改革開放40年：民航三輪重大改革

改革開放猶如一雙巨大的引擎，助力我國民航展翅高飛，鵬程萬里。2017年與1978年相比，民航運輸總周轉量增長362倍，年均增長16.3%，各方面取得了輝煌成就。我在民航局工作先後30多年，目睹了以往民航改革開放的全過程，參與了部分工作。在慶祝改革開放40周年之際應約撰稿，就寫寫所了解的民航重大改革。

第一輪重大改革

軍政分管企業化

鄧小平同志是中國改革開放的總設計師，他也親自謀划了和推動了民航的體制改革。據歷史資料記載，在改革開放初期，他每年都對民航作出重要指示，要求民航要加快發展，改革開放要走在前面。

率先啟動

我國改革開放拉開序幕，是以1978年黨的十一屆三中全會為標誌。而在此之前，1977年7月的十屆三中全會，所作的重大決定之一，就是恢復鄧小平同志工作。可在當年4月的一天，鄧小平同志即將恢復工作之時，就聽了時任民航總局政委余立金和副局長沈圖的彙報。據《沈圖回憶錄》記載，那天小平同志興緻很高，對民航的改革與發展提出許多重要意見，最後歸結起來是「民航的工作，一要抓訓練，二要抓整頓、改革。」

黨的十一屆三中全會召開前夕，1978年10月9日，鄧小平同志在人民大會堂會見美國泛美航空公司董事長西威爾先生，民航總局局長沈圖、旅遊總局局長盧緒章同志陪見。他在會見前聽取兩位局長彙報，會見完又進行交談，要求加快民航和旅遊業的發展。他說，民航在現代化社會是不可缺少的部門，要想辦法把步子邁得大一些。特彆強調，「按經濟的辦法來管理經濟，要按企業來辦。要把軍隊的一套改過來。」這一重要指示，為推動民航發展指明了方向，確定了改革的基調。

小有曲折

1979年初，按照鄧小平同志的指示精神，中央決定改革民航管理體制。這一年的2月19日至3月10日，民航總局黨委五屆九次全體（擴大）會議召開，最重要的議程就是討論部署工作重點轉移和體制改革。但會議進行到中間階段，又宣布改革暫緩進行。後來看得越來越清楚，這是由於思想觀念的束縛，有關方面對實施改革沒有給予理解和支持，也可以說是遇到了一些阻力。

3月5日，在人民大會堂小禮堂開會，民航會議全體代表和局機關領導幹部參加，中共中央副主席、主持國務院常務工作的副總理李先念，國務院副總理紀登奎，空軍司令員張廷發等領導出席。李先念同志在講話中說，為穩妥起見，改革民航領導體制的決定暫緩執行。這一決定是正確的，改革的方向沒有變。大會之後又進行了分組討論。我當時作為會議工作人員，負責整理小組討論簡報。聽代表們前一階段發言集中講改革十分必要，後一階段一些同志又側重講維持現狀有什麼好處。我們對這些發言是有聞必錄，如實反映，但也感到情況比較複雜。

1979年10月12日，鄧小平、李先念等領導同志視察北京首都機場新航站樓（即現在所用的T1），鄧小平同志又對民航作了重要指示。他說：「現代化的設備要有高水平的人才來管理」。「民航的職工要招錄從嚴、訓練從嚴、管理從嚴、紀律從嚴。要公開招考，薪金可以高一點。企業要有錄用與解僱之權。」我在編撰《中國民航年譜》時，沈圖同志的夫人王郁大姐提供了老局長改革開放以來的工作日記，看到所追記的這段話，我原原本本地進行了轉載。可以看出，當時體制沒改，但他已把民航按企業來對待了，民航企業化是他的核心思想。

實施到位

民航第一輪體制改革，比原定時間推遲了一年。1980年3月5日，國務院、中央軍委發出《關於民航總局不再由空軍代管的通知》，明確除航行管制仍按《中華人民共和國飛行基本規則》執行外，其他工作均向國務院請示報告。隨後，國務院發文確定了相關具體事項，包括終止義務工役制。民航總局的機構編製，由原來參照軍隊按指揮部、政治部、後勤部、工程部設置，改為按政府部門的司局序列設置。

