一年多過去了，雄安為啥還沒啟動大規模建設？清華教授講透了

來源：人民雄安網

一年多過去了，雄安為啥還沒啟動大規模建設？雄安新區規劃設計專家、清華大學教授尹稚在最近舉辦的「清華大學雄安新區規劃建設發展高峰論壇」上給出了答案。他在報告中詳細解答了「雄安為何出手慢」這一問題。

以下是演講全文：

各位早上好，我先把話說到前頭，我自打參與雄安新區規劃以後簽的保密協議都有一大沓子了。

對不起各位今天我不能放任何一張圖紙，也不能放我看過的任何一張本子，這是有嚴格規定的。那麼是不是這種情況下就沒的可聊了呢？我覺得還是有很多事可以聊聊的。

那麼首先我想來談談雄安這個議題，大家都知道中國經歷了三四十年的改革開放。作為一個人口大國，中國在這40年當中不僅僅走過一條比較成功的、迅速提升工業化水平的道路，同時從數字指標上來講，我們也走過了一條快速的城市化道路。在很短的一段時間內，把理論上的全國城鎮化水平，從改革開放初期的20%出頭，提高到了現在的接近60%，有的算下來是56%，有人說58%大概這麼一個幅度內，當然這場快速的工業化和快速的城鎮化進程也帶來了很多問題，現在總結下來大概圍繞著快速城鎮化有這麼幾個問題，變得越來越來越難以為繼。第一，資源的高強度的消耗，從後備的土地資源，水資源方方面面，就中國這條快速的高速的城鎮化道路還能不能走的下去。第二，環境質量的難以為繼，大家可能都感同身受，這兩年對環保要求迅速的提升，甚至出現了暴風驟雨式的環境執法，這個是跟多年的欠帳和環境質量的迅速變化有關係的，越來越多的公眾對環境質量惡化已經到了忍無可忍的地步。

第三，雖然我們從數字上來講，大多數中國人已經進城，但是不是能夠享受到一個現代城市的合格的公共服務體系，這要劃一個很大問號的，如果確實過日子過得很好的話，就不會連篇累牘地看到各種教育難就學難等等一系列圍繞著城市公共服務短缺而展開的辯論爭論。

可能最大的表象性的成就，就是我們通過一系列開發區的建設，確實把中國的經濟總量做上去了，這裡最具標誌性的，一個是深圳，從一個小漁村一躍變成了千萬級人口規模的城市。第二個是上海的浦東，從浦西繁華區對面的松江縣變成了現在跟傳統的老浦西同等水平，甚至經濟總量遠遠超過浦西的一個新的經濟板塊兒的崛起。那麼，三四十年過去了，雄安，會不會是一輪新的崛起？還是會像天津，當年策劃的濱海新城一樣，最後無疾而終。這是放在大家面前一個很值得思考的問題。

這個議題的背景有3個層次。

第一，中國的老百姓是用腳投票的，他們向經濟機會更多的區域集中，這仍然是一種不可抗拒的趨勢。北京中心城的人口疏解，都沒有辦法跟這種大的趨勢去直接對抗。中國的人口向沿海的經濟最發達的地區集中，向中國最發達的大都會地區集中，向就業機會最多的中心城市集中，這個趨勢從全國的統計來看仍然非常強烈，而且從未來的預計看，這個趨勢還會持續下去。那麼問題出在哪？問題出在我們傳統意義上的集中，是把過多的經濟動能壓在了一個有限的中心城區，所以現在談疏解並不是說北京不需要人，河北不需要人，而是北京這個城八區最中心的核心城，承受不了那麼多人了。要解決這個問題，又要釋放足夠的經濟動能，怎麼辦？從國際上的經驗，一兩百年的城鎮化發展規律來看，只能從單一的中心城區的發展，走向更大區域的協同發展。當然這個區域範圍也是有限度的，要離中心城比較近，太遠了就沒意義了，也不能說北京幾個職能疏解到新疆去，沒人去的。所以在有限的範圍內，也就是在京津冀大首都圈的經濟地域的範圍內尋找新的增長點，尋找新的後備資源來支撐整體經濟動能的釋放，來支撐服務水平的提升，機緣巧合選在了雄安。

