反思農業公共政策——歷史的經驗（上）

前言

在過去20年的大部分時間裡，發展中國家所採納的許多農業發展政策和制度框架，都遵循了所謂的「華盛頓共識」（在本報告里被稱為「新傳統智慧」）。這一方案強調市場力量在經濟中作為資源配置的主要機制的角色，認為公共部門的干涉產生了扭曲價格的效果，從而導致了效率低下並阻礙了增長。主要由世界銀行和國際貨幣基金組織提供的「新傳統智慧」的政策，支持穩定化政策和結構調整方案，同時擁護農業中的激進改革——這些改革以生產和服務的私有化為中心，把政府的角色限定在立法和監管，以及提供核心的公共產品和服務上。這些政策的一個關鍵性特徵就是他們通常作為普適藥方，被開給所有的國家，而沒對每個國家的實際情況做應有的考慮。

然而，與後殖民時期剛開始的那段時間（大約為20世紀50年代至70年代中期）的政策相比，「新傳統智慧」總體上效果更差，具體表現為經濟增長放緩、貧富差距加大、以及貧困率上升。與此相對的是，一些亞洲和拉丁美洲的發展中國家取得了更好的結果。它們採取的是經過更仔細測算的方案，逐步實現經濟自由化。這引發了對「新傳統智慧」政策的合適性的疑問，並重新點燃了關於公共部門和私有部門的相對角色的爭論，尤其是在發展中國家的語境里。

在這份報告里，聯合國糧農署用十個國家的案例作為基礎，試圖說明公共部門有的放矢的干涉和私營部門的角色互補性。報告提供了一系列廣泛的好政策選擇和壞政策選擇的例子，並強調了三個重要的經驗教訓。首先，在所有發達國家的歷史上，政府在經濟發展的早期，都在對農業的支持中扮演了重要角色，其具體表現是加入到穩定價格的努力中，並提供種子和化肥等投入。這種支持持續了很長一段時間，現在還有一些發達國家保留了這種做法。同樣的策略最近被如智利和印度這樣的國家所成功應用。

其次，顯而易見的是，一種「包治百病」的普適農業政策通常會產生災難性結果。各國所採取的政策的多樣性和混合性，清楚地展示了採取一種務實態度的重要性，而非陷入「贊成政府還是贊成私營部門」這樣的意識形態之爭中。

最後，農業在有政策連續性和公共部門支持時表現最好。在經濟發展的早期階段，國家干涉通常是有道理的，這包括穩定農產品價格、保證糧食供應充足價格合理、以及對長期投資和發展所必不可少的最根本的政治穩定性。

聯合國糧農署希望這份報告能夠幫助政策制定者們規劃好農業發展政策，以吸取歷史的經驗教訓，照顧好窮人的需要。

理查德·中國（Richard China）

政策協助和資源動員分部主任

概述

「聯合國千禧年發展目標」的一項要求，是把低收入食品匱乏國家的飢餓人數在2015年減少一半。這一目標的實現現在進展緩慢。同時，2007-2008年源自世界糧食市場價格上漲的全球糧食危機，對各國的政策實施者們提出了嚴峻的挑戰：他們在定義公共部門支持農業發展的強勢角色方面，與推崇盡量不干預的「新傳統智慧」的支持者們，發生了正面的衝突。

在本報告里，聯合國糧農組織根據現代和歷史的先例，證明了發展中國家有必要採取措施，以使公共部門和私營部門保持一種緊密的互補關係。報告羅列了大量案例，並強調了三條重要的經驗教訓。第一，所有今天的富國的政府們，在歷史上的經濟發展早期階段，都對農業提供了支持，尤其是在穩定價格和提供投入（例如種子和化肥）方面。同樣的戰略最近被智利和印度成功地使用。

第二，各國採取的政策選項的多樣性，清楚地表明了採取務實靈活態度的重要性，而不是陷於「支持國家干預還是支持私營部門」的意識形態教條之中。

最後，在政策和公共部門的支持具有連續性的情況下，農業發展最好。在糧食不足的國家，為了確保價格的穩定、價格合理的糧食供應充足、以及長期投資和發展所必需的政治穩定，國家補助往往是有道理的。

