美國對華貿易戰毫無合法性

【特別關注·中美經貿摩擦】

美國政府領導人從來沒有掩飾其貿易保護主義和反全球化的理念和意圖。進入2018年之後，在完成減稅計劃、安撫住國內商業界之後，其工作重心轉向貿易政策領域，開始火力全開地推行美國優先的經濟民族主義策略。

2018年3月8日，美國首先發起232措施，對來自幾乎所有貿易夥伴的鋼鋁產品分別加征25%和10%的關稅。最終除了韓國、澳大利亞分別在貿易和安全領域向美國妥協並獲得豁免外，歐盟、加拿大、墨西哥等其他國家都被加征關稅。

3月22日，美國公布對中國的301調查結果，妄指中國存在歧視性技術許可、強制技術轉讓、盜竊知識產權、收購併轉移美國高科技等侵害美國商業利益的行為。4月3日，美國進而公布對中國1333種產品約500億美元產品加征25%的關稅。雖然中美雙方經過三輪磋商，一度達成共識，但美國背信棄義，仍然於7月6日對首批340億美元中國產品正式徵收關稅。由此，中美貿易戰正式爆發。在中國政府為捍衛自身合法權益發起正當反擊之後，美國政府更威脅要將貿易戰擴展至中國對美全部出口。

美國政府如此氣勢洶洶、理直氣壯，似乎應該是毫無疑問地佔據了道義和法律高地。但令人震驚的是，一向把規則、法治掛在嘴上，對他國挑三揀四的美國政府，這次卻完全拋開了它自己主導制定的世界貿易組織（WTO）規則，在對華301措施中更是連找一個國際規則依據的遮羞布都懶得去做了，反而赤裸裸地祭起了單邊主義的大旗，其無視規則、無據無理的霸凌表現十足，「寧叫我負天下人，休叫天下人負我」的蠻橫表露無遺。

美國的鋼鋁232措施沒有任何援引國家安全例外的理由

美國政府發起鋼鋁措施的美國國內法依據是《1962年貿易擴展法》第232節，該條款的基本內容就是允許美國政府可以對有損美國國家安全的貿易行為或貿易夥伴實施限制措施。而該條款對應的國際規則應當是關貿總協定（GATT）第21條「國家安全例外」，也就是說，232條款的實施應當以符合GATT第21條為前提。根據第21條，WTO成員可以在三種與國家安全相關的情形下不遵守WTO的一般原則和規則，即與核武器相關的活動、與武器彈藥作戰物資相關的貿易、在戰時或國際關係緊急情況下採取的行動。可見，GATT第21條是為與戰爭或軍事相關的特殊情形設置的一種例外情況。

但是，美國政府此次232調查的結論認為進口鋼鋁產品在「削弱我們的國內經濟」，於是威脅了美國的國家安全，這就完全跳過了為什麼美國國內經濟削弱就會影響美國國家安全的邏輯環節，更是與GATT第21條定義的國家安全例外毫不相關。事實上，可能是因為心虛，在整個232調查報告中，美國商務部根本沒有提及GATT或WTO規則依據，而只是反覆聲明這是符合美國國內法要求的，或者我們也可以理解為，美國政府根本不屑於去為自己的行為尋找國際法的依據。

但毫無疑問的是，美國政府這種僅僅依據國內法對進口產品加征關稅的行為，是明目張胆地違反WTO規則，瑞士、俄羅斯、中國、歐盟、印度、挪威、墨西哥、加拿大等8個成員已經在WTO中對此提出訴訟，並同聲指責美國的做法與國家安全根本毫不相關，而完全是一種以保護國內產業為目的的保障措施，且違反了WTO的多項原則和規則。

美國對華301加征關稅措施是徹頭徹尾的單邊貿易保護主義行為

美國《1974年貿易法》301條款自誕生之日起，就是舉世公認且臭名昭著的單邊主義措施，其從根本上就違反當時GATT多邊貿易體制的基本精神。只不過當時的GATT爭端解決機制在程序上存在致命弱點，即敗訴方可以阻撓裁決報告的通過，給了美國一點迫不得已採取單邊措施的合理性，但從法律上來說，301措施無疑是有違多邊貿易規則的。WTO成立之後，爭端解決機製得到加強，美國再沒有實施單邊制裁措施的理由，柯林頓政府也專門承諾301條款儘管作為一個調查工具依然存在，但其調查結果不得作為單邊制裁的依據，而只能作為WTO爭端解決機制的前奏。從WTO成立以來，歷屆美國政府都遵守了這一共識。

然而，本屆美國政府不僅公然無視WTO規則，更是背棄其前任們作出的承諾，僅僅借其漏洞百出、主觀臆斷的調查報告，就對中國數百億美元的產品加征關稅。首先，這明顯違反了WTO最基本的一個原則——最惠國待遇原則，即美國的做法是歧視性對待中國產品，損害了中國產品在美國市場上公平競爭的機會。其次，這也明顯違反了WTO不得任意提高關稅的原則，WTO僅允許成員在特定情況且符合WTO規則的前提下臨時提高關稅，例如在反傾銷調查、反補貼調查、保障措施調查掌握切實證據之後。而此次301調查也明確承認不是依據WTO規則進行的。因此，調查結果無論如何，都不能作為依據來對中國產品加征額外關稅。儘管美國貿易代表辦公室費盡心力，拼湊了一個215頁的報告，引用了1139個注釋，但是再完美的形式都無法掩蓋其缺乏國際規則支撐的虛弱本質。