第二，區域協同大趨勢的要求。第三，經濟發展當中現實的一系列困境和河北省前一段採取過的一些區域戰略當中產生的困境。京津冀協同發展不是今天才提出來的，說了很久，談大北京地區，談首都經濟圈的發展，學界的發聲到現在至少有30年，能夠形成高層領導的共識，至少也有15年。但是在這麼漫長的一段時間內，京津冀發展在現實的執行過程當中一直是在擺動的，一直沒有一個非常明確的落地方針，包括天津當時划了一個濱海新區，他究竟承擔的製造業的職能，還是瘋狂的蓋高樓大廈，試圖搞n個CBD跟北京爭奪高端職能，在建設當中是有偏差的，于家堡到現在為止，樓倒是蓋的不少，那裡面有足夠的人嗎？有足夠真實的就業崗位嗎？河北省也干過一些區域協同的、策略性的做法，包括對環渤海地區、曹妃甸地區的投入，對黃驊港的投入，試圖利用河北省的土地在環渤海地區形成新的就業中心，新的製造中心，十幾年過去了，可以看到它們的發展狀態。當時河北省提出環渤海戰略同時還提出一個環首都戰略，就是圍繞北京周邊的市縣來做房地產，現在大家能看到目前它的發展是一個什麼樣的狀態。這一輪雄安新區的選址確定，除了疏解北京中心城的職能，疏解壓在北京主城的首都功能裡邊的非核心部分。還有一個就是如何使得河北省能夠在石家莊保定加雄安這樣一個城市集團，共同發力形成一種中部崛起的效益，這是從大勢上來看。但是同樣是高層畫的一個圈兒，會不會發展的像深圳、浦東那麼好？現在還是要認真研究認真觀察。深圳的崛起，是國際宏觀大格局的推動。當時中國剛剛開始打開國門，這個地段靠近香港，他的初期起步實際上是兩頭在外，三來一補，加工工業起來的。把中國歷史上由於體制機制的不正常，被壓抑了幾十年的經濟動能在瞬間釋放出來，所以它是順勢而上。

同樣浦東的崛起也是一種順勢而上的行為，正是中國經濟的國際形勢最好的時代，也是內部體制機制最為活躍的時代。這個時代跟現在有很大差別，大家都知道這兩年中國的宏觀經濟形勢一直在下行，傳統上我們所依賴的拉動宏觀經濟增長的三架馬車基本上已經全面走下坡，特別這次貿易戰開打以後。這個情況還會進一步的嚴峻，跟當年相比，國家也好，基層民眾也好，對環境質量的訴求也是水漲船高，那麼體制機制的格局，特別近十年來，相對來講是比較壓抑的。並不鼓勵體制機制上的進一步的探索和創新，甚至不鼓勵政府的擔當，直到最近幾天中央發了話才看到一些好轉的趨勢，那麼雄安跟當年的這些大型新城新區來比的話，並不是在一個天時地利人和最好的時間。這也是為什麼兩年過去了，到現在為止還一鍬土沒動，因為很多事情還沒想明白，不想因為匆忙的決策而造成更為巨大的浪費。在這樣一個逆勢而上的大形勢下建設雄安，恐怕確實不是像大家想像的那樣，幾個月要動工，幾年就要完成。它的建設周期和真正形成人氣聚集，經濟活動聚集的成熟的城市新區的過程，比一般的國家新區要更為漫長，需要更多的耐心。

雄安動手慢還有一個原因，就是它的本體條件是比較差的。從交通上來講這塊土地並不在以往規劃的，國家級的大型交通網路的節點上。所有大國鐵的運營網路的調整，高速路的體系的調整，以及跟北京天津保定石家莊之間的這種大運量交通的聯繫的建立，很多是要另闢新徑的。要有全新的選址全新的技術工程的建設，才能夠解決這個問題。同樣這塊選址，確實沒有占農田。但是凡是在河北省生活的人都知道，白洋淀周邊只要那塊地不是每年被淹，老百姓一定會去耕種它。三五年淹一次，只要一年的作物，本錢就能掙回來。這塊地為什麼從來沒有人去耕種它？因為這塊地非常低洼，對於常年洪水位，低8到9米。如果是個小樓盤，填一填補一補還可以。想像這是一百平方公里的新城，絕大部分的土地都是目前這種狀態，那麼它需要大量的工程處理後才能夠把這塊建設土地變得更加的安全，要解決他的防洪問題、水澇問題，不是修個防洪堤這麼簡單。涉及到白洋淀整體水系的，正常情況下的水系治理也涉及洪澇情況下的大水系的梳理，既要想辦法解決這一百平方公里局部的防洪問題，因為這個水系和海河水系是連在一起的，跟大海河水系的統一協調要上大的水利工程，才能夠比較長期的解決白洋淀水質本身的補水不足，水質惡化，在洪澇下有易發災害的這樣一種基本的環境狀況。這些也是需要時間的。