軍民航發展關聯度很高，民航在很多方面需要部隊支持。新中國成立之初，成立了軍委民航局，後來較長時間在相關方面歸軍隊領導。「文革」期間則完全納入軍隊建制。這在當時國家秩序混亂的情況下，對保持行業穩定和正常運轉，起到了重要作用。實行義務工役制保證了職工隊伍的思想政治素質，對文化程度也有一定要求。但隨著黨和國家的工作重點轉為以經濟建設為中心，原有體制就不合時宜了。要通過改革，實行軍政分管，按經濟的辦法來管理經濟，走企業化道路，才能促進民航業的發展。

《鄧小平年譜》在1980年有一段記述：「2月14日，聽取沈圖對民航工作的彙報。指出：民航一定要企業化，這個方針已經定了。民航總局歸國務院直接領導是一個重大的改革。」值得注意，這是在國務院、中央軍委改革文件下達之前所講的話。結合前面改革推遲的變化，更能體會他對民航改革的高度重視和堅定決心。記得當時為配合民航的改革，《人民日報》還專門發表了一篇社論，題目是《民航要走企業化的道路》。在各方面的大力支持之下，這步改革順利完成。

第二輪重大改革

政企分開增活力

民航的第二輪重大改革，是實行政企分開，航空公司、機場和服務保障系統分設。從1984年醞釀至1992年基本完成，持續8年。這期間，我先在民航局政策研究室工作，後到計劃司任職，對這次改革比較了解，承擔了相關工作。

精心謀劃

我國的改革首先是從農村開始的。城市的改革，也就是全面啟動經濟體制改革，是從1984年10月黨的十二屆三中全會作出《中共中央關於經濟體制改革的決定》開始的。民航的改革可謂是緊鑼密鼓。在第一輪軍政分管、實行企業化的改革基本就緒以後，在黨的十二屆三中全會召開之際，就精心謀劃新一輪重大改革，從提出醞釀到確定方案，大約用了3年時間。

1984年8月底~9月初，民航局黨委常委召開擴大會議，重點討論了體制改革問題，會後向國務院報送了改革意見。10月9日，中央財經領導小組專題研究民航發展和體制改革問題，民航局局長沈圖同志作了彙報。會議確定了民航體制改革的方針原則和支持民航發展的重大政策。1985年1月7日，國務院批轉了民航局《關於民航系統管理體制改革的報告》。3月上中旬召開的全國民航工作會議，體制改革是一個重要議題。

在此期間，李鵬副總理在國務院主管工交工作，對民航發展高度重視。他出席1985年3月的民航工作會議，作了重要講話。會後民航局主要領導新老交替，胡逸洲同志任局長。這一年先在民航局機關層面進行了準備。1986年上半年對下屬單位進行調查研究。

據《李鵬經濟日記》記載，他於1986年7月8日、7月12日、7月16日、8月17日，連續4次召集研究民航體制改革問題，聽取民航局的彙報。8月17日的日記記錄了所確定的三項原則：「（一）政企分開。（二）力量不過於分散。（三）保持競爭。」11月13日，李鵬副總理主持召開國務院民航工作辦公會議，研究同意民航系統改革方案和實施步驟，1987年1月國務院正式行文批准。

「國務院民航工作辦公會議」是李鵬同志於1985年提議設立的，是針對當時民航發展很快，改革處於關鍵階段，安全壓力很大，需要加強領導，各方面給予大力支持。李鵬同志非常深入務實，對重大問題抓住不放，他任副總理、代總理、總理期間，為民航解決了很多重大問題。

穩步實施

胡逸洲局長緊握民航改革發展的接力棒，帶領民航局領導班子，組織實施了全行業的第二輪重大改革。國務院批准民航局的改革報告後，他從1986年4月17日起，親自帶領工作組到原民航成都管理局進行試點，目的是調查論證在政企分開、航空公司與機場等分設中，職能、業務、人員、資產如何合理配置。這個工作組有體改辦主任、組織部長和相關司局的幾位處長。我作為主持政策研究室工作的副主任，參加了部分工作。但在工作進行了半個月的時間，胡逸洲局長因回京處理華航機長駕機飛抵大陸要求定居事件，試點工作沒有進行完畢，但仍有部分同志留下，繼續摸清情況，商討具體劃分辦法。

