變革中的澳大利亞「離岸」政策

摘 要

近年，國際移民發展趨勢呈現出以下特點：國際移民數量增加，所在區域相對集中，但流動性下降；經濟發展刺激短期遷徙；移民流動形式多元化，尤其在大規模移民流中，遷徙的動機具有很強的混合性；被迫流離失所者規模巨大，重新安置與返鄉者的比例較低，但增幅開始出現放緩跡象。主要西方國家近年反映出的政策收緊趨勢並不能反映政策變化的全貌，各國根據自身發展，在移民政策變革上各有側重。勞務移民、就業與創新，一直處於移民政策爭論的中心位置。美國與英國雖然不斷加高投資移民的門檻，卻特別制定了吸引企業家移民的政策與規則。在移民政策「收緊」之外，新加坡為增加人口規模相對放寬移民規劃，加拿大結合國際教育戰略增加了高素質移民的數量。雖然中國大陸地區國際移民佔總人口比重仍是世界最低，但中國也在不斷從國際移民來源國，成長為治理方式與機制不斷進步的國際移民目的國，外國人「來華逐夢」也呈現上升趨勢。「一帶一路」沿線地區也成為中國規範移民的重要流向地區。

世界主要西方國家的移民政策趨向

（四）變革中的澳大利亞「離岸」政策

2017年，澳大利亞是移民國家中移民政策與治理體系變革最突出的國家，澳大利亞於2017年12月20日成立了內務部（Department of Home Affairs）,除了原先的移民與邊境保護部的功能歸入內務部之外，還將澳大利亞安全情報組織、聯邦警察、邊防等聯邦機構歸入新大部，重構了國家安全、執法、運輸安全、緊急情況管理、網路安全等新部功能，商貿、多元文化事務也同樣歸入其中。首位內務部部長仍由原移民與邊境保護部部長彼得·都頓（Peter Dutton）擔任。新內務部可以看做是英國的內政部和美國的國土安全部的澳大利亞版本。本次機構改革之所以重大，因為這是澳大利亞第一次專門設置高級內閣部長來完全專註於澳大利亞的優先事項--國家安全。

在臨時簽證批准中，澳大利亞批准的學生簽證和臨時居留簽證正逐年緩步增長，2016年分別達到31.08萬和13.08萬份。2015年增設的海員與過境簽證2016年也有增長。但與工作相關的臨時簽證--工作假期計劃和臨時工作（技術）則逐年降低。（見圖23）除了各類勞務移民數量的降低外，通過難民與人道主義項目獲得簽證入境澳大利亞的人繼2014年大幅降低後，2016年回升至17555人（其中包括為敘利亞和伊拉克流離失所難民設置的1.2萬個名額中的3790人）。這與2015年大規模尋求庇護者前往澳大利亞有關。

威脅澳大利亞的完整和安全的命題總是同來澳尋求庇護的人聯繫在一起。部長都頓的權力在新部的重組過程中得到擴大，這也從一定程度上反映出，任移民與邊境保護部部長期間組織和遣返來澳船隻的成功。他認為，如果沒有遷入移民系統與邊境安全系統的整合，澳大利亞政府無法保證國家安全。當然這次新機構的成立也廣受爭議，因為澳大利亞政府在宣布新部門成立時並未提到尋求庇護者、難民這些最脆弱的群體，也迴避了新部成立的戰略對澳大利亞非人性化政策該承擔的責任與影響。同時澳大利亞也是因為「離岸」處理尋求庇護者問題成為備受爭議的國家。

事實上，從數年前開始，在前總理托尼·雅培（Tony Abbott）領導的澳大利亞政府就以驅趕難民船隻、阻止登陸、遣送尋求庇護者去太平洋偏僻島嶼的拘留營這些嚴厲的措施，來試圖終結不受需要的移民進入澳大利亞。這種已經頻頻受到國際社會指責的應對尋求庇護者的措施，就被稱為「離岸」政策。澳大利亞海軍並不評估海上到達的尋求庇護申請，而是將其船隻攔截，將其拖回或者放入密封艙內送往印度尼西亞方向。到達澳大利亞領土的人，則被送入位於諾魯或是馬努斯島的扣留營中。這些扣留營都是由澳大利亞政府出資，由私人承包方經營的。被扣留者可以在扣留營中申請庇護，但不能在澳大利亞，然而還是處於被限制人身自由的狀態，以此阻止其他人通過相似的途徑赴澳大利亞尋求庇護。

該政策的邏輯非常簡單：送返船隻、拒絕入境，建立國外難民營。武力與大量的財政支出是政策實施的基礎。從2013-2016年澳大利亞為了攔截移民船共花費96億澳元。並不是對移民的「管理」，而是讓國家杜絕移民，不惜一切代價將不受歡迎者阻擋在海岸線之外。這種方式對杜絕澳大利亞本土的尋求庇護者作用立竿見影，但卻引發了身處諾魯以及馬努斯島扣留營中嚴重的人道主義危機。還對其他國家地區應對大規模危機遷徙產生極為負面的影響。雅培的「離岸」方案還對歐洲極右翼勢力產生極大的感召力，澳大利亞的移民政策正成為歐洲極右翼的效仿對象。

從法國到荷蘭和丹麥，極右翼政治家指出澳大利亞將2015年大規模難民湧入時採用的離岸外包的模式，是歐洲難民危機的解決辦法。英國獨立黨（Ukip）領導人奈傑爾·法拉吉（Nigel Farage）宣布：「如果像澳大利亞人處理類似問題那樣，原本是可以阻止溺水事件的發生。」獨立黨議會成員道格拉斯·卡斯維爾認為（Douglas Carswell）認為：「澳大利亞那裡有可以學習的經驗教訓，它提出了有用的東西。」在法國，國民陣線黨的（Front National）地方領導人法維爾（Yohann Faviere）認為澳大利亞模式是唯一可行方式。「當他們在海上找到船隻時，他們把移民送返。」他深受移民溺水問題的困擾，但堅決認為歐洲不應該成為救難者。在地中海發現的船隻應該被送返回原地。荷蘭中右翼VVD黨的領導人Frits Bolkestein，也同意澳大利亞的方式能夠解決歐洲當前的問題。當被問到這種離岸方式是否真的能解決尋求庇護方式時，他也承認不可能。他說：「我們一直在西方接受的培訓，是認為凡事都有解決辦法，」他說。「沒有解決辦法，除非我們採取這些令人厭惡的措施。」

對於澳大利亞這類先進的西方民主國家，將處理安置尋求庇護者的工作外包給太平洋貧窮的島國，雖然遠離了本土安置可能帶來的治理問題，卻使得真正需要國際救助的危難者遠離可能會對難民表示同情的媒體和民眾，而處境不斷惡化。而這些缺乏國際人道主義精神的方式，或許符合澳大利亞自身的法律，卻傷及澳大利亞的國家形象。

引用相關內容請註明出處：全球化智庫（CCG）編寫的國際人才藍皮書《中國國際移民報告（2018）》。

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