低生育率之謎？發達國家的生育政策對我國的啟示
方正證券商貿零售團隊
摘要
生育率隨經濟增長而下降是全球範圍內的普遍現象。隨著經濟發展，歐美和東亞發達國家均經歷了總生育率從高位（5~6）下降到更替水平（2.1）甚至以下的過程。生育率隨經濟發展而下降的原因很多，我們總結的幾條關鍵因素是：
① 女性社會地位提升，教育水平和勞動參與率提升，生育的機會成本提升（生育養育幼兒而失去的工作機會及工作收入）；
②女性收入水平提升導致結婚率下降（婚姻匹配成功率下降），經濟發展導致離婚率提升，導致適孕女性群體比過去更少；
③ 教育水平和收入的提升會促使家庭偏好素質更高的孩子，養育孩子的質量提升，數量減少；
④人口向大城市集中，養育小孩成本大幅提升。
非常有意思的是多數亞洲發達國家都對生育政策都經歷「控制、中立、鼓勵」的三個階段。這個現象可以用經濟增長三要素模型（y=f（人力，資本，技術））解釋，經濟發展初期資本和技術是增長的核心瓶頸，所以需要限制人口數量提升人口素質來解決經濟增長問題，以及供給不足的問題。而隨著經濟的持續發展，資本和技術不斷積累，生育率下降至更替水平以下，人口反而成為限制經濟增長的核心瓶頸，因此大多數發達國家都採取了一系列鼓勵生育的政策。
鼓勵生育政策短期內效果有限，長期有正面影響。日本在1995年開始鼓勵生育，10年後生育率觸底反彈，但由於適齡生育人口的減少總人口仍然在減少。法國從1920s開始鼓勵生育，措施廣泛（如今每年投入GPD約4%），目前的總生育率仍能保持在更替水平左右。從OECD國家的樣本看，鼓勵生育支出佔GDP比重和生育率呈現正相關性， OECD國家總體生育支出佔GDP比重近年來持續提升，目前約2.1%（不含稅收減免）。
我國實施計劃生育，導致了生育率相對經濟發展水平過早下降、男女性別失衡（90、00後男女比例（1：1.15）失衡問題比70、80後（1：1.03）更為嚴重）等問題，同時也使得我國社會老齡化將比日本更早來臨。此外85、90後群體的生育意願明顯低於70後的生育意願。
鼓勵生育相關措施應儘快出台。由於適齡生育人群的減少，即使維持當前的生育率水平，10年後（2030年）我國的新生兒數量也僅為當前的70%，因此當前時點有必要出台鼓勵生育相關政策，相關措施應圍繞降低育兒成本、提供低價社會化育兒支持、促進男女育兒角色平等化等方面展開。假設中國每年支出和OECD國家相似比例金額用於鼓勵生育，則每對育齡夫妻每年收到的直接/間接生育補貼將達到5000元。假設鼓勵生育效果和日本類似，生育率有所提升，那到了2030年，新出生人口將比生育率不變的情形下增加近20%。
風險提示鼓勵生育相關措施對改善生育率效果有限
附上人口系列報告鏈接，以便參考：
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全球發達國家的難題：生育率低於更替水平
1.1 一定範圍內社會經濟發展水平和生育率呈反比
根據人口轉變理論，在國家經濟社會系統經歷工業化轉變的過程中，長時期的經濟增長、財富積累和人均收入的提高將會促成人類再生產模式由高死亡率、高出生率向低死亡率、低出生率轉變。因此可以發現，目前世界上生育率最高的國家大多來自非洲發展中國家，而生育率最低的國家大多來自歐洲、東亞發達國家/地區。
隨著一個國家或地區的社會發展水平越來越高，總生育率先是逐漸下降到較低水平，但是到了某一臨界值後，總和生育率會基本穩定甚至會有所回升，這其中可能會有政策的作用。
即使在同一個國家內，不同地區的生育率也會有較大差距。以日本為例，2014年日本全國平均總生育率為1.42，但是在人口密度較大、生活節奏快、生活成本更高、單身人群比例高、小家庭模式為主的東京都地區，總生育率僅為1.13，而熊本縣、宮崎縣、沖繩縣等地區的生育率可達1.6以上。
1.2 生育率隨經濟增長而下降是全球範圍內的普遍現象
