八成代表認同業主負責修繕 建議政府「兜底」
8月14日，《廣州市房屋使用安全管理規定(草案)》立法聽證會在廣東迎賓館舉行。 南都記者 馮宙鋒 攝
南都訊 老舊房屋外立面出現脫落、變形等安全隱患，影響公共安全，該由業主還是政府負責修繕？被鑒定為「觀察使用」和「處理使用」的危險房屋，是否可以出租、用於經營？8月14日，廣州市法制辦舉行《廣州市房屋使用安全管理規定(草案)》立法聽證會，對上述兩個問題進行聽證。大多數聽證代表傾向於，老舊房屋存在安全隱患應由房屋使用安全責任人負責修繕，被鑒定為「觀察使用」、「處理使用」的危險房屋不得出租，不得作為經營場所。
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老房外立面修繕誰出錢？
由於房屋建築年代久遠、缺乏維護保養，室內裝飾裝修施工不當以及南方氣候炎熱潮濕等因素影響，房屋外立面出現安全隱患的現象多發，甚至一些房屋成為危險房屋。
老房外立面修繕，到底該誰出錢？
按《物權法》、《物業管理條例》規定，房屋外立面屬於房屋共有部分，外立面脫落等安全隱患應由物管按合同約定處理，費用由業主共同承擔。參與聽證的15名代表中，有12名支持這種觀點。
觀點
住建部門:
責權很清晰不能依賴政府
聽證陳述人、廣州市住建委房屋管理處處長張建明在發言中說，關於外立面，相關法律法規對於責任劃分已經非常清楚，實際操作中主要是涉及到錢的問題。「以前的房改房，有單位住房基金」，商品房可申請專項維修資金。另外，相關法律法規正在作出調整，對於共用部位的維修，可以從個人的公積金中去提取。「沒有單位住房基金和專項維修資金，業主要自己出錢的情況下，你有現金可以拿現金，沒有現金也可從公積金里提取。」
住建委物業管理處副調研員張傑介紹，老屋外立面為業主共有產權，這個在法理上已很明確。在實際操作中，業權人不履責的情況下，如果屬低保低收入者，政府有保障措施。但那些有能力但一味拖延、依賴政府的，目前在行政處罰方面有缺失。她建議提高處罰力度，讓業權人充分意識到自己的責任，也可以把這種行為列入失信行為，進行徵信管理。
市人大代表、越秀區房管局副局長周新華提出，對部分業主的推諉、迴避行為，司法部門可以提出公益訴訟，強制其履行責任義務，而現有法律法規對這類失責行為處罰力度不夠、措施不具體，「這樣的現狀使得政府難有作為，每次發生脫落情況，相關部門總是被動應對，大多是作為應急事件處理。處理多了，時間一長，反而讓部分居民認為這就是政府的事情」。
聽證代表:
八成支持由業主承擔費用
房屋外立面脫落等隱患應由業主負責修繕。房屋外立面屬於房屋共有部分，按《物權法》、《物業管理條例》規定，外立面脫落等安全隱患應由物管按合同約定處理，費用由業主共同承擔。參與聽證的15名代表中，有12名支持這種觀點。
市民代表鄭紹永說，外立面是房子的衣服，房屋價值的指標之一，房屋形象好、價值高，受益的也是業主。
市民代表、來自廣東省昆蟲研究所的黃海濤認為，房屋公共安全問題不只涉及外立面，還有騎樓頂、玻璃幕牆等，都應納入考慮範疇。
市民代表、廣東百越律師事務所退休人員蕭匡國提醒，對於沒有物業管理的房屋，政府應主動介入，對房屋定期檢查，費用由業主共同承擔。
