馮正霖：破除制度性障礙 釋放發展活力 打好通用航空高質量發展攻堅戰
破除制度性障礙 釋放發展活力
打好通用航空高質量發展攻堅戰
中國民用航空局局長 馮正霖
自2015年以來，民航局每年召開通用航空領導小組會議，已經成了工作慣例。在全年和半年民航工作會議對通航工作作出部署的基礎上，還要堅持這種工作機制，充分體現民航局黨組對通航工作的高度重視。召開領導小組會議的目的，是緊緊圍繞貫徹落實國務院辦公廳《關於促進通用航空業發展的指導意見》，回顧一年來的工作情況，分析新形勢、新變化，特別是對下一階段工作提出更具體的要求。去年第三次領導小組會議上，我把通航發展面臨的形勢歸納為十六個字「大勢向好、路徑曲折、熱度上升、飛得不多」。從今年通航發展的態勢看，我國通航發展取得了新成效、新突破，但一些深層次的問題依然還沒有得到解決，需要深刻認識通航發展的階段性特徵，堅持改革創新，狠抓薄弱環節，促進通航發展再上新台階。
01
堅持改革創新，
通航發展取得顯著成效
我們堅持新發展理念，理清思路、明確方向、勾畫重點、選對路徑，特別是大刀闊斧推動「放管服」，著力在改善內外部政策環境上下功夫，各項任務取得明顯進展。行業內外對民航局促進通航發展所做的工作給予積極評價。大家一致認為，近年來，民航局對通用航空工作的重視程度前所未有，推動通航工作的措施力度前所未有，出台促進通航發展的政策數量和密集程度前所未有，通航發展的成效前所未有。
（一）試點工作取得突破性進展
全面啟動通航試點，以點帶面推動全局工作，是第二次領導小組會議作出的部署。為了探索通航快速、高效、安全地「飛起來」的有效途徑，對試點內容、主體、地區均不設限。自去年2月以來，先後批複6個地區9項試點，覆蓋二十餘省份。兩年來，局領導親自推動，管理局紮實推進，領導小組辦公室精心組織，各業務司局鼎力配合。在大家的共同努力下，試點創新工作成效顯著。一是培育企業「自律」的安全文化。建立自查自改自報安全管理體系，引導企業從「他律」向「自律」轉變。二是拓展無人機應用領域。在贛州、陝西開展無人機物流配送試點，堅持包容審慎監管，探索符合無人機特點的差異化運行標準和監管模式，為無人機在通航領域的應用提供了土壤。順豐在贛州試點取得了經營許可與運行許可雙證合一的「運營許可證」。京東在陝西試點進展也非常順利，截至6月底，已完成常態化飛行11787架次、飛行6.9萬公里、3709小時，配送7.3萬單快件訂單，貨物重量69.4噸，實現安全運行「零差錯」。三是經營許可與運行許可聯合審定。通過減少參與部門、優化審批流程、簡化審批材料，大幅壓縮通航企業開辦時間，降低開辦成本，以前申辦一家通航企業，至少需要半年時間，135部企業籌辦1~2年也是常有的事。現在可以壓縮到20天以內，最短的已經壓縮到12天。同時，也為修改《民航法》實現「雙證合一」提供了依據。
（二）專項督查工作猛葯去痾
為改變通航企業長期反映的「過度監管」問題，民航局於去年第4季度派出3個督查組開展全覆蓋專項督查，發現涉及法規不適用、標準不統一、監管不規範等方面182個問題，今年2月份安全運行形勢分析會確定增加5個新問題，形成187個問題的督查清單。這次專項督查，一是充分暴露了問題的嚴重性。以前常常認為，行業內阻礙通航發展的都是小問題，特別是與低空空域不開放相比算不了什麼。通過督查，這些司空見慣的問題集中暴露出來，幾乎遍布企業運營的所有環節，讓人觸目驚心，也充分認識到，解決「過度監管」問題迫在眉睫。二是統一了對重點問題的認識。以前我們對通航監管存在的問題若明若暗，缺乏系統性認識，沒有重點。通過對督查問題「拉網式」的梳理、分類和統計，認識到關鍵在於運行和保障環節，進而能夠精準地找到整改發力點。三是加大了整改力度。為督促問題整改，我們製成「問題清單魚刺圖」，懸掛在民航局行政審批大廳的門口，按季度更新，主動接受監督，讓社會各界切實感受到民航局促進通航發展的信心和決心。各司局在督查整改階段認識深刻、行動迅速，截至6月底，整改完成率達到85.6%，得到了行業和社會的充分認可。