在李鵬同志召集反覆研究、國務院正式批准改革實施方案後，民航局確定在上年工作的基礎上，仍在西南地區先行改革。1987年10月15日，中國民航西南地區管理局、中國西南航空公司、成都雙流機場宣布成立。當年12月進行了華東地區民航的改革。1988年~1990年相繼完成華北、西北和東北地區民航的改革。1991年和1992年分步實施了中南地區民航改革。至此，民航新型管理體制架構基本形成。從起初謀划算起，經歷了沈圖、胡逸洲、蔣祝平三任局長。

李鵬同志組織反覆研究改革實施方案，其中一個焦點，是成立幾個航空公司為宜。民航局報告並經中央原則同意的，是以原來6個地區管理局為基礎，組建6個公司。但到正式實施時，對此有不同意見，有的主張成立兩個或三個公司。經過反覆論證，仍然維持成立6個公司。應該看到，雖然後來又進行了重組，但在當時情況下，就地組建公司有利於平穩過渡，保持安全運行。至於為什麼選擇西南地區試點和先改，後來在與胡逸洲老局長一次交談中，他說主要是考慮華北、華東、中南業務更忙，西北和東北規模又相對較小，而西南處在中間水平，生產運行壓力小些，又比較具有代表性。老一輩傾注的心血說明，看事容易做事難，主要領導肩上的擔子最重！

放開搞活

黨的十二屆三中全會通過的關於經濟體制改革的決定，明確改革的中心環節是增強企業的活力。為了達到這個目的，就要實行政企分開，使企業不再作為政府的附屬物，而成為自主經營、自我發展的市場主體。隨著民航航空公司和機場的組建，擴大了經營自主權，增強了內生動力和市場壓力，從而大力改善經營管理，促進了航空運輸業務發展，提高了經濟效益。

民航實行政企分開，所包含的意義，也是要放開市場，依靠各方面力量，發展民航事業。政企分開，政府轉變職能，就意味著政府部門要面向社會，支持市場主體的興建和發展。根據民航專業性較強的特點，當時堅持中央和地方合資經營航空運輸企業。1984年和1985年，民航局與福建、新疆、雲南等省區聯合成立了航空公司。在那一階段還成立了上海、武漢、四川等航空公司。到上世紀90年代初期，掀起新一輪開辦公司的熱潮，海航、深航、山東航均在那一階段成立。這些企業的興辦，增加了新生力量，強化了市場競爭，促進了行業發展。

在實施改革中，國家對民航相繼採取扶持政策。從起初的利潤和外匯收入「一九分成」，到後來設立「民航基礎設施建設基金」，以及推行運價體制改革，都起了重要作用。拓展融資租賃，保證了運力增加。在機場建設方面尋求利用軟貸款，中央和地方聯合投資，並更多地發揮地方的積極性。眾人拾柴火焰高，改革迸發新動能，整個行業呈現蓬勃發展的新局面。

第三輪重大改革

重組開闢新天地

民航第三輪重大改革，是實施企業重組，與民航行業管理部門脫鉤；在各省、自治區、直轄市將行政管理機構與機場分離，絕大多數機場移交地方管理。其本質要求是進一步實行政企分開，轉變政府職能；實行集團化管理，使企業做大做強；更好地調動地方建設和管理機場的積極性。從2001年開始準備，2004年基本完成。

企業重組

這次重組是按「企業自願、政府引導、發揮集團優勢」的原則進行的。在民航總局組織協調、企業通過溝通達成重組意向的基礎上，國務院於2002年3月3日批准了民航體制改革方案。10月11日，原國家計委和民航總局在北京人民大會堂召開民航企業改革重組大會，宣布三大航空集團和三大服務保障集團成立。吳邦國副總理作重要批示表示祝賀，並對確保安全、理順關係和加強管理提出了要求。

三大航空集團公司是對原民航總局直屬的9家航空企業進行了整合。其中，國航、中航和西南航歸為中國航空集團公司；東航、西北航和雲南航歸為東方航空集團公司；南航、北方航和新疆航歸為南方航空集團公司。三大服務保障集團即中國民航信息集團公司、中國航空油料集團公司、中國航空器材進出口集團公司。

