坡的出生率自1998年後持續走低，至2016年低至1.07%。這使得新加坡的人口結構發生顯著變化，人口老齡化趨勢嚴重，引進移民成為緩解人口老齡化的應對措施之一。這就使新加坡政府一方面需要引入移民彌補勞動力不足、緩解老齡化趨勢，改善人口結構，令新加坡保持有力的國際競爭，另一方面，不得不採取提高申請眷屬准證的門檻，限制移民類型來保障移民質量與本國公民的權益。

2．擴大移民計劃：加拿大的國際移民與國際教育戰略的相互促進

2016-2017年，遷入加拿大的移民主要以經濟移民為主，其移民政策目標也是為了讓更多符合加拿大可持續發展的移民前往該國的過程更加便利。2017 年11月1日，加拿大政府公布了未來三年吸收百萬新移民的移民政策，其中，2018 年移民配額31萬，2019 年33萬，2020 年34萬。留學生最常申請的聯邦經驗類移民（Canadian Experience Class）類別，2018 年名額為74900名，2019年增長至81400名，2020 年增長至85800名。擁有一年的加拿大工作經驗的留學生即可申請。在2011年至2016年期間，加拿大總共接收了120萬新移民，其中60.3%被列為「經濟」類移民，近一半人通過技術移民計劃來到加拿大。與2016年相比，經濟移民在整體移民中所佔比例提高，2017年總比例超過半數，為57.%，家庭移民佔比為28%。（見表1）

表1 2016、2017年加拿大移民計劃

資料來源：根據加拿大簽證中心數據整理。

從2017年6月6日起，加拿大移民部對快速入境移民項目(Express Entry)實施三項重大調整舉措：法語可以加分；兄弟姐妹定居加拿大可以加分；取消強制註冊Job Bank。2017年6月19日，加拿大移民入籍新法案C-6法案正式實行。新法做了幾個方面的調整：縮短入籍所需要的居住年限，在時間計算上更為靈活，減低高齡語言門檻，快速入境移民上升。2017年將有多達75300名新移民通過快速入境中的項目來到加拿大，2016年加拿大政府設定快速入境項目的人數上限為59000人。通過快速入境方式的人數明顯上升，預計2017年通過快捷方式申請加拿大永久居留權的人數將大幅增加。並且自2017年7月28日起，給予部分永久居留申請者在申請過程中豁免年齡限制。

加拿大地廣人稀，對國際移民十分依賴，國際移民政策較為寬鬆，移民方式多樣化，並且呈現越來越寬鬆、多元的趨勢。2010年2月14日，加拿大通過了一項新法案，即魁北克經驗類移民（簡稱PEQ），它允許滿足條件的國外人才或留學生快速獲得永久居民身份，從而實現「進得來，留得住」的目標，使他們能夠快速地融入當地社會，滿足加拿大對技術人才的迫切需求，促進當地經濟發展。申請者需要在魁北克省完成至少1800學時的學習，拿到政府認可的文憑（博士，碩士，本科，DEC，DVS/DEP等），不需要工作經驗，滿足基本條件，就可以申請PEQ移民，提交申請後，一個月左右就可以獲得魁北克省移民甄選證書（CSQ），相比聯邦移民快速通道具有不可比擬的優勢。加拿大移民快速通道系統是將所有的申請人的資料放入一個「人才庫」，由移民部自由挑選。在這個系統下，最容易移民的是那些加拿大勞動力市場最需要的人。所有在加拿大正規院校畢業的留學生在畢業後可申請最長三年的工作簽證，之後可以選擇申請移民留在加拿大，且畢業生得到的評分會更高，審理即通過快速通道系統。

加拿大移民方式主要有：快速移民通道(Express Entry)、魁北克技術移民(Quebec-selected skilled workers)、創業移民 (Start-up visa)、投資移民(Immigrant Investors)、省提名移民(Provincial nominees)、自雇移民(Self-employed)、家庭團聚移民(Family sponsorship)、住家保姆移民(Caregivers)、難民 (Refugees)九種方式。在眾多加拿大移民種類中，與留學生相關最為密切的主要是兩大類，即經驗類移民（Candian Experience Class，CEC）、省提名移民（Provincial Nominee Program, PNP）。快速移民通道（Express Entry）對經驗移民和技術移民有效。加拿大移民局不斷擴大經驗類移民的份額，自從2008年開始實施經驗移民之後，加拿大吸納的移民人數逐年遞增。

加拿大是全球留學目的大國之一，每年有眾多各國留學生湧入，位列最受歡迎留學目的地第六位。從2008年到2015年的七年時間，加拿大的國際留學生數量增長了92%。每年通過進入加拿大教育體系學習最終實現移民的數量巨大，到加拿大的留學生大多數都是潛在移民。加拿大聯邦政府2017年計劃招收80000名技術移民，通過快速入境移民項目（Express Entry）將至少留住包括中國留學生在內的近一半國際留學生。