（三）深化改革為通航發展注入新動力
為深化通航改革，加大「放管服」力度，我們結合民航工作會上代表提出的問題，更新《提升通用航空服務能力工作方案》。堅持雙月督辦，以「釘釘子」精神狠抓各項任務落實，各司局先後出台近70份政策文件。一是大力「放權」。修改《民航法》，取消通航經營許可前置審批，改為先照後證，為企業准入提供便利；取消通航短途運輸必須以包機形式經營、不得公開售票的限制，為企業培育和拓展市場創造條件；取消通用機場建設行業審批，大幅降低通用機場頒證條件；取消部分航空器適航掛簽要求，簡化航空器年檢要求，維修人員配備由企業自行決定，減少備案和批准環節；取消對航空器設計小改的審批管理，取消經營性通航飛行活動油料適航審批，改為備案制。二是改進「管理」。出台運輸機場集中密集停放公務機政策，有效緩解機位緊張問題；出台通用航空安保規則，解決通航安保要求過高和通航人員、物品出入運輸機場不順暢問題；出台無人機經營許可管理辦法，准入門檻低、申請程序簡單，做到「一次不用跑，全程無紙化」，平均在線頒證時間僅用8.9天。三是用心「服務」。合併受理特殊飛行任務與飛行計劃申請，減少審批環節；建設通航飛行計劃管理平台，實現網上「陽光審批」；建立私人飛行計劃報送渠道，提供7×24小時服務；增加通航維修人員考試專場和重點保障考點，解決考試資源供給不足問題；建立應急救援飛行計劃綠色通道，簡化急救飛行審批；在黑龍江、雲南等通航飛行量大的地區設立飛行人員體檢服務站，提供方便快捷的體檢鑒定服務。
（四）攜手各方匯聚通航發展合力
與相關部委、軍方、地方政府和有關企業積極溝通，匯聚共識，整合資源，形成合力。一是配合有關部委開展試點示範。配合發改委等四部委推動通用航空示範推廣項目，在全國範圍內遴選短途運輸、航空旅遊和體育運動飛行產業示範地區；與衛健委聯合籌劃航空醫療救護試點，已完成首批運營企業和醫療機構遴選。二是落實軍民融合戰略。我們緊緊抓住國家實施軍民融合發展戰略的有利契機，擬開展「大眾娛樂飛行試點」，以軍隊退役飛行員為教員，實現軍民航專業人才資源互通；研究軍民合用機場現役軍航管制員申請民航執照，推動退役軍航管制員從事民航空管相關工作；對接國家交戰辦，專項研究通航飛機開展軍事運輸投送能力建設課題；初步探討依託通航企業技術資源優勢，與軍方聯合培養軍用飛行員。三是支持地方政府助推通航發展。我局積極配合地方需求，在政策、規劃、技術和人力資源方面提供幫助。支持四川省低空空域協同管理改革試點工作、山西省發展通用航空產業示範、江西省發展通勤航空產業鏈、海南省打造「通航+旅遊」特色產業、西藏建設通航應急救援基地等。四是整合企業優勢資源。同中電科簽訂戰略合作協議，在頂層規劃、科技創新、成果轉化、裝備研製、技術交流和人才培養方面加強合作，共同促進通航發展。與中船工業開展交流，從全鏈條系統保障視角研究通航運行服務的解決方案。藉助大型企業的技術、產品和運營優勢，促進通航發展。
（五）通航改革創新政策效果顯著
