城投公司首現違約 快速去平台化卻遭遇真假轉型

來源：時代周報

[摘要]「以後退出的公司會越來越多，因為法律上要求所有的地方政府融資平台都要轉型。」中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚此前向媒體表示。

時代周報記者 王心昊 發自廣州

僅僅三天，具有明顯城投債屬性的新疆生產建設兵團六師發行的SCP001債券經歷了從「實質性違約」到「全額兌付」的「神反轉」。

8月15日，上海清算所發布公告稱，已於當日足額收到新疆生產建設兵團第六師國有資產經營有限責任公司2017年度第一期超短期融資券「17兵團六師SCP001」的付息兌付資金，並代理完成了該期債券的付息兌付工作。

而在兩天之前的8月13日，兵團六師在上海清算所官網發布公告，該公司未能按照約定籌措足額償債資金，「17兵團六師SCP001」不能按期足額償付。

從「信心滿滿」到「跌落神壇」，在地方債置換收官以及政府財稅體制改革的不斷深入的大背景下，作為政府融資渠道而生的地方城投公司不得不面臨轉型壓力。

根據銀監會的統計，截至2017年末，全國有地方政府融資平台11734家。

「以後退出的公司會越來越多，因為法律上要求所有的地方政府融資平台都要轉型。」中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚此前向媒體表示：「第一，名義上主體轉型；第二，融資行為轉型。只有轉型才能繼續融資。」

但在珠三角一家城投公司任職財務總監的洪哲告訴時代周報記者，城投公司單方面宣布退出地方政府融資平台，並非只是一紙公告那麼簡單：按照銀監會2013年的管理政策，融資平台要退出名單管理，需滿足一定的財務要求：比如資產負債率在70%以下，自有現金流量要對債務本息實現100%風險的全覆蓋等。

「財務部門不僅需要做好賬供會計師事務所審計，也要聯繫借款銀行總行通過審批，才能最終實現退出。」洪哲告訴時代周報記者，業內不少城投公司的經營狀況並不能滿足上述政策紅線，轉型也就無從談起。

平台融資承壓

「城投公司最初建立的原因就在於要為政府基建提供融資手段。」洪哲告訴時代周報記者，當時由於基建的資金來源與超常規增長的投資需求極不匹配，使得地方政府財力承擔了壓力巨大。

城投公司的黃金歲月結束在2017年。

在當年公布的《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）（以下稱「50號文件」）要求，融資平台公司在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能。

「一夜之間，城投公司存在的意義就已經失去了。」洪哲告訴時代周報記者，隨著地方債置換的推進，城投公司作為融資渠道的地位變得愈發尷尬，融資成本也不斷提升。

根據財政部公布的數據顯示，2018年上半年城投債發行規模較前年有較大下降，融資成本則明顯抬升。從城投企業行政層級看，今年上半年區縣類平台發行成本相對最高，加權平均發行利率達到6.24%，且較2017年提升11個基點，抬升幅度最大。

而隨著城投企業融資面臨的困難不斷增加，部分由城投企業發行的債券也隨之出現違約事件。

「直到現在為止，內陸的許多城投公司的地位和作用仍然沒有發生實質性變化。」中誠信國際政府融資評級部副總監付曉東在接受時代周報記者採訪時表示，「城投公司轉型依賴於政府職能的轉變，目前來看，實質性轉型的條件尚不具備。」

「對於城投公司而言，轉型無非是有兩個方向。」中財–鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成在接受時代周報記者採訪時表示，「商業型」轉型是把企業通過改革和重組使其成為一個市場化的企業運行；而「公益型」則是專門做政府公益項目，和政府財政百分之百捆綁在一起。

「但不論採取何種轉型路徑，都應該通過政府注入優質資本，進行資產重組和整合，提高融資能力，避免發生信用違約。」溫來成表示。

不少城投「假轉型」

7月18日，財政部網站公示了廣西、雲南、寧波、安徽四地違規舉債的問責處理反饋情況，延續近一年來針對地方債務的嚴管控態勢。

「對於信用違約而言，真正值得擔憂的是地方的隱性債務危機。」溫來成對時代周報記者表示，要防範地方債務風險爆發，其中關鍵就在於釐清城投公司所承擔的地方隱形債務口徑。

溫來成告訴時代周報記者，相當一批地方融資平台並不具備獨立償債能力，且普遍缺乏穩定收益，現在基本是依靠政府財政和滾動融資維持生存，隱藏的債務風險頗大。

「釐清城投公司與地方隱形債務之間的關係是轉型的重點和難點。」洪哲告訴時代周報記者， 其所在的城投公司被注入了超過50億元的優質資產，因此不論是持續運營或是承擔償還相關債務都「不會有太大問題」。