對於不依法依規履責的業主，行業協會代表、廣州市物業管理行業協會常務副會長王利敏認為應盡量細化法律責任，這方面上海的經驗可以借鑒。上海在管理住宅物業的消防安全時規定，業委會沒能實現在專項維修資金中列支維修費用的話，區房管局可以代為維修，同時書面告知業委會明確的維修費用和繳費期限，若過期催繳也不繳，區房管局可以起訴業委會、向法院申請強制執行。同時，對於低保、低收入等特殊群體，應有補助。
有代表認為應由政府負責
行業協會代表、廣州市房屋安全鑒定協會會長鄧錦尚認為，房屋外立面關乎城市形象和公共安全，應由政府負責，費用也應由政府承擔。雖然法律規定了物業存在安全隱患時責任人應及時維修養護，但條例不具有可操作性，「業主大會沒有義務必須同意，而且開會時間具有不確定性。如果業主大會沒有形成決議，變成無人管理狀態。在這種情況下，應由政府來管」。
行業協會代表、廣州市房屋安全鑒定協會秘書長施少銳也認為應由政府負責，「雖然法律規定了，但拒絕承擔責任的業主怎麼處理？維修由誰來組織？怎麼組織？費用怎麼付？都說不清，只能放任問題存在，況且政府也是房屋土地的業主，當房屋外立面安全直接影響公共安全時，政府負有不可推卸的責任」。
市民代表、廣州越秀物業發展有限公司副總經理王占海認為，老舊房屋外立面發生嚴重脫落，是涉及到危害社會公共安全的重大風險，也涉及到城市形象，廣州政府此前有出資修繕的先例，如亞運前的「穿衣戴帽」工程，還有目前越秀、荔灣等區對舊樓加裝電梯的補助，所以政府應該有這個實力承擔這個問題。
建議
特殊情況可由政府「兜底」
政府該不該承擔外牆修繕的責任，是討論的熱點。王利敏認為不應由政府負責及承擔費用。「政府的收入含有全體納稅人交納稅金的部分，用國家的錢(有其他納稅人的錢)用來維修私有財產，肯定是不妥的。」
行業協會代表何小菱也認為，物權法已明確業主的權責，這個問題上政府沒有必要承擔，也承擔不了這麼多。實際上，有一些老房子因為歷史原因沒有物管和專項維修資金，但大部分房屋在這方面是健全的，不應出現特殊案例就放棄原則、運用政府資源解決。
「我的觀點是政府不要干預。」專家代表、廣東華安律師事務所副主任陳敏從法理上分析，所謂政府出錢是指用財政款支付，沒有法律依據，且與物權法規定相衝突。
周新華提出，政府對房屋立面進行整飾，是為了打造城市形象、提升城市綜合競爭力，「但這不等於政府要大包大攬，對所有房屋外立面進行維護修繕，這完全是兩碼事，政府也不可以使用公共財政去代替履行本該由業主承擔的責任」。
「如將『政府買單』上升為一種制度，可能會培養責任主體的『惰性』。」專家代表、廣東恆益律師事務所合伙人周磊認為，「政府兜底」是大家都關注的，但設立所謂的政府兜底條款，也是指「墊付」，最終還是要按物權法的規定由產權人、管理人買單。
對於「政府兜底」，專家代表、廣東外語外貿大學法學院副院長、教授王榮珍認為，有兩種情況下可以由政府先行墊資、消除安全隱患。一個是產權不明晰的或產權人去世後找不到繼承人的舊屋，另一種是房屋緊急搶險的情況，涉及到颱風、暴雨、火災等，後一種情況其產權人是清晰的，政府墊資之後可以向產權人追回。
何小菱也提出，如果是屬於搶險的範疇，應由政府先採取措施、排除安全隱患，後期由業主承擔費用，這方面政府已有一套機制。
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兩類危險房屋能出租、經營嗎？
被鑒定為是危險房屋的，一般根據損壞程度分四類進行處理：一是觀察使用；二是處理使用；三是停止使用；四是整體拆除。被鑒定為「觀察使用」、「處理使用」的危險房屋，是否可以出租，是否可以用作經營場所？12名聽證代表認為不可以，3名聽證代表認為可以。