今年上半年，通航發展各項指標向好，前期的政策效果已經開始顯現。一是通用機場增量可觀。1月~6月，93座通用機場獲得頒證，是歷年頒證總和的1.2倍。目前，已頒證可保障通航起降的機場達到404個（含運輸機場231個）。二是凈增118架通用航空器，在冊飛機達到2415架，同比增長9.5%；實名登記的各類無人機達到23萬架。三是運營企業增速迅猛。新增通航企業39家，總數達到392家。值得一提的是，6月1日實施無人機經營許可以來，截至7月25日，已有2543家企業在線獲得經營許可證。四是飛行量漲幅明顯。截至6月底，已完成飛行43萬小時，同比增長14.7%。
02
認真研判形勢，
把握通航發展的階段性新特徵
根據黨的十九大做出的戰略部署，綜合分析通用航空發展的狀況、有利條件和各種困難，目前通用航空發展的形勢可以概括為四句話：放管服力度加大，政策引導效果顯著，制度性障礙還需破除，發展活力還需釋放。所謂「放管服力度加大」，就是對通用航空發展始終強調解放思想，降低制度交易性成本，激發了市場活力和社會創造力，這一點全行業、全社會有目共睹。正是通過深化改革，加大「放管服」工作力度，推動實施通航試點、專項督查整改等各項政策，通航發展取得了顯著成效，各項指標持續向好，整體呈現出「熱起來、飛起來」的良好態勢。可以說，「政策引導效果顯著」。一年來，我們堅持「放管結合、以放為主、分類管理」的政策導向，堅持從內向用力做起，使民航局的工作目標、工作任務、支持措施更加精準，更有針對性和可行性。使通航「熱起來、飛起來」有了可喜的積極變化。在這種情況下，仍然要始終保持清醒頭腦，充分認識到當前通航發展進度與《國務院辦公廳關於促進通用航空業發展的指導意見》確定的通航發展目標（到2020年，要建成500個通用機場，達到5000架通用飛機和200萬小時通航飛行量的目標）仍有滯後和不足，通航發展還存在許多問題和障礙，特別是「制度性障礙還需破除」，要建立健全適用的法規標準體系與規範高效的行業監管機制，切實解決目前存在的通用機場審批緩慢、運輸機場對通航服務收費高、飛行計劃審批不順暢、政策文件宣貫培訓和落地執行不到位等問題。破除阻力的同時，還要著眼於動力和活力。要充分認識到，目前通航的「發展活力還需釋放」，要進一步創造便利的通航市場運營環境，繼續推動低空空域開放，在基礎設施、服務保障、人才支撐等方面綜合發力。要積極培育通用航空消費市場，正確引導大眾航空消費，提升通航企業造血能力。
在認真研判當前面臨形勢的基礎上，還需要進一步深挖精研，深刻認識、準確提煉通用航空發展的階段性特徵，從而把握髮展規律，制定切合實際的政策措施，因勢利導，履行好新時代賦予我們的職責與使命，促進通航高質量發展。當前，通航發展的階段性特徵主要體現在三個方面。
1.政策法規調整期——由套用限制向分類施策轉變。過去，由於對通航的特點和規律研究不夠，政策思路不清晰，法規規章缺乏系統性和針對性。在管理上，關注「通用性」少，側重「航空性」多，用運輸航空的辦法管理通航，導致企業成本增加；在服務上，則談「航空性」少，強調「通用性」多，限制、歧視通航飛行，導致「飛不起來、落不下去」，制約了通航發展。近兩年，我們更加清晰地認識到改變這種狀況的必要性和緊迫性，確立了「分類管理、放管結合、以放為主」的政策導向，在「放」與「管」「放什麼、管什麼」「如何放、怎麼管」的問題上做出明確決策。這些調整大大增強了政策的科學性和適用性。我們堅持「法無禁止即可為」「法無授權不可為」，研究制定相對獨立的通航法規體系建設框架，特別是針對試點和督查整改的需要，提出11部規章、45個條款的一攬子修改計劃，已報交通部審議。同時，機場分類分級管理修法方案已報司法部審核，無塔台機場、遠程塔台機場運行規則和航空器強制保險等需要立法解決的問題正在研究申報立項，這些法規將為通航發展提供更加有力的保障。
