社會與自然資源學習小組 | 全民最幸福的國家，如何做自然保護？
社會與自然資源學習小組（4）
——全民最幸福的國家，如何做自然保護？
「
對於自然資源的利用和保護，每天都會產生新的決策。有些決策導致當下資源的消耗，有些則推遲對資源的利用；有些決策僅產生區域性的影響，另一些則會影響全球的資源利用。我們所做的決策將決定我們及後代生活在什麼樣的世界。
闡述自然資源問題產生的背景，可以使我們了解人類行為——什麼因素導致人們產生不同的觀點，如何分配價值，各種情境如何影響人們的行動，以及這些行動的結果和長期影響。
然而，若要解決問題，我們還需了解集體如何做出決策。
」
—— Susan G. Clark,
T
he Policy Process
本期分享嘉賓Sonam Choden，曾就讀於耶魯大學森林與環境學院，現於不丹王國流域管理部門工作，長期從事流域管理政策的制定工作，參與不丹多個水資源和濕地管理計劃制定。
Sonam成為一名環境保護工作者是一件自然而然的事情，她說
「我的整個人生都與環境保護有關，我相信從事這個職業是命運的安排」
。在從事環境保護工作的過程中，Sonam越來越清晰地樹立了自己的職業目標和人生目標，一步一步變成自己想要成為的樣子——一個環境保護的領導者，與職位和薪金無關。
理論背景：一個全面有序的決策過程（Decision Process）是什麼樣的？
現代管理學之父Harold Lasswell，1956年提出了構成決策過程的七個功能。在過去六十年中，決策及其七個功能的概念被反覆討論和實踐。耶魯大學森林與環境學院教授Susan Clark認為，將自然資源政策與管理視為一個決策過程是最利於實現更好的保護與管理自然資源的方式。在《策略過程》（The Policy Process）一書中，她對七個功能根據環境問題的特點進行了詳細的解析。
（1）
Intelligence 信息
（2）
Promotion 倡導
，指提倡並動員人們了解和支持某項決策。（3）
Prescription 規定
，是闡明決策的基本目標及規範等，研究這些規則可能的影響。（4）
Invocation
和（5）
Application
共同構成了「Implementation」。某些情況下，Invocation可以理解為資源配置
。我們制定了政策，需要去尋求配套資源的支持，如人力、財力、物力等，保證制定的項目或者政策可以執行。運用這些資源去執行決策
則是Application功能。在另外一種情境下，Invocation又可以理解為其它含義，比如在法律法規的制定中，Invocation可以是執法
，Application為司法
。即Invocation是初步的執行，但是真正運用這個法律是在司法階段，人抓了還不能定罪，送到法庭，由法庭根據相應的條款定罪。（6）
Appraisal 評估
（7）
Termination 終止
，是廢除或大規模調整規定。*這裡對七個功能的中文翻譯僅供參考，以方便讀者理解。未來學習小組會更仔細地翻譯《策略科學》全書中的概念。
下文中的案例會反覆運用這個框架，讀者可以一邊讀一邊回來參考
Sonam在耶魯大學就讀期間，研讀了Susan Clark的《策略過程》一書，結合自己的經驗對決策過程深有體會。
她以不丹的流域管理為例，講述了在政策制定和執行的過程中以上的七個功能，幫助我們更加形象的理解決策過程如何更好地促進環境保護的實踐。
以下內容根據7月22日社會與自然資源學習小組第五次線上分享筆記整理。
Sonam Choden：
不丹王國政府的水和濕地項目主持人，負責管理不丹全國的濕地和相關政策法規的制定和執行。她是「拉姆薩爾國際濕地公約」在不丹的聯絡人，水和濕地國際論壇的不丹王國代表，並參與許多關於減緩和適應氣候變化的跨學科研究和實踐項目。
不丹王國的保護基因
不丹，這個位於喜馬拉雅山下，人口不足70萬，充滿了神秘感的國家，被譽為是世界上幸福指數最高的國家。
提起不丹，大家可能馬上就會聯想起莊嚴肅穆的寺廟。佛教和不丹的傳統文化、社會結構密不可分。在宗教文獻和歷史記錄中，有著大量關於樹木、湖泊和其他自然環境的描述和教義。
人與自然和諧的理念
深深植根於不丹獨特的傳統文化中，影響著這個國家的政策、發展目標和人民生活的方方面面。
不僅如此，不丹的基礎教育對於環境保護的教育也非常重視。
Sonam在其分享中多次提到，她少年時期在不丹所受到的關於環境保護的教育對她職業生涯規劃和人生目標確立的影響。環境保護的理念在這裡深入人心，每一個人都以此為己任。