行政概要

這份報告介紹由聯合國糧農組織發起的研究：「就公共部門在農業和經濟發展中的作用，將歷史的先例應用於新傳統智慧」（Applying Historical Precedent to New Conventional Wisdomon Public Sector Rolesin Agriculture and Rural Development）。該報告回顧了10個發達國家，和10個發展中國家或轉型經濟體的農業政策史。這10個發達國家是加拿大、丹麥、法國、德國、日本、韓國、荷蘭、挪威、瑞典、美國；10個發展中國家或轉型經濟體包括智利、埃及、衣索比亞、迦納、匈牙利、印度、墨西哥、烏克蘭、越南、尚比亞。報告為今天的發展中國家和轉型經濟體提供了超越所謂「華盛頓共識」的歷史經驗。

這份報告回顧了自二戰以來的農業政策的演化。除了對新自由主義經濟思想的崛起作簡短的歷史回顧之外，報告還討論了新自由主義關於公共政策在農業中的角色的兩個關鍵性政策提案——消除價格扭曲（表面上為政府的干涉所引起）和放棄把國家的糧食安全作為一個政策目標。對於第一個政策提案，本研究顯示，某些價格扭曲也許會因各種原因而有益（包括創造短期的價格扭曲以增進長期的勞動生產率和糾正市場的失靈）。對於第二個提案，報告論證了當一個國家處在較低的經濟發展水平、因勞動生產率低下而對長期食品短缺有更多風險時，以及/或者當他們的主食只具有限的可交易性時，國家的糧食安全是一個完全可辯護的經濟政策目標。

報告的第三節通過展示農業在19世紀晚期和20世紀早期，現在的富國們所扮演的相似性角色，說明了從歷史中吸取經驗教訓的合理性。在19世紀晚期，現在的富裕國家們的農業狀況和我們今天所看到的最貧窮的發展中國家的情況相似。即使在數十年（當時算是）快速的工業發展之後，它們的農業在20世紀早期的情況也和現在一些貧窮的發展中國家的情況相似。從20世紀30年代到50年代，現在富裕而當時相對貧困的國家的農業狀況，例如日本和瑞典，也仍和今天的巴基斯坦以及瓜地馬拉等國相近。本報告論證了歷史比較並非如它一眼看上去的那樣錯位。雖然如此，我們也報告了從歷史中吸取經驗教訓所涉及到的困難。

報告的主要章節詳細記錄了大量過去曾被使用過的農業政策——不只是今天的發展中國家和轉型經濟體在過去60年間用過的農業政策，也包括今天的富裕國家們在19世紀晚期和20世紀早期所採用過的政策。這一章節分為兩個主要的子章節——投入政策和產出政策。在投入政策部分，報告討論了土地政策（土地使用權改革和土質改良）、知識政策（研究、推廣、教育和信息）、信用政策（專業分工的銀行和農業信貸合作社）、以及物質投入政策（灌溉、運輸、電力、以及化肥、種子、農機等可化整為零地投入）。在產出政策部分，報告研究了用於增加農戶收入穩定性的措施（價格穩定化措施、保險、及貿易保護），和用於提高農業銷售及加工的措施。

報告結尾提供了以下的經驗教訓：

·在思考如何改善發展中國家和轉型經濟體的農業政策方面，我們可以從歷史之中（尤其是富裕國家的歷史之中）學到很多。農業在這些國家所扮演過的角色（與今天）有驚人的高度相似性，因此富裕國家們所採用過的政策也（與今天）具有相關性。

·歷史顯示，許多成功的政策干涉所涉及的範圍遠遠超過了「新傳統智慧」的推薦，有時甚至是和「新傳統智慧」的推薦截然相反。因此，如若我們能夠嚴肅地對待歷史，今天的發展中國家的農業政策工具箱的內容就會得到極大的豐富。通過展示歷史上曾對農業發展產生過正面結果的政策和制度的範圍，比任何特定的意識形態所承認的都要廣泛——無論是80年代之前的國家主義還是贊成市場的「新傳統智慧」，歷史把我們從「政策想像」中解放了出來。

·那些成功地（或者不成功地）滿足了農業部門的關鍵性需要的具體制度形式，隨時間和空間的不同而有巨大的不同。所有的這些形式在各國都經歷了成功與失敗。這些形式包括國家供應、私營部門供應、國家補貼的私營生產銷售、公私合營的合作關係、合作社、國家-合作社的合作關係，等等。所有的這些例子都表明了採取務實態度的重要性，而非局限於「贊成國家干預」和「贊成私營部門」的意識形態之中。事實上，所有成功故事的一個重要共同特徵，就是政策制定者願意選擇不完全符合任何意識形態框架的解決方案。