2014年，加拿大國際學生數量為163785人。到2016年，加拿大的國際學生達到268631名。截至2016年12月，加拿大學習許可證持有人總數為414946人，2015年為351330人，增長幅度為18％。（見圖23）在加拿大，國際學生每年的經濟活動大約能產生80億美元價值，成千上萬的國際學生將永久留在加拿大，他們在加拿大接受教育、獲得工作經驗，為社會經濟和就業增長作出貢獻。

顯然，國際留學生作為移民的龐大群體，對於加拿大國際移民規模的影響不可小覷，移民政策在一定程度上鼓勵留學生的發展，此外，職業教育、國際教育等方面的教育戰略為國際移民提供了更多的選擇以及更快速、便捷的通道。

國際學生在準備移民加拿大期間首要考慮兩大因素：學歷是否能夠得到承認以及畢業後能否找到與所學及自身能力相關的工作。因此學歷認證與職業教育發展水平是移民難易與否的兩大核心要素，教育戰略對促進移民遷入並相比其他國家保持對移民的寬鬆的政策環境有著舉足輕重的作用。

加拿大的國際學生在創造就業機會、促進經濟增長與長期繁榮過程中發揮著舉足輕重的作用。2014年，加拿大政府頒布《加拿大國際教育戰略》（International Education in Canada），旨在選擇到加拿大留學的國際學生和科研人員。該戰略計劃財政投入161億美元，在2022年接收450000名國際學生，並在173100個新增工作崗位總數中，為維持國際教育，至少創造86500個新的就業崗位。

為吸引與培養符合加拿大經濟發展的國際移民，加拿大各省教育部實行有利國際教育戰略，吸引大量留學生，通過留學生畢業後一系列促進就業措施，將國際人才留在加拿大國內，從而增進國際移民。同時，加拿大公民與移民部（CIC）為解決國際學生流動問題，在2013年「經濟計划行動（Economic Action Plan）」中兩年之內投資了4200萬美元，以增加臨時居民簽證項目的容量，滿足國際學生日益增長的短期培訓以及長期攻讀學位的需要。

2018年，曼省針對畢業學生的第二季度國際教育類（International Education Stream，簡稱IES）新項目將上線，該項目旨在吸引加拿大市場緊缺STEM專業人才，過去三年中在曼省研究生或者博士畢業，同時所學專業是科學類，技術類，工程類或者數學類（Science, Technology, Engineering, and Mathematics，簡稱STEM），可直接遞交移民申請。同時強調對於政府認可的特殊專業培訓也可提交申請。

職業教育對於國際移民有著巨大的吸引力。在加拿大，高等教育體系實行「分流」制，分為研究型大學和應用型學院，包括社區學院、職業學院和技術學院，統稱職業教育。職業教育的學生就業率很高，90%的畢業生通常能在六個月內找到工作。各省政府按學校招生人數撥款，各大學在招生、專業與課程設置、人事分配製度等方面都有很大的自主權，且教育更能貼近當地的勞動力市場需要。加拿大高等教育系統為移民奠定了一定的基礎：加拿大重視教育投入，全國擁有92所公立大學，留學成本較英美等其他國家要低。此外，由於加拿大依賴北美大自由貿易協定，高學歷的人才不僅可以在加拿大的企業里工業，也可在美國就業，凡在加拿大取得政府認可的學歷，即可獲得1-3年的畢業工簽（post-graduate work permit），工作滿一年就可通過省提名（PNP）或者快速通道（EE）申請移民加拿大。而加拿大政府建立經驗類移民通道，旨在真正吸引到最優秀、符合當地勞動市場需求的人才。經驗類移民需要有兩年學歷教育和獲得學位的要求。從教育移民的途徑來看，獲得學歷，擁有工作經歷是缺一不可的條件。學校與企業合作，為學生就業率提供保障，是加拿大在促進國際移民和制定教育戰略一貫以來的結合點。例如，魁北克省（Quebec）實行國際學生職業教育培訓項目，在全球範圍內招收符合標準的國際學生，持學習簽證到加拿大進行十八個月的職業技術培訓，所學課程均與市場需求緊密聯繫，拿到省教育部頒發的文憑之後在當地就業，同時可向加拿大移民局提交移民申請。

職業教育還為加拿大促進國際移民融入本地社會起到關鍵作用，包括語言教育、專業培訓和遠程教育。2017年11月24日，加拿大和安大略省政府簽署了加拿大-安省移民協議（COIA），在未來三年的培訓搭橋項目中將最多投入9100萬元美元的資金，以幫助新移民的專業技術達到安省職業標準水平。