據洪哲介紹，一家曾經與他們有過合作的珠三角城投公司早在2015年就已經退出融資平台名錄，但從2015–2017年下半年，該公司的主營業務業務依然是基礎設施建設項目收入以及土地使用權轉讓收入等公益性項目。這與該公司在退出平台之前負責的項目並無太大區別。

天風證券固收分析師孫彬彬在接受媒體採訪時表示，城投公司與地方政府相互依賴關係並不會因為「退出平台」而改變，大多數城投也不可能徹底轉型為完全市場化的自負盈虧主體，「城投公司雖不再承擔『政府融資職能』，但依然離不開政府的各項支持；雖不能直接替政府融資，但仍需要為政府辦事」。

溫來成則指出，發布退出公告，至少說明城投公司是在往合規轉向的。比如按照政策規定，城投公司要想作為社會資本，參與到PPP項目中，必須要與當地政府劃清界限；要想在境內外舉債融資，城投公司也必須明確不承擔政府融資職能。

中信建投固收分析師黃文濤在接受時代周報記者採訪時表示，城投公司的投資職能轉變，有待於深層次的財權事權重構，是長期問題，難以通過剝離政府融資職能，短期內資產抵押、第三方授信等短期手段實現轉型。

債務劃歸依然存疑

與在西北一家縣級城投公司的陸文生相比，洪哲是十分幸運的。對於經濟相對欠發達的地區而言，缺乏優質資產注入的城投公司，不過是一個空殼罷了。

「我們在公司無所事事的狀態已經接近大半年了。再這樣下去恐怕連政府都把咱們給忘了。」陸文生在接受時代周報記者採訪時自嘲道。

據陸文生介紹，在明確要與政府「劃清界線」之後，當地政府一開始也願意推動城投公司轉型，將部分資產轉到城投公司名下。

但在發現轉移資產後政府職能從「管理」轉為「監督」，包括政府與下面的國資公司都頗有微詞，最終注入資產的事宜便不了了之。「這其中的利益關係太複雜，說不清。」陸文生無奈嘆道。

「作為政府，不僅是城投公司的股東，又是城投公司的核心客戶。」溫來成告訴時代周報記者，要獲得政府對企業轉型方面的大力支持。城投公司必須要理順與政府在管理和業務之間的關係，從而促使地方政府從「管理職能」向「監督職能」的轉變，利用市場手段而非行政手段引導融資平台的發展。

洪哲也對時代周報記者表示，地方投融資平台長期在政府的支配下從事基礎設施建設和公用事業服務，在轉型上離不開地方政府的大力支持。「我們也希望地方政府能夠在政府優惠政策、推進優質國資整合、妥善處理存量債務、支持資本運作等方面給予轉型支持。」

這牽引出城投公司轉型的另一個問題：債務。

「地方投融資平台負債規模大，部分債務存在一定的償還風險，對於這些存量債務的妥善處置，是城投企業實現輕裝上陣、降低轉型成本、順利實現轉型的核心環節。」溫來成告訴時代周報記者，儘管「43號文」明確規定2015年以後政府不得通過城投公司舉債，城投公司債務不再屬於地方政府性債務。但2015年後，地方投融資平台事實上仍然在承擔地方基礎設施建設和公用事業服務的職能，並未完全退出政府性債務領域。

洪哲在採訪中也對時代周報記者透露，儘管地方債置換已經收官，「但這隻意味著地方政府將債務剝離，而城投公司則成為債務主體，如果債務主體不能夠按時等額償還債務，違約仍舊是不可避免的」。

「而對於存量債務而言也需要釐清到底是經營性債務還是公益性債務。」陸文生對時代周報記者透露，他所在的城投公司當時就為政府發行不少公益性債務，但現在政府「一刀切」把債務直接留給企業自行負擔。「這樣的操作也很不合理。」

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