美國所謂中國違反了WTO規則的加稅理由站不住腳

儘管美國政府心裡明白地知道自己的行為是冒天下之大不韙，但是為了給自己找一個冠冕堂皇的理由，為了顯示自己的正當性、合理性，美國政府不遺餘力地抹黑中國，反指中國不遵守WTO規則，似乎正是因為中國不是一個WTO的好成員，WTO無力約束中國，美國才「挺身而出」「仗義執言」地來教訓中國。如此賊喊捉賊的伎倆真是令人嘆為觀止。

且不說此次232和301措施明顯違反WTO規則，無論在歷史上還是現實中，美國都不是遵守WTO規則、有資格教訓別人的好成員。從中國加入WTO後的2001年12月11日算起，在WTO內美國被訴案件91起，超過中國被訴案件數的兩倍。而更重要的是，美國是最不遵守WTO裁決的成員，WTO成立至今，對拒不執行裁決的被訴方授權報復的情況共發生了21次，涉及的WTO成員包括美國、歐共體、加拿大和巴西，其中，除了歐共體的4起、巴西1起、加拿大1起外，其餘的15起均是針對美國。或許正因為如此，本屆美國政府自2017年8月以來，一直惡意阻撓WTO上訴機構法官的任命，致使這一維護國際貿易法治的權威機構將很快陷入癱瘓。

與美國不是WTO好成員相對照的是，中國執行WTO規則的紀錄是相當良好的。迄今中國沒有一次被申請授權報復，這意味著中國很好地執行了所有敗訴的裁決。美國貿易代表辦公室2017年發表的中國執行WTO規則評估報告，也間接證明了這一點。該報告承認：「儘管中國政府的一些有問題的政策和做法被WTO發現違反其義務，但是許多困難的問題並不直接受到WTO規則或中國入世承諾管轄。」也就是說，美國自己也明白，並不是中國沒有執行WTO規則，而是它對中國的很多抱怨並不是WTO規則所涵蓋的問題。301調查報告同樣間接為中國遵守承諾正名，因為該調查從一開始就不是以WTO規則為依據的，也就是說，美國開啟對華301調查並不是因為中國不遵守WTO規則，而是根據其主觀判斷所認定的所謂中國「不合理地」限制美國商業利益。當然，中國執行WTO規則仍然有改進的空間，但無論如何，美國都沒有資格在沒有得到WTO裁決支持的情況下，對中國採取單方面的貿易保護措施。

中國的反制措施根本沒有違反國際規則

面對國際社會包括中國對美方單邊貿易保護措施的同聲譴責和有力反擊，美國政府非但不反躬自省，反而聲稱各國對美國的反制沒有國際法律依據，這更是只許州官放火不許百姓點燈的強盜邏輯。更加荒唐可笑的是，在自己首先公然違反WTO規則的情況下，美國竟然到WTO申訴發起反制的5個成員。

打響貿易戰第一槍的是美國，無論是對鋼鋁產品加稅的232措施，還是對中國500億美元商品加稅的301措施，都是毫無爭議的公然違反WTO規則的單邊貿易保護措施。美國政府指控中美兩國企業之間自覺自愿、互惠互利的貿易損害了美國的經濟安全和國家安全，卻無視美方對巨額中國正常出口的商品非法加稅對中國企業、中國經濟安全造成的嚴重傷害。中國政府當然有權利、也有義務採取有力措施，捍衛我國的經濟安全和國家安全，保護中國企業和消費者的合法權益。而且，根據《維也納條約法公約》第60條，美方的行為首先構成了對中國的重大違約，在這種情況下，中方完全有權利對美方中止一部分WTO條約義務。

21世紀是經濟全球化加速推進、各國間經濟相互依賴不斷加深的時代。美國在20世紀40年代領導建立多邊貿易體制，為國際貿易、投資的順利開展創造了重要的制度保障。然而，本屆美國政府卻置經濟全球化的客觀現實於不顧，更是視以往多屆美國政府的巨大努力為無物，肆意踐踏破壞多邊貿易體制，其根本原因就在於現今美國領導人及其貿易團隊奉行貿易霸凌主義，盲目相信美國的實力，濫用美國的強權，藐視為國際社會共同接受的公理即多邊貿易規則，抱定零和博弈、美國獨贏的理念。

但是，歷史已經無數次證明，強權只能逞一時之快，卻永遠無法戰勝公理、人心。我們仍然希望，美國社會能夠儘快清醒地認識到，只有遏制住美國政府的貿易保護主義的脫韁野馬，才能將美國拉回到與國際社會合作共贏的正常軌道。無論對美國、對世界，這已經是迫在眉睫的任務了。

（作者：屠新泉、侯驚南，分別系對外經濟貿易大學中國WTO研究院院長、碩士研究生）

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