這個問題的關鍵是，這兩類房屋業主可以自住，但允不允許出租、作為經營場所，不同城市有不同的做法，也是這次聽證會想討論的命題。
觀點
同意：不能剝奪業主的權利
「出租權也是一種財產性權利，限制業主的出租權有無依據？」周磊提出，如果房屋的結構承載力基本能滿足正常使用要求，個別結構構件處於危險狀態，但不影響主體結構，基本滿足正常使用要求的，不應對其出租權利加以限制，但可以要求租賃雙方明確維護和修繕的責任。「實踐上，可以根據危險性的大小給租賃雙方必要的引導，比如，觀察使用的房屋，出租人要履行告知義務，處理使用的，出租人要履行告知義務並明確採取技術措施的主體。」
黃海濤認為，「觀察使用」、「處理使用」的危險房屋「並不是真正危險的」，後兩類「停止使用」、「整體拆除」的才是，「如果允許業主住、告知他有危險，但剝奪他出租的權利，可能有點問題」。
周新華認為，既然經技術部門鑒定為「觀察使用」和「處理使用」，則表明該房屋並沒有嚴重的即時危險，可以「邊觀察邊使用」，「邊處理邊使用」，但要採取適當措施、排除危險，建議明確這兩類危房的排危期限和業主的報告責任，以便政府部門可就此進行追蹤，逾期不整改的則限定或禁止其使用房屋。
反對：不能損害別人的權利
「作為地方規章，不能設定減損公民基本權利的條款，但應該做引導性的規定，我覺得生命權至上，你(業主)可以放任自己的生命不顧，但不能去損害別人的權利。」王榮珍說。
「如果危險房屋出租用於醫院、教育機構、未成年人活動場所等，在人流密集且人員疏散速度和能力均不足的情況下，後果可能非常嚴重。」鄧錦尚說。
「既然已經鑒定為危險房屋，大多數情況下跟結構存在問題有關，存在危險隱患，不應繼續使用。」何小菱說，「觀察使用」其實是一項長時間持續性的工作，「誰去觀察，怎樣觀察，都要委託專業公司，萬一疏忽會造成事故的，沒有必要去開這個口子。各大城市的房屋安全管理條例或管理規定都是不允許使用的」。
有代表認為，「觀察使用」和「處理使用」意味著「不那麼危險」。對此，何小菱解釋，這四種處理辦法其實不是技術層面的危險程度，而是基於業主對房屋的態度，「比如，可能他覺得這個房子最多也就再用一兩年，不想大修，就『觀察使用』，如果這個房子還有使用價值、需要長期保留，就把它修得徹底一點，是『處理使用』」。
來自鑒定企業的兩名市民代表王玉倩、鄭紹永也進一步解釋，危房鑒定中有A、B、C、D四個等級，使用上述四類處理辦法的，都是其中的C、D級危房，分別指「部分承重結構不能滿足安全使用要求，房屋局部處於危險狀態，構成局部危房」、「承重結構已不能滿足安全使用要求，房屋整體處於危險狀態，構成整幢危房」，具體是按危險構件的數量比例來判斷，而列入C、D級危房。使用這四種處理方式，其實意味著「它已經是『重症患者』了」。
蕭匡國認為，上述這種四種處理方式的分類已經明顯不合時宜，「其實，停止使用和整體拆除沒有實質區別，以前在經濟不發達的時候，把一些尚不至於立即倒塌的危險房屋進行分類使用，在當時有其合理性，是種權宜之計，但現在不一樣了，沒有必要對危險房屋進行分類使用」。
他認為，即使是不會馬上發生險情，危險房屋也不能使用，如果做不到全部拆除重建，要使用也只能是業主使用，以免危及不特定的多數人的生命財產安全。
采寫：南都記者 李文 實習生 耿舒禕 陳舒婷