歐美國家在一戰前已完成生育率的下降，二戰後出現短暫補償性嬰兒潮。不少歐洲、北美國家在19世紀末到一戰前，都完成了總和生育率從高位（4~5）降到更替水平（2.1）的過程，但二戰後的50年代，絕大多數發達國家又經歷了嬰兒激增的過程，生育率明顯回升。從20 世紀60年代到21世紀初，歐美及亞洲發達地區的總和生育率呈現持續下降的趨勢：整個歐洲平均的總和生育率從1960 年的2.6 下降至1999 年的1.37；美國從3.65下降到2000年的2.1（更替水平）左右。
部分東亞國家在發展早期有意識進行人口控制，生育意願下降得更明顯。包括中國在內的部分亞洲國家/地區在發展早期有意識對人口進行控制，日本、新加坡、韓國等雖沒有強制執行生育限制，卻通過普及避孕節育措施、宣傳少子家庭好處等手段來控制人口。但是隨著生育率的快速下降，除中國大陸以外的國家/地區對待人口的態度開始從限制轉向中立，最後轉向鼓勵。
其中，日本生育率的下降發生得最早，1947年總生育率在4.5以上，到了1960已經降到2左右，此後一直到2005年生育率持續下降；新加坡在60年代推行限制生育政策，到了80年代改為鼓勵生育政策，總生育率還是從1960年的5以上降到了2000年的1.5以下；韓國從60年代開始實施計劃生育直到90年代初，總生育率也是幾個國家中掉的最快的，從1960年的6以上降到2000年的1.47；香港地區總生育率從1960年的5以上逐漸降到20世紀初的1以下。
二戰後部分發展中國家鼓勵少生優生的政策態度和當時盛行的經濟增長理論有關。物質資本和人口是經濟增長模型中的核心變數，當時2個重要的認知包括：①對於物質匱乏的發展中國家，物質資本積累是經濟增長的重要引擎；②對於當時人口高速增長的發展中國家，人口的增長和物質積累呈負相關。基於這兩個認知得出的結論就是高速的人口增長是經濟增長的阻礙，這也成為了一些國家的人口政策基礎。
到了80年代，人力資本（人口素質）的因素被納入考慮，Becker等人的模型顯示，存在兩種經濟均衡，一種均衡狀態是高生育率、低人均收入、低人力資本的均衡，即馬爾薩斯陷阱；一種是低生育率、高人均收入和高人力資本的均衡，其中的關鍵是，生育率的下降有助於人力資本的積累。
而隨著經濟持續增長，資本和技術積累到一定程度，人口總生育率卻逐步降至更替水平以下，這個時候人口反而是經濟增長的核心瓶頸，這也是發達國家持續投入鼓勵生育的原因。
1.3 生育率下降的原因
經濟快速增長時期伴隨著生育率的下降是全球範圍內的普遍現象，諸多研究從社會學、經濟學和心理學等方面探究背後的原因。
在微觀的經濟學分析框架下，孩子被認為是一種「耐用消費品」，對於家庭來說，生育孩子的數量取決於家庭的收入水平（預算約束）和養育孩子的成本，這裡的成本除了物質投入還有父母養育孩子所花的時間成本。隨著家庭收入水平增加，家庭養育孩子的能力（預算約束）提升，但與此同時，有2個負面因素制約了收入提升的正面影響：
①是女性的教育水平和勞動參與率會隨著經濟發展而提升，而養育孩子需要佔據女性大量時間，這意味著養育孩子的機會成本在提升；
②隨著收入的提升，家庭會偏好素質更高的孩子，在單個孩子上的投入會增加，以質換量；這兩個因素意味著隨著收入的提升，養育孩子的「價格」也會提升，替代效應大於收入效應，對於家庭來說的最優孩子數量會下降。
此外還有其他原因解釋生育率的下降，包括③人口向大城市集中，養育成本提升，且生活模式以小家庭為主，生育孩子缺乏大家庭中親友的幫扶；④社會發展使結婚率下降，離婚率上升，這對生育觀念更為保守的東亞文化圈國家影響更大（法國的非婚生子比例超過50%，而日本不到3%，結婚率下降對日本生育率影響更大）。
以日本為例，日本在戰後經歷了快速的經濟增長，與此同時，女性受教育水平不斷提升：受高等教育的比例由1960年的2.3%提升到2000年的22.4%；越來越多人脫離小城鎮的大家庭來到東京、大阪等大都市工作生活，並組成小家庭，因此家庭規模不斷縮小，平均家庭人數由1960年的4.41人下降到2000年的2.67；初次結婚年齡逐漸後移，未婚比例不斷攀升，在眾多因素的作用下，日本的總生育率由1950年的3.65下降到2000年的1.36。
