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暗流涌動的北極:主要國家北極戰略梳理

近年來,全球氣候變暖,北極冰雪融化加速。在經濟全球化、區域一體化不斷深入發展的背景下,北極在戰略、經濟、科研、環保、航道和資源等方面價值不斷提升,受到國際社會的普遍關注。北極問題已超出北極國家間問題和區域問題的範疇,涉及北極域外國家的利益和國際社會的整體利益,攸關人類生存與發展的共同命運,具有全球意義和國際影響。

——摘自《中國的北極政策》白皮書

一、北極:下一個全球博弈中心

北極地區是指北極點以南和北極圈(66°34′)以北的廣大區域,總面積2073萬平方千米,所涵蓋的陸地面積(包括島嶼)僅佔800萬平方千米,其餘部分均為水域,佔主體地位的即是北冰洋。北極地區接壤的國家數量眾多,包括俄羅斯、加拿大、美國、冰島、丹麥、芬蘭、挪威以及瑞典。隨著北極冰蓋越來越小,北極開發難度逐漸降低,在地緣位置、航道、能源等方面的戰略價值迅速凸顯。

地緣價值:北極空域佔據全球制高點,俄羅斯和北約都可以跨越北冰洋向對手發動路徑最短的空中打擊。此外,北極厚重的冰蓋阻擋了偵察衛星的電磁波,電離層的擾亂也妨礙了雷達檢測系統,從而為潛艇活動提供天然保護。因此,各國在北極圈內積極加強軍力部署,試圖奪取未來北極空域/水域控制權。

航道價值:與傳統環球遠洋航線相比,北極航道獨特的地理位置決定其潛在價值。這種價值首先表現在未來航線縮短方面帶來的經濟價值。此外,隨著航道開通,航道沿岸國家將獲得未來海上交通的支配權,進而轉化為其在國際社會中的話語權,這將在很大程度上改變目前的國際格局。

能源價值:北極地區被稱為「地球最後的寶庫」,蘊藏著巨大的石油、天然氣資源以及豐富的礦產資源。北極地區厚厚的冰層還凍結著世界上大量寶貴的淡水資源,在淡水資源日益匱乏的今天,北極的淡水資源無疑也蘊含著巨大的價值。

鑒於此,各國在制定北極戰略方面均給予北極前所未有的重視,力圖在這場事關國家未來命運的戰略博弈中搶佔先機。在北極爭奪戰中,八個環北極國家是主要的博弈國家,主要是因其領土延伸至北極地區,所以對北極事務有天然的話語權。根據這些國家的實力以及在北極事務中的重要度,可以將其分為兩個梯隊,其中俄羅斯、加拿大、美國為第一梯隊;丹麥、挪威、瑞典、芬蘭、冰島為第二梯隊。歐盟作為北極地區的特殊行為體,由於其成員國中包含丹麥、瑞典以及芬蘭這樣的北極國家,為其參與北極事務提供很多便利,將其歸為第三梯隊;中日韓作為北極域外國家,目前只能以觀察員國身份來參與北極事務,將其歸為第四梯隊。

二、各國在北極的戰略部署訴求以及進度各有不同

隨著全球氣候變暖加劇,北極近年來持續出現罕見高溫,冰雪加速融化,生態環境正發生重大變化,這為各國利用北極航道和開發北極資源提供絕佳機遇。基於此,各主要國家在北極的部署力度和速度也在不斷提高,美俄加北歐中日等國家和地區都發布了自己的北極戰略或發展規劃。但由於各國所處地理位置、國家實力以及利益訴求不同,其北極戰略的側重點也有所差異。如俄在著力研製並批量生產性能更強的極地破冰船,加速航道開發,致力於謀取對該航道的控制權。美國則技術先行,正在部署最先進的通信裝備,加強北極軍事力量。北歐五國則強化北極科學技術實力,以此提高其在北極事務中的話語權。

這場暗流涌動的極地之爭背後是搶佔全球航運、國際貿易和世界能源供應格局的話語權,毫無疑問,北極是未來世界地緣政治博弈的新「熱」點。我們不妨先來看看各國部署如何:

第一梯隊:俄羅斯、加拿大、美國

俄羅斯、加拿大、美國是北極博弈這場棋局中最重要的弈手,在北極事務中掌握著話語權與主動權。俄加美在強調自己北極國家身份的基礎上,先後制定了較為具體的北極政策,以書面形式將其在北極的發展願景呈現出來,涉及內容十分全面。

俄加美出台的北極政策及主要內容

分析俄加美三國的北極政策,發現三國均針對主權、國家安全、資源、航道、環境保護以及國際合作等方面制定了詳細的政策,並都專門成立了北極問題研究委員會,為其戰略的實施提供有力支撐。但具體而言,三個國家的北極戰略側重點仍有差異,主要表現在以下三方面:

(1)三國北極政策中,對航道歸屬問題存在意見分歧。北極航道作為未來海上重要交通線路,具有重大的戰略價值。東北航道、西北航道分別經過俄羅斯、加拿大,兩國想方設法謀取對兩條航道的控制權。而美國在其北極政策中明確指出,東北航道和西北航道都應屬於國際航道,對俄羅斯和加拿大把航道納入本國掌控的行為提出反對。

(2)與美國相比,俄羅斯、加拿大更加重視北極資源。俄加兩國是北極八國中所屬北極區域領土面積最多的國家,但受自然環境的影響,其北方地區發展較為滯後,兩國希望利用北極豐富的自然資源來促進該區的社會經濟發展,進而帶動整個國家的經濟發展。尤其是俄羅斯,其政治和經濟發展都離不開能源的開採和出口,而北極新發現的潛在能源將為整個國家特別是俄羅斯北部地區的經濟發展帶來巨大機遇。

(3)俄羅斯、美國極其重視北極安全部署。俄美兩超級大國均擁有強大的軍事實力,北冰洋作為其直接接觸的區域,兩國從上世紀就開始在該區進行了戰略部署,以保障國家領土安全以及在北極的相關利益。近年來,冰蓋的加速融化使兩國之間的天然屏障逐漸消失,大大縮短到達兩國的時間,因此,在安全部署方面,兩國比加拿大更加重視。

第二梯隊:北歐五國

相比俄加美而言,北歐五國實力較弱、潛力不足,被外界關注程度低,但這不會阻擋其參與北極事務的決心與熱情。北歐五國在北極事務中同樣保持著極高的參與權和話語權。對於俄加美而言,北極方向只是其國家發展的一個方向,但對北歐國家而言,北極就是其國家最重要的方向,北極戰略就是其國家核心戰略。

北歐五國出台的北極政策及主要內容

北歐五國制定的北極政策,主要目標集中在北極地區資源開發、環境保護以及北極治理等方面,對主權問題的爭議不如俄加美明顯。北歐國家明白自身的硬實力不足以對抗俄加美這樣的大國,所以其北極戰略選擇以軟實力為主、硬實力為輔來介入北極事務。主要表現在以下三方面:

(1)強化北極科學研究實力。北歐國家希望成為北極科學研究領域的領導者,從而提高其在北極事務中的話語權。丹麥北極戰略指出,丹麥將努力在一系列與北極相關的研究領域中保持國際領先地位,尤其是在與氣候變化有關的領域;挪威北極戰略明確提出,北極知識是其極地戰略支柱之一;瑞典也在北極戰略中提到,氣候與環境研究是重中之重;芬蘭強調該國在油氣等自然資源利用上所擁有的專業知識優勢,致力於成為北極專業知識領域的專家;冰島提出發展和利用自身擁有的北極知識和經驗技能,使其在北極事務中獲取更多發言權。

(2)積極搭建多邊合作平台,推動多邊行為準則制定。對於北歐五國而言,在俄加美大國主導的北極政治結構下,單憑自身實力難以維護國家利益。而多邊合作機構為小國提供了提升話語權的平台,多邊行為準則也可以在一定程度上規範大國行為,維護小國權益。同時,北歐國家積極推動北極區域治理機制完善,推動北極理事會等北極相關機構的運行以及北極行為準則的制定。