實施這項改革，包含了三個方面的重要意義。一是進一步推進政企分開，也包括政資分開。重組後的集團公司，均與民航總局脫鉤，移交國務院國有資產監督管理委員會管理。這樣做使民航政府機構更加超脫，更有利於面向全行業行使好政府職能。二是擴大企業規模，支持做大做強。規模網路化經營是航空公司突出特點，如此方能拓展市場空間，提高管理水平和競爭能力。三是按照專業化要求，促進服務保障集團的發展。

機場屬地

這次改革的另一個重頭戲，是對各省、區、市的民航單位，分別組建機場管理機構和航空安全監管辦公室。除北京首都機場集團公司和西藏機場外，機場統一移交地方管理。先在山東、湖南、青海三省進行了試點，然後全面鋪開。

這樣改革在地區管理局和省市區局層面，實現了政企分開。民航第二輪重大改革是集中在民航總局和地區管理局層面進行的。各地區管理局所在地以外的省、區、市民航單位，機場業務和行政管理職能仍在一起。因為省、區、市局歸地區管理局管理，實際上管理局政企分開也沒有完全到位。這次分離後，有利於機場的自主經營和自我發展。省、區、市安全監管辦公室當時組建了26個，後來又有增加，現已改為安全監督管理局。

機場移交地方管理，是中央的一貫方針。在實施第二輪重大改革以來，隨著地方對機場建設投資的增加逐步進行。這次全面改革機場管理體制，機場原則上交給地方。這樣做既有利於行業管理部門強化政府職能，又有利於充分發揮地方的積極性，還有利於增強機場的活力。至於北京和西藏機場仍然由民航總局管理，主要考慮北京機場主要為首都功能服務，要打造大型航空樞紐；而西藏的高原機場則需要局方的大力支持。

民航這一輪重大改革，經歷了劉劍鋒、楊元元兩任局長，高宏峰副局長分管改革工作、全面組織實施，其他副局長都有參與。記得我是在2003年11月26日參加了重慶民航的體制改革和機場移交。說來也巧，我1972年加入民航時就在重慶工作，這次能有機會見到原單位的領導和同事。重慶市副市長黃奇帆、童小平出席了交接儀式。回京時在飛機上恰好遇到王鴻舉市長，他對這一改革也十分關心。但沒過多久，重慶市又把機場賣給首都機場集團了。再到2016年9月，又通過市場化方式，全部交給重慶市。這都是在改革進程中發生的重大變化。

一主多元

我在撰寫這次徵文中所回顧的民航三輪重大改革，是指集中進行的、涉及全行業的深刻變革。但三個階段在很多方面不能截然分開，如政企分開、轉變職能、企業改組、機場屬地化，以及相關配套改革，一直在持續進行。總體來看，隨著改革的推進和不斷深化，在航空企業和民用機場方面，都形成了「一主多元」的經濟體制。

公共航空運輸企業的「一主多元」，一是從所有制來看，形成了以公有製為主體、與非公有制經濟共存的格局。航空公司普遍進行了股份制改造，很多成為上市公司。中央和地方企業及其他市場主體合辦公司。在第三輪改革後成立的民營公司較多。二是從企業規模來看，形成了以大型企業集團為主導、與中小型航空公司並存的格局。通用航空則呈現出分散性，以小型企業居多。這是由其自身特點所決定的。

民航機場的「一主多元」，從投資主體來看，形成了以地方政府為主、國家給予大力支持並有其他投資方參與的格局。從管理模式來看，以集團化管理為主，獨立運作和委託管理並存。鑒於機場屬於民航發展的重要基礎設施，社會公益性較強，中央和地方政府都出台了扶持政策。由於機場規模相差懸殊，大型機場完全實行企業化管理，相當數量的機場實際上沒有真正按企業化來運作。機場管理體制還在不斷完善，應該更好地體現因地制宜的原則，強化機場的管理和協同職能，促進平安、綠色、智慧、人文機場建設，加快打造航空樞紐，提升各類機場發展質量。

（作者為中國民用航空局原副局長、黨組副書記，現任中國航空運輸協會理事長）

來源：中國民航報

編輯：陸二佳

審核：王麗傑

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