1.4 鼓勵生育政策的效果：以日本、法國為例
雖然在發展的早期，低生育率對於物質資本的積累和人力資本的積累有正面作用，但是許多發達的國家的總生育率都降到了更替水平2.1以下，且長期在低位徘徊，這意味著人口不能完成世代更替，將出現負增長；這會引發諸多問題，例如社會老齡化，現收現付制的養老金體系出現支付危機，經濟萎縮等。因此大部分發達國家近年來都出台了鼓勵生育相關政策。
1.4.1 日本：鼓勵生育政策微有成效，但生育水平仍然較低
日本在1960s到1990s採取的是中立的人口政策， 90年代開始，日本政府制定了多項社會政策努力提高生育水平，包括從1994年以來實施的三期「天使計劃」，並在2003年頒布《少子化社會對策基本法》，把人口政策上升到法律層面，2004年制定《少子化社會對策大綱》，每5年進行一次修改。
鼓勵生育政策實施以來，人口的生育意願有小幅改善。90年代之後日本的總生育率（Total Fertility Rate）水平仍然持續下降，直到2005年達到最低點1.26後開始反彈，到2015年回到1.45；從生育率（Birth Rate）來看，1990年之前每5年生育率都要降0.5個百分點以上，進入90年代以後生育率基本維持在4%左右（即每年生育的婦女占育齡婦女數的4%），每年新生兒數量維持在100萬以上。分年齡段看，晚育的趨勢仍然延續：20~30歲婦女的生育率在緩慢下降，而30-40歲婦女的生育率在提升。相關的社會支持功不可沒，日本保育所（低齡嬰幼兒看護所）的數量及容量明顯提升（解決了女性生育的機會成本問題），入園人數也從2006年的不到160萬提升到2016年的近240萬人。
由於育齡人口減少，日本總人口仍然呈現負增長。日本70、80年代人口生育率飛快下降，導致目前育齡人口在不斷減少：從2000年到2015年，20-50歲人口的佔比減少4個百分點，絕對數量減少了近500萬。因此生育意願的小幅改善仍逆轉不了人口負增長的態勢，但近年來降幅有所縮窄。
1.4.2 法國：生育政策執行得早，生育率保持較高水平
從1920s開始實施鼓勵生育政策，鼓勵措施廣泛。早在1918年，法國政府開始意識到生育問題並採取生育家庭津貼政策，甚至有了帶薪產假，當時法國的總和生育率為2.75。1920年，政府開始用稅收鼓勵生育，即向未婚無孩的納稅人徵稅時，多徵收除正常納稅額外的25%。到了70、80年代，價格合理甚至免費的公共兒童託管所大量增加，甚至可以接收2、3個月大的嬰兒，婦女休完產假後可以馬上回去工作。如果僱傭人在家照顧小孩，還可以獲得補貼及稅收的減免。
補貼力度大。1999年，有2個孩子的家庭的補助是每月94美元，3個孩子是214美元，4個孩子334美元，5個孩子454美元，6個孩子574美元，其後的每個孩子為120美元，一對有2個孩子的夫妻所獲補貼相當於1992年男性平均工資的9.5%左右，補貼力度高於美國、日本及其他歐洲國家。2010年，法國政府在鼓勵生育方面的相關財政支出達到了國內生產總值的4％。
總生育率保持在2左右的較高水平。雖然60年代到90年代初生育率有所下降（從2.8降到1.8以下），但是到了1994年，法國推行APE（Allocation parentaled』éducation）政策，即如果家長其中一方辭職在家照顧孩子，則可以在孩子3歲之前獲得每月約500歐元的補貼，這個補貼以前只適用於三胎及以上，但1994年開始適用於二胎了，因此法國的總生育率開始反彈，至2016年達到1.96，在歐盟國家中僅次於土耳其。
1.4.3 小結：生育政策確實有效，但發揮效用需要較長時間
生育觀念、習慣是長期形成的事情，短期內難以通過政策手段徹底扭轉。雖然各發達國家先後制訂了鼓勵生育的相關政策，而且都有一定成效。但對於先採取控制人口措施、近10~20年才鼓勵生育的韓國、新加坡、日本等國家，政策的效果尚不顯著，當前生育率仍然處於較低水平；而不限制人口增長，較早開始鼓勵生育的法國、瑞典、美國等國家目前仍能保持較高的生育水平。
