新時代下全面布局未成年人工作
黨和國家歷來高度重視未成年人工作。十八以來,在以習近平總書記為核心的黨中央掌舵引航下,未成年人工作取得新的偉大成就。比如:2016年嬰兒死亡率和五歲以下兒童死亡率持續下降,分別比2010年下降5.6和6.2個千分點；九年義務教育鞏固率從2010年的91.1%提升至到93.4%；全國兒童收養救助服務機構共有床位10萬張,比2010年增加4.5萬張,增長82%；未成年人犯罪率持續降低,2016年全國未成年人犯罪人數減幅達47.6%,等等。
同時,隨著社會主要矛盾的轉化,未成年人的健康成長同樣面臨著一些新問題、新挑戰。總結起來主要有:農村留守兒童、進城務工人員子女等得不到適當監護和照管,失學失管後其教育、身心健康、權利維護問題日益突出；「三股勢力」有組織、有計劃地從未成年人群體中培養「後備軍」,與我爭奪接班人、爭奪下一代、爭奪未來的鬥爭日趨尖銳和複雜；未成年人犯罪低齡化、暴力化趨勢愈加明顯,若干預處理不當,有相當一部分會成為未來若干年社會犯罪的「主力軍」；性侵、校園欺凌、網路不良信息等嚴重威脅未成年人身心健康,相關事件頻發,成為社會輿情熱點,一些別有用心之人藉機歪曲事實,惡意抹黑和攻擊黨和政府的領導。近些年來,兒童遭受虐待、性侵等涉及到未成年人的事件頻頻成為輿情熱點,受到社會廣泛關注。在處置以及後續反思這些事件時,發現現有的未成年人工作體制機制、法律制度出現了一些不適應、不符合的現象。
習近平總書記曾多次強調,培養好少年兒童是一項戰略任務,事關長遠。中國夢是歷史的、現實的,也是未來的。實現中華民族偉大復興,需要一茬接著一茬干,一棒接著一棒跑。當前,我國開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程,從二〇二〇年到本世紀中葉分兩個階段,建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。要順利實施新時代中國特色社會主義發展的這一戰略安排,必須培養出符合黨、國家、人民和時代要求的建設者,必須培養出政治可靠、理想信念堅定的接班人。
人口普查數據顯示,2000年至2010年,我國未成年人(不滿18周歲)人口數量從3.45億下降至2.79億,占人口比重減少近8%。受此影響,我國從2010年至2020年勞動年齡人口將減少2900多萬人,到2050年預計減少2.25億左右。在逐漸步入老齡化社會的背景下,國家未來的建設者正在減少,人口數量比例所釋放的紅利將趨於消失,保障未成年人健康成長和全面發展,提高人口素質成為當務之急、重中之重。只有抓好了年輕人這一戰略資源,國家和社會發展才有了高質量、可持續的保障。
歷史和實踐反覆證明,一個政權的垮台、一個政黨的衰落,通常是從失去青少年陣地開始的。蘇東劇變如此,顏色革命也是這樣。當前,意識形態領域鬥爭依然複雜,境內外敵對勢力的策略之一就是拉攏、腐蝕、收買青少年,誘使他們放棄馬列主義、社會主義,從極個別被忽視的困境未成年人中培養「異見分子」和「代理人」。基礎不牢,必然地動山搖。做好未成年人工作,事關國家安全和黨長期執政的基礎。黨和政府為青少年成人成才創造更有利的條件、搭建更廣闊的舞台,牢牢掌握意識形態工作領導權,才能培養出政治定力過硬的接班人,跳出「歷史周期律」,始終堅持和發展中國特色社會主義,避免走上改旗易幟的邪路。
關注孩子,就是關注黨和國家的未來,關注中華民族的明天。解決好當前未成年人工作面臨的一系列新問題,必須以新時代中國特色社會主義思想為指導,在「四個全面」戰略布局中,進行專門研究與頂層設計,真正形成習近平總書記描繪的「全社會都要了解少年兒童、尊重少年兒童、關心少年兒童、服務少年兒童,為少年兒童提供良好社會環境」的工作格局和社會氛圍。
第一,全面加強黨對未成年人工作的領導,持續優化職能配置和機構設置。
未成年人健康成長,離不開教育、醫療、就業等多方面的長期保障,離不開家庭、學校、政府、社會等多個主體的密切配合,相關工作需要統籌規劃、系統設計、整體推進。這是未成年人工作最根本的規律。當前,我國多個中央機關和部門以及群團組織涉及未成年人工作,分工負責、各司其職,在未成年人工作上投入的人、財、物並不少,但由於責權部分脫節,統籌協調力度不夠,整體性、協同性、綜合性仍有欠缺,容易出現「木桶效應」,一定程度上影響了黨和國家法律政策的貫徹落實效果。