3)強化北極軍事建設。北歐五國毗鄰俄羅斯,尤其是芬蘭、挪威直接與俄羅斯接壤。考慮到俄未來的軍事活動可能會對其造成一定的威脅,北歐國家近年來加強北極軍事力量投入,以維護自身主權和北極利益。挪威在北極設立永久軍事司令部,並將本國軍隊中最大規模的一支部隊轉駐至北極圈內;丹麥設立了北極國防指揮部,並大規模升級在格陵蘭島的軍事設施。

第三梯隊:歐盟

歐盟和北極地區一直有著十分緊密的聯繫,僅從地理位置來看,在環北極八國中,丹麥、芬蘭和瑞典屬於歐盟成員。除了地域上的聯繫,北極對於經濟、能源和航道高度依賴的歐盟來說具有重要的戰略意義。因此,歐盟近年來積極推行其北極政策。

2008年11月,歐盟委員會發布首份北極政策報告——《歐盟與北極地區》,宣布其北極目標是維護北極與人類的和諧關係、推動資源的可持續利用、提高北極多邊治理。

2012年7月,歐盟委員會正式發表戰略文件《發展中的歐盟北極政策:2008年以來的進展和未來的行動步驟》,強調要加大歐盟在知識領域對北極的投入,並以負責任和可持續的方式開發北極,同時要與北極國家及原住民社群開展定期對話與協商。

從歐盟出台的一系列戰略文件可以看出,北極氣候變化與生態保護、北極資源的綠色開發以及提升和加強北極治理是歐盟北極戰略的三大目標。此外,歐盟將北極突出的環境保護、航行安全、基礎設施建設及原住民權利等問題內化為其北極責任,試圖將自身界定為北極治理公共物品的提供方,從而更為有效地介入北極事務。

第四梯隊:中國、日本、韓國

2013年5月,北極理事會第八次部長會議批准包括中日韓在內的6個非北極國家成為該理事會正式觀察員,這給了中日韓三國提出自己開發北極戰略計劃的權利。

中日本韓出台的北極政策及主要內容

中日韓作為北極利益攸關國,其身份的共同性使得三國有著相似的北極利益訴求,而該訴求又使得中日韓三國政府在制定北極政策時體現出共性。中日韓北極政策都集中關注氣候變化與環境保護、科學考察、航道利用以及資源開發這四個領域。

中日韓北極政策共性

資料來源:該表根據《中日韓合作參與北極事務的可行性研究》整理。

三、對今後我國參與北極事務的思考

從各國實施的北極戰略總結出近年來的北極發展形勢,主要有以下三個特點:各國對北極戰略地位的意識大幅提升,均加大在該區的戰略部署力度;國家之間合作意識和合作機制進一步加強;北極開發利用能力成為北極博弈的關鍵。我國參與北極事務需要準確把握北極發展態勢以及我國的身份定位,進一步做好北極開發工作。

(1)客觀理性地認識我國參與北極事務面臨的挑戰。我國參與北極事務面臨的挑戰主要表現在:第一,受到北極國家的限制或排斥,其制定的相關政策在一定程度上限制了域外國家在北極事務中的話語權。第二,隨著近年來我國綜合國力的不斷提升,在北極的活動日益頻繁,引起了國際社會的廣泛關注,但有些國家對我國正常的極地活動存在偏見,各種無端揣測的言論也比較多。第三,北極特殊的氣候條件使得北極開發對科技水平要求很高,而我國目前在極地科研、裝備等方面仍為薄弱,與俄加美等發達國家差距比較大。

(2)準確把握「近北極國家」定位。「近北極國家」的身份定位既凸顯了我國與北極地區的地理關係,而且也暗示了我國與其他距離遙遠的非北極國家的區別。在此身份基礎上,我國在參與北極事務時,首先,要堅持尊重北極國家的主權和管轄權;其次,作為域外國家,我國在北極事務上的發言權和影響力很大程度上取決於對北極科考實力,因此需加大科研投入,提高開發力度;最後,根據利益訴求及形勢變化,制定適合的極地發展戰略。

(3)繼續搭建和鞏固雙邊、多邊國際合作平台。我國應該針對不同利益攸關方的不同利益關切,加強雙邊溝通與磋商,并力爭雙邊交流形式制度化,培養和積累其他北極事務利益攸關方對我國的信任和理解,構建我國介入北極事務的友誼網路,藉此增強各方對我國北極事務參與的支持度。

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