長期來看，生育率的改善和鼓勵生育相關的投入正相關，投入越高，改善效果越明顯。
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我國人口政策回顧：從計劃生育到全面放開
2.1 70、80 年代：實施計劃生育
20世紀60年代，我國經歷了人口的快速增長，1960-1970十年人口複合增速達到2.3%，總生育率（指每個婦女度過她的整個育齡期根據現時年齡別生育率可能生育的孩子數）逼近6，幾乎高於當時全球所有的發達經濟體。進入70年代，國務院批轉《關於做好計劃生育工作的報告》強調「要有計劃生育」，並提出「晚、稀、少」口號，80年代初，計劃生育被載入憲法，進入強制執行階段，國家鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女。
研究表明，計劃生育政策估計減少約1億新生人口。計劃生育嚴格執行時期，正是中國經濟迅速發展、居民教育水平快速提升的時期，即使沒有計劃生育政策，生育率也會快速降低，而計劃生育政策的執行，更加快了生育率降低的速度：1970年我國總生育率5.5，而到了1990年，總生育率降到了2.3。計劃生育對二胎及以上的影響較大：文化環境與我國相近且沒有生育約束的日本在近15年里，每年出生的一孩、二孩、三孩及以上的兒童佔比為50%、35%、15%，而中國在90年代末該比例約為70%、25%、5%。
關於計劃生育政策對人口的影響，國內外有很多研究：不少國內文獻對減少人口數有較高的估算（認為計劃生育減少了1~4億人），其中90年代末一個由計生委資助的課題研究認為計劃生育使中國減少了4億人，其低估了生育率自然衰減的速度，因此4億的估算偏高。也有不少外文文獻研究認為，生育政策雖然對生育率、男女性別比有影響，但生育率的迅速降低更多是受經濟發展與教育水平的提升的影響，政策的影響沒那麼大，合理的估算是：從1970年至今，政策使總生育率降低了0.2~0.3，使生育數量減少了0.4~1億人。
與發達國家相比，我國面臨人口增速、生育率相對經濟發展水平過早下降的情況。在經濟發展水平提升的過程中，大部分國家都會經歷生育率下降、人口增速放緩的過程，雖然日本、韓國、新加坡等國也有過人口增長約束政策，但都非強制性。所以與發達國家相比，我國生育率、人口增速下降的速度更快：以日本和美國為例，戰後日本和美國都出現了一波嬰兒潮，這一批人口成年後結婚生子帶來了第二波嬰兒潮，使日本和美國的人口增速分別在70年代和90年代出現回升。中國建國後第一波生育高峰是在60年代，如果沒有計劃生育政策，90年代應該迎來第二波嬰兒潮，出現人口增速的提速，然而實際的數據顯示，除了80年代末人口增速小幅回升以外，90年代及之後人口增速持續下滑。中國的總生育率從5降到2.1用了20年，從2.1降到1.6用了15年；而日本從5到2.1、從2.1到1.6都經歷了30多年；美國戰後總生育率在1955年左右回升到高峰（不到4），到70年代初降到2.1左右，此後一直保持在1.8以上。
如果用人均GDP來衡量經濟發展水平，2016年中國的人均GDP接近7000美元（以2010年美元不變價計算），世界銀行公布我國總生育率為1.62（十三五規劃給出2015年的總和生育率是1.5~1.6；根據2010年六普數據計算出總生育率1.18），亞洲發達國家（除韓國外）在人均GDP和我國當前人均GDP接近的階段，總生育率均高於中國，歐美髮達國家在60年代人均GDP 1~2萬美元的時期，總生育率也在2~3.5左右。且美國、英國、法國、澳大利亞等國家當前的總生育率也高於中國。