·積極地學習採納他人的政策和制度創新，並創造自己的方案，對於各國是非常重要的事情。縱觀遙遠的和更近的歷史，成功國家們學習他人的成功故事並對各種新政策、新制度予以實驗——在農業研究、推廣服務、合作社、農村信用和農業保險這些方面的計劃和方法，都曾有過國際交流。

報告以附件的形式提供了10個案例研究中的7個國家的總結，以強調處於不同經濟發展階段的國家所採用過的農業發展政策是如何的多種多樣。這些案例包括表現良好者（智利）、表現好壞都有者（印度和墨西哥）、表現不如人意者（衣索比亞和尚比亞）、以及兩個轉型經濟體（匈牙利和烏克蘭）。4

致謝

作者感謝聯合國糧農組織的Neela Gangadharan、MafaChipeta以及Carlos Santana；感謝他們在我制訂和推進這一項目時給予指導和幫助。還感謝Dirk Bezemer、Arabella Fraser、Duncan Green、Claire Melamed和JamesPutzel；感謝他們對本報告早期草稿的有益評論。DeborahJohnston、Niek Koning、和Carlos Oya 提供了詳細而發人深省的評論；本報告的最終版本收錄了他們的部分評論。

2008年10月23日，本項目在衣索比亞的亞得斯亞貝巴舉行了一次研討會，作者從該研討會參加者的評論中受益匪淺。RebeccaBuchholz在這個項目的早期階段提供了優秀的研究幫助。作者還對Luba Fakhrutdinova和Francesca Reinhardt卓有成效的研究幫助表示極大的感激。

最後，感謝Chimimba D.Phiri指導了這項工作的後半部分，感謝Messrs Vijay Vyas 準備了附錄里的七個國家案例研究的總結摘要，並感謝Brett Shapiro的編輯工作、Weldeghaber Kidane為這份文件的出版定稿、以及Ana Maria Galván為文件提供格式。

1.引論

人們都承認，農業的發展會促進經濟增長，並對緩解貧困和糧食安全至關重要。然而，在過去的大約25年間，許多發展中國家的農業部門都經歷了相對遲緩的發展。到21世紀第一個10年的中期，快速上漲的食品價格引發了許多農村和城市居民對糧食安全的關心，尤其是在發展中國家裡。儘管自2008年年中以來，食品價格因為全球衰退而總體回落，但這次經歷卻重新引發了人們對一個很多人都曾認為早已解決了的問題的興趣。

過去25年間觀察到的農業的表現欠佳，與許多因素都有關係：這些包括結構和技術上的限制；不利的外部經濟環境；戰爭與國內衝突；面對自然災害時的脆弱性；以及不恰當的政策和制度框架。在這些因素中，農業政策和制度框架尤其相關，因為它們對農業的影響大多數時候是直接的，並在某種程度上能夠為政策制定者所控制。

過去25年間發展中國家所採取的許多（儘管不是所有）政策和制度框架，都遵循了所謂的「華盛頓共識」。這一「共識」強調市場力量在經濟中作為資源配置的主要機制的角色。源自這些框架的藥方強調了為促進和規範自由競爭的市場，而重新定義公共部門角色的必要性。它們反對直接提供和補貼農業發展所需要的商品與服務。

然而，對於市場尚未產生，或者已經產生但發育不足並經常失靈的國家，使用華盛頓共識的政策產生了好壞摻雜的社會和經濟後果。與後殖民時期剛開始的那段時間（大約為20世紀50年代至70年代中期）的政策相比，遵循華盛頓共識的政策表現欠佳，並可能造成了經濟增長放緩、貧富差距加大、以及持久性的普遍貧窮(McKinley,2004)。與此同時，亞洲的一些發展中國家在經濟自由化中採取了經過更仔細測算的、循序漸進的方案，其結果要好得多。

這導致了所謂的「後華盛頓共識」的出現。這種新共識沒有華盛頓共識那樣原教旨主義，對政策成功的制度基礎也更為敏感。但是，後華盛頓共識也不是真正的思維上的改變，而更多的是華盛頓共識的擁護者的一種防禦性裝點門面(Chang& Grabel,2004)。華盛頓共識的核心政策建議仍然處於後華盛頓共識的日程表的頂端（例如，嚴格的通脹控制、貿易自由化、私有化），布雷頓森林體系機構（註：指世界銀行和國際貨幣基金組織）的政策實踐也沒什麼變化。