第四任國王為第五任國王加冕
20世界70年代，不丹的第四任國王提出：
對於不丹王國，國民幸福總值（GNH）比國民生產總值（GNP）重要。
國民幸福總值（Gross National Happiness）是指要維持經濟增長和社會發展、環境可持續性、文化保存的平衡，更加重視
社會福祉
而不是經濟增長。GNH被寫入了不丹的憲法，成為社會發展的目標和一切法律、政策的基礎。
不丹的憲法中，還寫入了環境保護的相關內容。不丹70%以上的面積都被森林覆蓋，憲法規定至少60%的森林必須永續保存，不得被破壞。
不丹的發展計劃、政策法規等，如森林與環境保護法、礦產法案、環境評價法和2020願景等都是圍繞憲法中基本的發展目標所制定的，各個法規間相互聯繫、相互支持。
環境保護的理念貫穿於政府的管理中。
不丹的流域管理計劃
不丹水資源非常豐富，有阿莫河、旺河、普納昌河和馬納斯河四大水系。水力發電是其重要的能源，並且與印度簽訂了水電合作協議。不丹是山地國家，大部分地區是狹窄的山谷，如果水資源遭到破壞將會對生態安全、能源安全構成嚴重的威脅。
因此，不丹成立了專門的流域管理部門來
制定流域管理政策、執行保護措施
等。
對於決策制定者而言，首先需要明確的是
決策目標
。如果沒有明確的目標，決策將會隨著領導變更，不同觀點的加入和困難的出現而發生方向的轉變。
因此，當這個部門建立時，Sonam和她的同事們首先製作了一個路線圖，明確了這個部門目標、願景和具體要開展的行動概要。當然，路線圖的建立需要考慮到方方面面，比如從全球角度看需要做什麼，不丹以前做過什麼，這個問題的複雜性等。
管理者無法對所有的流域都進行管理，因此，需要進行分類和分析，找出關鍵點。Sonam對全國186個流域進行分類，只針對其中的關鍵流域制定管理計劃。每一個流域的管理都有其具體目標，這取決於流域的狀態。不是所有的流域都是相似的，也不是所有生活在流域中的人都是相似的。
Sonam建議要根據每個流域的特點，制定管理計劃，然後執行這些管理計劃，在此過程中也要對
決策目標
保持持續的關注。
在流域管理計劃中，Sonam所在的部門推動了一系列具體的指南、保護項目和措施等。
她通過對不同項目的解析，進一步說明決策過程的各個功能。
來源於《策略科學》一書的決策過程概括
1
氣候變化項目與REDD+：資源配置
（Invocation）
任何環境保護或者其他的行動，
都需要持續的財政和人力等方面資源的投入。
氣候變化項目與REDD+成為流域管理計劃的一部分，不僅是因為其對流域生態系統的影響，更現實的問題是，這是從國際上獲取經費的重要渠道。同時，
為了為流域管理決策的執行爭取其他更多資源，不丹還加入了國際濕地公約，學習國際經驗和技術，獲得更廣泛的國際支持。
在整個流域管理計劃的決策過程中，氣候變化項目與REDD+，國際濕地公約都是資源配置的重要組成部分。
Sonam工作所在的項目地之一
2
森林與自然保護法修訂：評估與終止
（Appraisal & Termination
）
決策並非一成不變的。
資源的保護與利用問題非常複雜，並且處於不斷的變化之中。決策在具體實施中也面臨著一系列的挑戰，隨著環境的變化、認識的加深，決策也應該做出相應的調整。
這就涉及到決策過程中的評估和終止功能。
2006年，不丹制定了以保護森林為核心目標的《森林與環境保護法》，2010年制定了濕地項目。管理者逐步認識到濕地的重要性，以及和各個生態系統之間的聯繫。當濕地生態系統發生變化，隨之而來的是其他環境問題，如空氣質量和水質下降，景觀的破壞等。
但是濕地保護在所有的政策法規中，都沒有被提及。與此同時，決策者對於森林保護目標的認識也發生了變化，不僅要保護森林，也要同時滿足生活在森林中人們的需求。
通過評估，2006年的《森林與環境保護法》和2010年的濕地項目，被2017年制定了新的《森林與環境保護法》取代，新的法規將濕地保護、生態系統保護、資源的可持續利用納入其中。現在對不丹濕地的評估仍持續在執行，評估獲得的信息將不斷地反饋到政策中。
不丹的森林與濕地
3
濕地資源調查：執行
（Application
）
新的《森林與環境保護法》規定，所有的濕地都要被保護，為了實現這一目標，流域管理部門正在組織開展濕地資源調查。政府為濕地資源調查投入了大量資源和人員保障，還需要給執行者提供執行這項規定的適當的工具和方法，如本底圖，操作指南等。工作人員在野外使用GPS定位，然後回到辦公室在濕地的本地圖上標註出來即可。按照規範的操作流程，可以減少偏差，更順利地實施濕地管理計劃。這是決策過程中的執行階段，需要考慮合理性、實際操作性和成效性等要素。