我國目前人口結構和90年代中期的日本相似，彼時日本已成為發達國家。從年齡結構來看，中國當前的年齡結構和日本1995年時有相似性：中國在2010年時迎來撫養比向上的拐點（老年人佔比提升，少兒佔比下降），而日本的拐點在1991年左右；中國2016年的少兒/老年撫養比分別為23%/15%，日本1995年時的少兒/老年撫養比分別為23%/20%；中國和1995年時的日本的第一個人口高峰目前集中在40~50歲，而中國第二波人口高峰出現在25~30歲，日本1995年時則是20~24歲。1995年時，日本已步入發達國家行列，人均GDP超過4萬美元。
2.2 人口政策的逐步調整：由「雙獨兩孩」到「全面開放」
提升生育水平成為人口政策目標。我國2010年時迎來撫養比由下向上的拐點（老年撫養比上升，少兒撫養比下降），我國的生育政策開始調整，2008年，國家人口計生委提出了生育政策調整 「三步走」的思路，第一步是「雙獨兩孩」，第二步是「單獨兩孩」，第三步是全面兩孩：
① 2011年11月全國完成「雙獨二孩」的調整；
② 2013年12月正式實施「單獨二孩」政策；
③ 2016年1月正式實施「全面二孩」政策。
提升生育率成為了人口政策的目標之一，《「十三五」衛生與健康規劃》中，提到要保持「適度生育水平」，到2020年總和生育率要從2015年的1.5~1.6提升到1.8左右。
生育政策的調整對當年/次年的二孩生育率有提升作用：
2011年底開放雙獨二胎，生育率從2011年的29.75‰提升到2012年的35.89‰，2012年出生的二孩佔比提升了1.1個百分點，全國出生人口數新增30萬（其中二孩新增28萬）；
2013年底開放單獨二胎，生育率從2013年的35.68‰提升到2014年的37.33‰，2014年出生的二孩佔比提升了4.8個百分點，全國出生人口數新增47萬（其中二孩新增95萬）；
2016年初開放全面二胎，生育率從2015年的30.93‰提升到2016年的36.17‰，2016年出生的二孩佔比提升了0.3個百分點，全國出生人口數新增130萬（其中二孩新增57萬）；2017年雖然出生人口數減少60萬，但新出生二孩新增162萬至883萬，佔比提升了11個百分點至51%；
生育政策調整帶來的二孩出生率提升，部分是由於前期擠壓的需求一次性釋放，作用的可持續性有待更長期的跟蹤。
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我國人口變化展望
3.1 我國目前面臨育齡人口減少、生育意願下降的現象
我國未來10年生育主力人群將減少30%。根據2010年的第六次人口普查數據，可以發現前10年的生育主力70、80後總人口數約4.4億人，而未來10年的人口生育主力90、00後總人口數僅3.2億人，少了27.6%。此外，90後、00後的人口中女性的佔比僅為46.5%（男女性別比1:1.15），低於70、80後的49.3%（男女性別比1:1.03），男女人口數不平等的加劇勢必會進一步拉低生育水平。
85後的生育意願比70後更低。1970~1975年出生的女性在她們20~25歲時（1995年），每年有約15.4%的人會生育子女，而對於1975~1985、1985~1990、1990~1995年出生的女性，這一比例分別降到了11.4%、7.5%、5.5%。雖然75後30歲以後的生育率有所提升（與政策放寬有關係），但是提升的幅度不及20~30年齡段生育率降低的幅度。
雖然2011年以來逐漸放開二胎政策對二孩的生育率有提升作用，但是一孩的生育率（即每年出生的一孩數量除以育齡婦女的數量）反而持續下降，尤其是20~30歲人群，說明年輕一代不生孩子或晚生孩子的比例在提升。
3.2 若生育率持平，2025、2030 年新生兒僅為 2016 年的 75%、70%
我國對出生人口的統計有多個版本的數據，例如對於2016年的新生人口，國家統計局發布的《國民經濟和社會發展統計公報》顯示2016年出生人口1786萬人，而計生委發布的《我國衛生和計劃生育事業發展統計公報》中顯示2016年住院分娩活產數達1846萬；又比如，根據國家統計局給出的出生率和總人口數可算出2010年出生人口數約1600萬人，而第六次全國人口普查顯示2010年出生人口1384萬人。