同樣這個地區的不利條件還包括，這是河北省的行政區劃當然是比較小的，如果把地圖拿出來看一看，河北省的所有的聚集點的版塊兒到鄉鎮一級，到村一級都是像撒芝麻一樣。所以全河北真的能找到的絕對的空地是很少的。跟建國的時候河北省的行政區劃的過小是有關的。如果你查查歷史就會知道，建國的時候我們的縣長鄉鎮長絕大部分都是打過仗的軍人轉業以後來承擔政府的職責。誰都想離中央近一點，如何把想離中央近一點的這麼多的幹部訴求都安排下去。就打了河北省的主意，河北省的行政區劃切的儘可能的小，來安置儘可能多的同級別幹部在這兒紮根。所以拿全國地圖一比就知道，河北省的行政區劃是全國所有的行政區劃裡面以鄉為單位，以縣為單位是最小的，他是一個密密麻麻的芝麻燒餅。要在這裡邊想騰出一塊兒相對比較完整的土地，來建一個新城，它存在的巨大的拆遷安置。涉及到少則十幾萬，多則三十幾萬人的再安置問題，當然這種安置除了為新城提供相對比較完整充足的土地資源之外，還有一個很重要的就是保障和提升白洋淀整體的生態水平。這個地域居民點的小散亂以及跟它伴生的，低端的這種工業化的小散亂是相互伴生的。

這兩個問題不能得到有效的解決，那效果就是在垃圾堆里蓋了一個豪宅，不會實現中央對這個新城提出來的一系列的高標準。雄安的緩慢和現在起步的艱難，跟我前邊談到這一系列問題都是有關的，當然，圍繞這個問題，兩年來各種專家組幾十個專家組也做了大量的工作，有幾十個專題的研究。至少從理論推導上，逐漸開始形成了一些解決問題的預案，也開始做一些小規模的工程試點來驗證一些技術預案將來在實施當中的有效性，但總體上來講，確實不會像大家想像的那麼快。那麼從建設時序上來講，它也不會像原來我們干新城那樣，打個格子，把土地出讓了，然後大家就蜂擁而上，幾年之內我們可以干幾十平方公里。從它的時序上來看，恐怕在未來的一兩年之內，有3件事會先於大規模的城市開發和建設要做的。第一就是交通網路的重組和重建，可能最早動工的是在雄縣昝崗組團的這個大國鐵的交通樞紐性站場。因為這個站場能不能夠迅速的完工決定了它後續一系列跟它銜接的交通網路能不能夠動工，能不能夠儘快地發揮作用。第二個就是環境治理，白洋淀目前的水質是劣五類和劣四類之間，這樣一種水質狀況，臨淀建城，畫在圖上是很漂亮的景觀，但現場的真實感受可能跟這個是天壤之別。要花比較大的代價做水質治理，做白洋淀整體生態功能的恢復。大體上有了比較好的本底條件以後，才有可能進入大規模的建設時期。第三個，就是北京功能的疏解，這恐怕也是未來雄安新城建設成敗的一個關鍵。就是究竟疏解什麼？是行政命令式的疏解還是市場導引型的疏解，我們國家在建設歷史過程當中做這種行政命令式的疏解，不叫疏解當年叫疏散。這種事干過若干遍了，但是沒有一次嘗試是真正達到了疏解或疏散的目的，包括在文革期間做的大三線小三線。用軍事化的手段來做的疏散工程，在開放放開以後很快就灰飛煙滅了。絕大部分又回到了原來的地點，回到了原來最發達的地區。這裡邊要討論很多很多問題，比如說高校疏解。如果一個高校在大城市都辦不好，難道你把他搬到一塊新興的荒郊野地去，他就能有更多的成就嗎？一個科研院所在一個綜合性的城市生態內都沒有好的發展，難道你把他孤立化的搬到一個大院里去，它就能有更大的進步嗎？這些問題還有很多是值得研究的。