黨的領導是我國制度的最大優勢。新時代下辦好未成年人的事情,解決未成年人的問題,關鍵在全面加強黨的領導,特別是充分發揮黨中央集中統一領導的作用。據此,以加強黨的全面領導為統領,以國家治理體系和治理能力現代化為導向,以堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責為原則,以黨的有關機構同職能相近、聯繫緊密的其他部門統籌設置、實行合併設立或合署辦公為具體做法,統籌整合現有的未成年人工作機構和編製資源。具體建議為:一是考慮整合組建中央未成年人工作委員會,作為黨中央領導全國未成年人工作的決策、協調機構。二是考慮整合組建國務院未成年人工作委員會,作為國務院在政府工作中加強未成年人工作的議事協調機構。三是考慮民政部整合組建內設機構——未成年人工作局。四是中央未成年人工作委員會、國務院未成年人工作委員會合併設立辦公室,與民政部未成年人工作局合署辦公。
第二,進一步提升未成年人工作的法治水平。
法治是治國理政的基本方式。不斷推進未成年人工作,同樣需要法治的引領和規範。我國制定了《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》等一系列法律法規,政府為保障未成年人的教育、健康等依法出台了大量政策措施,未成年人司法制度應運而生、不斷發展。同時,必須清醒看到,未成年人工作的法治化存在一些薄弱環節:部分法律規定未能全面反映未成年人工作的客觀規律,針對性、可操作性不強；政府相關工作有部門化傾向,權責脫節、推諉扯皮現象時有發生；未成年人司法的專業化、規範化、社會化建設明顯滯後。這些問題妨礙了未成年人事業縱深發展,必須下大氣力加以解決。
完善未成年人法律體系。從內容的完整性與結構的科學性著手,處理好未成年人法律與成年人法律的關係、未成年人專門立法與其它部門法的關係、我國國情與國際條約的關係。修改完善相關法律法規,增強及時性、系統性、針對性、有效性,建立健全未成年人福利、家庭監護和國家監護、未成年人罪錯行為分級干預等基礎制度。將《未成年人保護法》打造成為未成年人權益保障方面的一般法,將《預防未成年人犯罪法》打造成為具有中國特色的未成年人事件處理法律,適時制定頒布《家庭教育促進法》、《未成年人福利法》、《未成年人網路保護法》等特殊法。
依法全面履行政府的未成年人保護職能。將未成年人工作納入國民經濟和社會發展規劃與社會治理總體方案,作為黨政工作評價考核的重要內容。推進政府職能部門在未成年人事務機構、職能、許可權、程序、責任法定化,制定並向社會公開權責清單,建立失職瀆職調查追責機制。建立和落實未成年人事件強制報告、應急處置、評估幫扶、介入干預等救助保護機制,實現政府購買服務制度化、規範化,不斷完善未成年人關愛服務體系。
健全未成年人司法體系。注重矯治、修復和預防的未成年人司法制度,是公正高效權威的社會主義司法制度的重要組成部分。在推動司法體制改革向縱深發展的過程中,充分認識並尊重未成年人司法規律的特殊性。將未成年人警務建設納入公安改革,為提升未來的社會治安和警務效能蓄力。堅持未成年人檢察機構、審判組織專門化、專業化的方向,結合地方不同情況,採取獨立機構、專人負責或集中管轄等措施。完善未成年人司法工作的配套體系,健全未成年人回歸社會的教育矯治措施和社會支持體系。
第三,打造全社會參與未成年人事務治理的格局。
未成年人事務是社會治理中不可或缺的內容,具有基礎性、根本性、決定性、全局性的作用。未成年人工作的出發點和落腳點是保障未成年人順利實現社會化,這要求社會方方面面的參與。理念是行動的先導,未成年人權益最佳化就是社會利益最大化,是社會主義核心價值觀的一種具體體現。強化教育引導、實踐養成、制度保障,使全社會形成優先、特殊保護未成年人的情感認同和行為習慣。婦聯、共青團、關工委等群團組織要發揮自身團結服務所聯繫群眾的優勢,推動構建覆蓋廣泛、快捷有效的未成年人關愛服務體系。提供專業服務的社會組織加強自我管理、規範服務流程、保障服務質效,做到政府放心、社會認可、受眾滿意。行業協會商會類社會組織發揮行業自律和專業服務功能,為未成年人健康成長提供最好的外部環境。社區治理體系建設中,進一步強化未成年人保護服務功能,及時發現、專業介入高風險家庭。設立未成年人法學專業和青少年社工專業,培養專業人才,成立相應學科研究會,加緊對相關重大問題和疑難問題的研究。
(宋英輝,北京師範大學刑事法律科學研究院副院長、教授、博導；苑寧寧,中國政法大學法學院助理教授)