在加拿大之外接受的學歷教育的人慾移民加拿大，可通過學歷認證的方式達到滿足移民的標準。通過經驗移民進入加拿大的前提需要進行一系列的學歷認證。而每個省份擁有充分的自主權，教育體制採取地方分權制，實施教育自治。教育質量認證和評估機構尤為重要。為此，加拿大政府於2013年4月分別成立比較教育服務-多倫多大學進修學院（Comparative Education Service-University of Toronto School of Continuing Studies）；加拿大國際認證評估服務機構（International Credential Assessment Service of Canada）；世界教育服務（World Education Services）；於2015年8月分別成立國際資格評估服務（International Qualifications Assessment Service）；國際認證評估服務機構（International Credential Evaluation Service）；專業認證機構有：加拿大醫學委員會（醫生專業團體）（Medical Council of Canada (professional body for Doctors）；加拿大藥劑審查委員會（藥劑師專業團體）（Pharmacy Examining Board of Canada (professional body for Pharmacists)。如安大略省實施的資格框架（Ontario Qualifications Framework，OQF），認證範圍涵蓋所有安大略省頒發的非宗教性高等教育證書、文憑和學位。國際學生可以通過「2+3+1模式」實現加拿大移民，即先在安省兩年的學院學習，拿到三年的工作簽證，隨後到曼省工作一年，申請曼省提名，從而實現移民計劃。

由此，加拿大的移民政策與教育戰略形成了無法割裂的關係：

第一，加拿大移民政策與教育戰略彼此助力。一方面，寬鬆的移民環境吸引更多通過教育移民加拿大的國際學生。每年大量的移民人群中，留學生人群無疑是最適合成為未來加拿大公民的群體。加拿大經驗移民及快速移民計劃為加拿大留學生提供便捷通道，移民政策與教育戰略相互配合，既便於更多留學生移民加拿大，同時促進加拿大國際教育發展。以加拿大安大略省為例，該省移民政策具有多樣性，到該省留學的國際學生在各省份中人數最多，達到67215人，其次為魁北克省，為31713人。（見圖21）另一方面，由於移民來自全球不同的國家，有不同語言，不同文化背景，為加拿大帶去文化多樣性的同時，會導致因差異產生的各種移民問題。語言和就業問題成為主要因素，緩和這兩大因素方式在於制定合理的移民教育政策，對移民進行語言培訓以及提高教育程度，加強移民融入度，降低失業率。

第二，培養適應加拿大本國經濟與社會可持續發展的應用型人才。2017年，加拿大將可能迎來多達32萬的新移民。相較2016年加拿大政府提出的增加30.5萬名新移民計劃的數量而言，這很可能反映了加拿大在未來幾年為了應對勞動力短缺和人口挑戰而增加移民的趨勢，其中計劃將聯邦技能工人類，聯邦技能貿易類，有加拿大工作經驗類的新到達者人數增加23%。此舉的部分原因是國內人口老齡化，因此，加拿大需要更多的年輕人來推動本國的經濟發展。加拿大的國際教育戰略為「全球市場行動計劃」（Global Markets Action Plan）的一個重要組成部分，「全球技能戰略」吸引來自全球的高技能型人才， 在移民政策中對職業教育的開口比較大，產生集聚效應，為加拿大勞動力市場培養未來所需要的技能型應用型人才。

第三，移民在教育中表現突出，形成人才競爭良性循環。加拿大移民部的一份報告指出，在加拿大各族裔當中，中國及印度移民第二代的教育最為出色，中國移民第二代的就業表現最好。該項報告結合了移民統計、加拿大統計局及稅務局的收入統計，從移民子女的教育及經濟表現，評價移民政策的長期效益。報告指出，來自不同國家移民子女的表現存在極大差異，當中以中國及印度移民子女的教育表現最為優越。移民子女上大學的可能性，與家庭收入並無明顯相關，多數移民家庭雖然在經濟上遇到困難，但並未影響子女上大學的機會。在加拿大，儘管移民只佔人口的1/5，但至少有35%頂尖科研人才出生地為外國，移民能夠獲得更多的文學和藝術表演獎項。表現優越的移民在加拿大形成良好的氛圍，形成良性的人才競爭環境，從而吸納更多的移民進入加拿大。同時，入學機會平等，實現了相對的教育公平，為移民形成的多元文化的包容形成了法律與政策環境，從而能夠吸納更多的移民到此接受教育，推動高素質移民人口增長。

引用相關內容請註明出處：全球化智庫（CCG）編寫的國際人才藍皮書《中國國際移民報告（2018）》。

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