去年我們在給這方面做諮詢的時候，曾經做過一個類似的專題，就是如何利用疏解的機會，對接更為開放的國際資源，來使得這場疏解跟未來的、高質量的發展能掛上鉤。比如講醫院，北京市確實有很多的大型醫院是需要疏解的，因為從它的真實運營情況來看，超過半數以上的患者是來自於全國各地，並不是一個為北京基層服務的社區性醫院，它都是這種國家級的超大型的專科醫院，那麼從國際的經驗看，這種超大規模的專科性的醫院，會帶來一個很龐大的人群，它帶來的不僅僅患者的人群，還有治療醫療過程結束以後的一個很龐大的康復產業、服務產業以及為患者家屬提供服務的，五花八門的配套設施。遠離都市區，建新的國家級的或者高度專業化的醫療中心，在美國、在歐洲都有非常成功的實踐。這個帶給我們的問題就是北京疏解一個醫院出去。如果是按照現在的體制，現在的醫院運營模式，說我這兒是一個兩千床位的醫院，有一系列的國家規定的面積指標要求，我原封不動的搬過去。是沒有太多的價值和意義的，曾經在北京運營當中出現的各種問題，同樣也會在雄安出現。那麼如何對接更為先進的國際醫療模式，如何對接一個從醫治到康復到後續健康跟蹤服務的這樣一套真正的國際醫療先進模式，恐怕是在疏解以前就要研究透，就要想明白的。

這僅僅是一種類型的案例，類似的一個公司總部遷出去，目的是什麼？僅僅是換一個辦公地點嗎？如果不能夠跟中央給雄安新區的一系列新的，更為開放和包容的政策相結合，不能夠跟我們國家一帶一路的戰略，中國試圖引領全球化的戰略實現對接，那麼這個總部的遷移，可能就不會有真正的目的，也不會有真實的效果。那麼類似的這種問題不同的專家都在再做更為深入的研究，從科研院所，高校，大公司總部和大型醫療等等等等，總體來講還是希望這一次的疏解，不是一個簡單的行政命令計劃。因為如果你真這麼乾的話，在現在的社會上也是幹不成的，很可能會形成人才的逆淘汰，比如說一個大國企領導一個大公司總部，董事長可以從政治正確的角度來講，拍腦袋說我馬上就可以遷，但是很可能這個企業最優秀的員工瞬間就有一半人會辭職，有本事人他可以另謀高就，他帶走的可能恰恰是這個公司裡邊積累下來的，毫無創新能力的小白鼠。因為他離開這個公司就活不了，他在市場上沒有再就業的可能性。所以大家都會看到，這些問題其實涉及到了雄安新區建設過程當中更為深層次的問題，它不是一場簡單的新城建設，更不是一場以地謀財的房地產開發，他這裡面涉及到了我們前三四十年改革開放過程當中積累下來的非常多的體制機制矛盾的突破，和進一步深度的求解。那麼與其講雄安新區是一張漂亮的藍圖，特別是在座的很多都是搞建設的，可能更多看到的是雄安一張漂亮的表現圖，但實質上這張表現圖一點都不重要。

重要的是，這張圖背後將來能支撐它實現的，體制機制的一系列的重大變革，雄安的進一步深度的規劃為什麼遲遲不出台？跟體制、機制深度變革的很多的政策性因素，到目前為止還沒有確定是有直接關係的。例如雄安的土地怎麼辦，大家都知道。說不會再走以地生財，土地財政這條路了，但是大家有沒有想過除了這條路之外還有什麼路可以走。有哪些路是在畫餅充饑，有哪些路是真的能走通的，這是一個非常深度的中國土地制度改革的問題。國有土地產權未來怎麼辦，怎麼能夠實現中央政府地方政府和實際使用者，一個多元共贏的局面，集體土地將來怎麼辦，包括在媒體上喊一喊說同質同權很容易，但是操作起來是不是真的是這麼回事，這裡邊可能一直會涉及到我們國家土地法的一些大的法規的調整和修改，那麼雄安是一個高標準的面向未來的千年之城，也是一個體制機制改革的一塊非常好的實驗田。在這裡面會嘗試各種各樣的方式，來化解前三四十年改革開放當中積累下來一些非常深層次、比較尖銳的問題。我想這也是為什麼到現在為止所有的參與者，採取的工作方式非常像當年的地下黨，就一個字不對外講，因為它很多東西高度敏感，並且可能會涉及到很多人的現實利益。如果在這個沒有充分準備好的階段把這些信息釋放出去，可能會帶來非常多的不良的市場炒作，帶來新一輪的急功近利的投機行為，這是我理解的雄安目前這個狀態。

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