我們根據統計局每年抽樣調查（逢0年份是普查、逢5年份1%抽樣比，其餘年份0.1%抽樣比）得到的人口年齡性別比，及分年齡段的生育率對每年出生人口進行估算，結果顯示自2005年以來，每年出生人口基本在1150~1350萬之間，和統計公報公布的1600~1800萬有一定差異，這可能是抽樣調查產生的誤差，因此基於此對出生人口進行絕對量的估算可能會有較大偏差，所以進行相對量的比較可能更加合適。
對出生人口數影響較大的兩個變數是育齡人口數和生育率，育齡人口數可以通過2010年的普查數據進行推算，如果假設各年齡段的生育率和2016年持平（如圖表34的情景①），那麼可估算出2020、2025、2030每年出生人口數分別是2016年的90%、76%、69%。
3.3 若將部分財政支出用於鼓勵人口生育，生育率有望改善
從圖表18可知，各國鼓勵生育相關支出與總生育率呈現一定的正相關性， OECD國家每年花在鼓勵生育方面的支出佔GDP比重不斷提升，該平均比值由1980年的1.53%提升到2013年的2.14%。
日本是在1995年左右開始實施鼓勵生育政策，除了現金補貼，還包括完善育兒機構、學童課後托育設施，並鼓勵男性陪產假，增加家庭勞動時間等；鼓勵生育支出佔GDP比重在1995年之前不超過0.5%，之後逐年提升，至2013年超過1.26%。鼓勵生育10年後（2005年）總生育率觸底回升，其中，20~30歲人群的生育率仍略有下滑，是依靠30~40歲人群生育率的提升帶動總生育率的提升（2005-2015年30~40歲人群生育率提升2個百分點）。
若中國能支出一定比例 GDP（例如OECD國家平均值2.1%）用於鼓勵生育，生育意願將得到改善：以2017年為例，人均GDP 5.97萬元，假設育齡人口佔總人口的50%，則一對育齡夫妻每年能享受到的直接和間接生育補貼將超過 5000 元（=60000元×2.1%÷50%×2）；如果支出1.25%則每個家庭每年平均獲得補貼3000元。假設鼓勵生育後，生育率提升幅度和日本類似（情景②：其他年齡段不變，30~40歲人群生育率相比2016年提升 2 個百分點），則2030年每年新出生的人口將比情景①下多出220萬（+18%）。
3.4 政策建議
生育率下降的核心矛盾是女性生育嬰兒的機會成本上升及兒童養育成本的提升，因此相關鼓勵政策可以圍繞這兩個方面展開。觀察其他國家的鼓勵生育措施，除了給予女性更長的產假、更多的補貼以外，還可以從其他幾個方面來提升生育率：
鼓勵新增低齡嬰幼兒看護所（0~2歲），日本保育所數量從2006年開始增長，總生育率也是在2006年開始觸底回升，每年保育兒童容納240萬幼兒，而日本每年新生兒約100萬。從這個角度來看，女性生育的機會成本是影響生育意願最重要的因素之一。
高收入群體實施個稅抵扣，低收入群體實施現金補貼。
例如促進男性和女性在生育養育孩子角色方面的均等化，日本的相關政策中就有給予男性陪產假，鼓勵男性增加家庭勞動的時長等；
即使我們算一個最簡單的經濟賬（假設資本、技術因素維持不變，單位勞動力產出也維持不變），假設中國像日本一樣每年投入GDP的1.25%來鼓勵生育，17年中國GDP約82萬億，一年投入1萬億，持續投入5年，總投入5萬億。
就會像情景②所預測多增加220萬新生兒，按照當前人均GDP 6萬人民幣計算，這些新增人口從18歲工作到60歲（勞動年限42年），產生的GDP總和為：220萬人*6萬/人/年*42年=5.5萬億，大於鼓勵生育的支出。
無論從經濟角度，還是從民族競爭力的角度，人口政策都應該轉向積極，僅僅放開生育限制是遠遠不夠的，財政的補貼和幼兒保育設施的建設都需要跟上，而且政策需要5~10年才能逐步看到成效。
風險提示
鼓勵生育相關措施對改善生育率效果有限
文章來源
本報告摘自2018年8月20日發布的《低生育率之謎？發達國家的生育政策對我國的啟示》
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