2.監管制度轉換期——由全覆蓋式向精準式轉變。長期以來，在行業監管中對小、散、多的通用航空企業採用無差別全覆蓋的監管方式，既模糊了監管邊界、加劇了監管資源的稀缺程度，又捆綁了企業的手腳、束縛了企業發展。這種監管既不必要，也難以為繼，甚至適得其反，基層監察員和通航企業都怨聲載道。為改變這種狀況，民航局已在中南和東北地區開展通航監管模式調整試點。試點方向是由「全覆蓋」向「精準」監管轉變；推行「雙隨機一公開」，企業法定自查與行政檢查相結合；以誠信評價結果精準配置監管資源；監管邊界和監管責任由模糊變清晰。通航監管制度轉換是適應新時期通航快速發展的內在需要，也是大力推進「放管服」，提升民航治理體系和治理能力現代化的必由之路。
3.新興業態萌芽期——由傳統業態向新興業態轉變。現階段，通用航空需求正在發生結構性變化，由傳統的工、農、林業作業需求向社會公益和娛樂消費需求轉變。一是通用航空正在成為部分邊遠地區居民出行新方式。內蒙古短途運輸初步形成連接支線機場的短途運輸網路，成為當地居民的重要出行選擇，黑龍江也在大力發展支線航空，正在促成短途運輸網路，對通航發展來說是利好現象，江西快線、環浙飛、環川飛等正在走向市場。二是通用航空正在成為應急救援、醫療救護新手段。如西藏、新疆、陝西、雲南、四川、貴州、青海、江西等地方政府加大民生領域投入，著力提升應急救援能力建設，普遍將通用航空應急救援作為政府購買服務的重要內容。三是通用航空正在引領大眾消費新趨勢。截至去年底，全國已有88個景區開展低空旅遊，另有132個正在規劃建設；全國已建成200多家航空飛行營地，大眾飛行正在成為新的消費增長點；各類飛行表演越來越為百姓喜聞樂見。同時，無人機等新興業態方興未艾，據估計，無人機已替代三到四成的傳統作業市場份額。截至目前，在線登記超過3萬架商用無人機。對於這些正在成長或處於萌芽狀態的新興產業，我們秉持包容審慎監管理念大力培育，超前謀劃布局，為其留足發展空間，引導企業建立高質量標準，掌握未來行業和產業競爭的主動權。
03
狠抓薄弱環節，
促進通航發展再上新台階
中國特色社會主義進入新時代，對通用航空發展提出了新的更高要求。我們要對標2020年發展目標，結合民航「十三五」規劃中期評估和調整工作，增強責任感和緊迫感，打好改革攻堅戰，促進通航發展再上一個台階。
（一）加強頂層設計，做實分類管理
2016年第二次領導小組會上，我們首次提出通用航空「分類管理」的理念，兩年來，各部門對這一理念的認識從無到有、由淺入深，分類思路越來越清晰，管理措施越來越到位。為紮實推進分類管理，我們在調查研究的基礎上，制定印發了《民航局關於通用航空分類管理的指導意見》，通過頂層制度設計做實通航改革。《意見》的核心是建設「四個一」，即創建一套獨立完整、科學適用的法規體系，培養一支融合職業化與社會化需要的人才隊伍，做實一組創新包容、監管適度的工作機制，搭建一個公開透明、集約共享的服務平台。力爭用2年~3年的時間，初步建成與我國通航發展起步階段相適應、有別於公共運輸航空的政策法規標準體系、分類監管體系和服務保障體系。《意見》明確的一些工作已經在試點中開展，也有一些是下一步準備做的，民航各單位要迅速把思想和行動統一到《意見》確定的原則和任務上來，抓緊貫徹落實，並做好任務分工，加大督查督辦力度。
（二）勇於攻堅克難，實現重點突破