4
水源地監測項目：信息
（Intelligence
）
乾涸的水資源
目前，不丹國內的一些媒體報道了水資源乾涸的問題。
為了確定這個問題，了解問題的成因，
流域管理部門執行了「水資源乾涸問題研究」的項目。他們通過社區訪談，科學監測等方式，完成了水資源存量分析，繪製了不丹飲用、灌溉和商業用水的水源圖。並計劃在未來兩年，針對6-7個水源地建立長期的監測體系，分析水資源乾涸的原因。這正是決策過程中的信息功能。
同時，在社區訪談中，他們也做了大量的倡導工作，這些信息同樣可以應用於將來的評估。
冰川項目：一個失敗案例
Thorthormi冰川
不丹是一個山地國家，通常山谷狹窄，當洪水傾斜而下，河流沿線的水力發電設施、城鎮和農業區將遭到嚴重破壞。現在這類問題都完全與氣候變化聯繫起來，冰川融化造成了洪水泛濫。因此，Thorthormi冰川開展了一個大型的氣候變化適應項目。
但是，Sonam建議，不要從個人的視角去預設某個問題的原因。人們常常基於自己實踐的經驗，提出一個問題，並且迅速對問題進行診斷。這不是一個好的決策過程。
Sonam從小時候就生活在這個區域，她見證了
不同的決策在這個區域的實施
。比如，為了「景觀優美」，引入了外來物種；防止破壞，將湖泊圍起來等。
她認為氣候變化可能是造成上述問題的原因之一，但是這一系列決策的執行，也同樣是導致過去10-20年發生這樣戲劇性變化原因。
外來物種入侵了濕地生態系統，圍湖措施阻礙了湖水的流入和流出通道。如果只考慮氣候變化的適應性，並不能有效的緩解Thorthormi冰川湖泊洪水的問題。
因此，在決策過程中，決策者應該充分理解問題。
與之類似，為了保護乾淨的水源，不丹在其他一些湖泊或水源地的管理計劃中，也採取了圍湖的措施。野生動物可能會因為找不到水源而進入村莊，產生人畜衝突。還有不丹的植樹活動，因為對植樹對保護水源的重要性缺乏科學的認識，樹木少有成活。
被圍欄擋住的水源
這些案例中，決策者沒有充分理解問題，就採取了行動，這不僅不能解決問題，造成資源的浪費，反而還可能產生新的問題。
啟示
在決策過程中，七個功能並不是按順序發生的，不是一個線性的過程，可能跳躍或者循環。不同機構和群體在這個過程中扮演不同角色，擅長執行不同功能，也可能有的機構會參與所有的階段。這些功能都不是孤立的框架，他們往往互相聯繫、交雜在一起。
在現實中，決策過程是一個非常複雜的系統，它處於龐大的社會背景下，受到不同文化的影響，可能會產生不可預料的結果。同時，它又是一個連續的、變化的過程，並不會止於某項決策。
執行者應當充分認識到決策過程的複雜性。就具體決策而言，對問題了解得越細緻，越全面，決策將越有效。
Sonam認為，
由於文化背景、社會結構、社會環境不同
，各個國家推動政策制定、執行和出現問題做出改變的過程都有其特性。很多NGO針對他們看見的「國際問題」，採取了「在所有國家都適用的」策略，這常常導致了他們的策略在某些國家沒有成效。
我們應該做的是分析和構建適合本國或者當地的決策過程，而不是照搬他人的經驗。
另外，Sonam還強調實踐的重要性，「任何經驗都是好的經驗」。
學校教育教給我們理論知識，實踐則能夠幫助加深對理論的理解。想要全面的認識問題，需要我們在實踐中不斷學習。
部分圖片由Sonam Choden提供
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（1）社會與自然資源學習小組 | 「我們科學家不知道如何做到」
（2）社會與自然資源學習小組 | 飛越太平洋的保護之路
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社區保護文獻概譯
（1）社會與自然資源學習小組 | 當地人如何看待「社區保護」
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在中國人與生物圈國家委員會秘書處工作，主要工作內容為組織中國的保護區申報聯合國教科文組織世界生物圈保護區，以及中國的世界生物圈保護區評估工作。??掃碼關注
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