推動通用航空發展上新台階，要調動一切積極因素，抓好重點工作，著力推動通航發展質量變革、效率變革、動力變革。
1.加快推進通航法規的立改廢。建設通用航空法規體系和固化推廣試點成果都需要加快推進通航法規的立改廢。要處理好規章標準與民航發展之間的關係，民航規章標準建設既要與時俱進，也要令行禁止。具體要求是：一要為充分發揮航空技術裝備性能提供空間；二要為產業模式多元化發展提供通道；三要為企業強化自我管理提供動力；四要為新業態新產品培育成長提供土壤。當前，通航法規體系正處於重構的關鍵階段，在確定建設方案時，以管理事項是否必要、管理標準是否適用、管理方式是否恰當和管理程序是否簡便四個要素作為全面評估通航法規的標準，堅持「放管結合、以放為主」，並根據輕重緩急，在立法計劃和規劃中加以落實。
2.加快通航機場建設步伐。通用機場少是制約通用航空發展的主要因素，也是一些機場收費高的重要原因。民航局擬採取有效措施，破解這一困局。一是協助地方政府推動軍方加快審批。聯合發改委等部門，推動軍方優化簡化審批流程，加快審批速度。二是確保政策落地。去年民航局發布《通用機場分類管理辦法》，但落實不到位，抬高了標準，比如要求目視飛行的機場編製飛行程序，要求機場必須設置塔台、氣象設施等。下一步將加大力度清理「土政策」，保證政策落實不走樣、不變形。三是儘快完成通用機場的頒證工作。很多保障通航運行的起降場所已經用了很多年，但並未驗收頒證，要加快頒證進度，儘早完成500個通用機場的建設目標。四是規範機場對通航企業的收費。機場是公共基礎設施，沒有選擇服務對象的權力，不得隨意以天氣、機位、流控等理由拒絕通航起降，也不得對通航設置明顯高於公共運輸的收費標準或擅自增加收費項目。民航局將加快出台規範收費的政策措施，並加大執法監管力度，對於違法違規收費的機場，發現一起查處一起。
3.著力提升飛行服務保障能力。低空飛行服務保障體系是低空空域有效開發利用、實現通航「飛起來」的前提和基礎。我們將加快推進低空飛行服務保障體系相關建設工作。一是做好總體方案。按照《低空飛行服務保障體系建設總體方案》提出的三級建設目標，加快建設進度，提供飛行計劃、航空情報、航空氣象、飛行情報、告警和協助救援等功能完備、門類齊全的服務保障產品。二是加快推進ADS-B、北斗等技術設備在通用航空領域應用，提升通用航空器活動的監視追蹤能力，實現飛行動態實時監控。三是加快完善基礎性航空情報資料體系，首先解決從無到有的問題，從基礎產品入手在重點地區先行先試，再通過用戶反饋不斷完善航圖內容。四是進一步簡化飛行計劃申請審批報備程序。建立空域使用與飛行計劃申請「負面清單」制度，實現全部飛行計劃在線辦理，並給軍方留好介面，爭取實現軍民航一站式審批。
4.不斷完善通航補貼政策。目前，民航每年對通航補貼3億元~4億元左右，自2013年實施通航補貼政策以來，累計安排補貼18.5億元，比較好地發揮了引導和槓桿作用。但現行補貼辦法需要進一步完善，以彌補市場失靈和加大對應急救援、醫療救護等社會公益特徵明顯的服務領域的支持力度。同時，申請程序也需要進一步規範，統一各地區管理局的補貼申報和發放標準。
（三）進一步解放思想，深化試點工作
一年多的時間充分證明，試點工作對於探索符合通航特點的管理模式發揮了重要作用，也容易引起當地政府、軍方等各方面的關注，形成合力。最早批複的一批試點兩年期限已經臨近，我們將指導試點地區做好總結，形成可複製的成果。新近批複的試點也將按期推進，及時研究答覆試點地區的請示和建議事項，並儘可能予以資金支持。同時，我們將進一步拓展新的試點領域，加快啟動新的試點項目。一是應急救援。應急救援體系和能力建設是國家有效應對公共安全風險挑戰、全面建成小康社會的必然要求，也是提升民航應急處置能力的重要支撐。今年6月在西藏開會期間，從自治區政府和一家通航企業了解到，西藏有應急救援的迫切需要，也有比較好的市場。我們將結合支持西藏應急救援基地工程項目，對西藏自治區內機場建設、組建公司、購置費用、開展業務和運行方面予以指導和支持。二是醫療救護。十九大報告提出，全面建立中國特色基本醫療衛生制度、醫療保障制度和優質高效的醫療衛生服務體系。航空醫療救護是建設優質高效的醫療衛生服務體系的重要方面。歐美髮達國家的航空醫療救護已有成熟的經驗，近些年我們組織了一些國際交流和研討，同國家衛生部門進行了比較充分的聯合試點的準備工作，初步遴選12家通航企業、29個城市的百餘家醫療機構作為首批試點單位。近期，我們將啟動試點，依託衛生部門救援體系，疊加通用航空服務，構築立體化交通救援網路，逐步實現航空醫療均等化的建設目標。三是私人飛行。這是國際上通航運行的基本主體，也是我國航空消費市場的現實需求。我們需要在政策供給方面作出回應，優化制度設計，多渠道降低企業成本和學員費用，大力培育航空文化，為實現大眾飛行夢創造更親民的政策環境。
（四）打通管理通道，匯聚發展合力
過去，我們習慣將通用航空作為民航系統內的工作，按照管行業的方式管通航。近年來，我們認識到通用航空的最明顯的特徵是社會化屬性。因此，既要加強行業的安全監管，提供法規方面的服務，又要依靠各個方面尤其是地方政府的力量共同推動。如果說這兩年我們主要致力於解決內部問題的話，隨著這些問題的逐步解決，需要更多地投入精力，選好著力點，善於和地方政府、部委、軍方一道，以軍民融合發展為導向，解決低空空域開放、通用機場和通航飛行計劃審批複雜、時間周期長的問題。一是四川省低空空域改革試點。以四川省低空空域管理改革作為低空空域開放的突破口，積極加強與地方政府的協調配合，參與指導支持，推動低空空域分類劃設，提供航空氣象、情報、導航、監視等服務，製作航圖，推動軍方簡化飛行任務審批。抓住契機，通過四川試點，把民航關於低空空域改革的想法充分融合進去。二是懸掛直升機飛行障礙球。近幾年直升機低空作業發生的安全事故中，刮線事故比例很高，造成人員傷亡和財產損失。《民航法》明確規定，「在民用機場及凈空保護區域外，對可能影響飛行安全的高大建築物或者設施，應當按照國家有關規定設置飛行障礙燈和標誌，並使其保持正常狀態。」但《民航法》的要求一直沒有很好落實，我們將加快研究落實法律主體責任的措施和完善技術標準的措施。通過中美政策的對比研究，我國現行關於障礙物標識的行業標準僅適用於機場凈空範圍內，未覆蓋其他低空空域，缺乏相應的技術標準指導，需要儘快完善出台相關標準。三是通航水上運行的監管問題。對水上飛機和水上機場的運行監管，民航、海事和市場監管等部門，依據各自標準提出不同的監管要求，存在矛盾和衝突。民航局將積極與相關地方執法部門溝通協調，捋順中央事權與地方事權區分執行的關係，統一管理思路，為企業安全順暢運行創造良好的政策環境。四是充分發揮中國航協在通航發展工作中的重要作用。近期我們增補中國航協為通用航空工作領導小組成員，是為了更好適應當前通航發展面臨的任務及組織模式的創新要求。充分發揮行業協會自身優勢，推進行業治理體系和治理能力現代化建設，推動提升行業發展水平，反映通航業者的心聲，維護其合法利益，開展政策效力評估，開展通航技術交流，開展通航科普宣傳，為通航發展做出應有的貢獻。