華盛頓共識方案的失敗在世界上的許多貧困人口賴以為生的農業部門尤其嚴重。糧食安全、消除貧困、以及經濟增長，都依賴於農村生產部門的進步。然而，國家退出其幫助發展的角色，對農業研究、教育、推廣、基礎設施等公共產品的投入產生了負面影響，從而降低了農業生產率。不但如此，以市場為導向的金融機構的改革使得農業比以前更不容易獲得信貸5。貿易自由化導致了來自進口產品的日益增長的競爭，從而影響了很多農民的生計。許多專註於生產同樣產品的國家同時追求農業出口，導致了農產品價格下跌和出口收入減少。

幸運的是，現在連華盛頓共識的傳統支持者也開始意識到了問題 (WorldBank, 2008)，儘管這是否會最終導致政策範式的真正改變還有待觀察。現在對一些發展中國家和轉型經濟體的政府來說，最緊迫的是設計並貫徹實施克服了華盛頓共識的局限性的農業政策，以應對他們面臨的挑戰。

本研究希望能夠通過歷史經驗，對解決這些問題作出貢獻。我們考察了發展中國家和轉型經濟體過去數十年來的農業政策史，以及今天的發達國家在處於和這些發展中國家相似的發展階段時的農業政策史。項目考察了三個大陸上的7 個發展中國家，包括一個表現良好者（智利）、兩個表現好壞都有者（印度和墨西哥）、四個表現不如人意者（埃及、衣索比亞、迦納和尚比亞）。我們還考察了三個轉型經濟體：一個非常成功，儘管其起點很低（越南），另外兩個的結果則好壞摻雜（匈牙利和烏克蘭）。我們還考察了包括加拿大、丹麥、法國、德國、日本、韓國、荷蘭、挪威、瑞典、和美國在內的10個富裕國家。除了法國之外，這些國家在19世紀後期和20世紀中期（日本和韓國是20世紀後期），都成功地發展了它們的農業——法國的農業雖然從一個較高的發展水平起步，但在我們討論的時間段之內卻不如人意。

從上面這些國家的經驗里可以總結出一個一般性的觀察：儘管各國具體情況有差異，一個國家在其經濟發展早期階段所面臨的農業政策挑戰，無論是現在的還是過去的，都驚人的相似。這意味著各國可以學習其它國家歷史上的和當代的經驗。本報告對該學習過程可以作為參考。

2.二戰後的農業政策演變

經過大蕭條中自由市場資本主義的主要危機之後，各國的經濟管理模式到二戰結束時，更多地移向了以國家為導向。與此相應的是全世界的農業政策更多地以國家為導向。

世界的新霸權，美國，已經在20世紀30年代開始以國家為導向、對它的農業政策進行了全面修改，以應付大蕭條之後的農業危機。除了它已經很強大的由政府資助的研究、推廣、和灌溉計劃，美國還創建了金融機構對農民實行補貼貸款，並引進政府管理的價格穩定機制。美國還鼓勵受它影響的國家實行土地改革，因為它相信這樣可以幫助消除（真實的或者想像的）共產主義的威脅。它在20世紀40年代後期和50年代早期，在日本和韓國強力推行了全面的土地改革。它還在20世紀60年代，通過肯尼迪總統的「進步聯盟」，對拉丁美洲（沒那麼全面）的土地改革進行資助。

20世紀40年代社會主義在東歐和中國的擴展，導致很多國家出現了普遍的農業集體化和國家控制的合作社。但並不是所有的社會主義國家都如蘇聯自20世紀30年代以來做的那樣，把農業都給集體化了。在20世紀70年代，如越南、埃及和衣索比亞那樣的貧困國家在不同程度上實踐了社會主義的農業。不言自明的是，在那些國家裡，國家指導了農業的方方面面——產品選擇、價格、投入類型、投入價格、銷售渠道，等等。

拉丁美洲已經在30年代獨立，並開始了它們由國家主導的農業發展，其中最好的例子是墨西哥在卡德納斯總統領導下的土地改革。二戰以後二十年間獨立的亞非發展中國家，也大多採取了國家主導的農業發展模型。

當時人們相信，如果對市場機制不加約束，它將不能以對社會最優的方式提供基本的農業投入（例如土地、水、運輸、種子、化肥、農藥、和家畜飼料），也不能提供穩定農村收入所需要的手段（例如信用、保險、穩定的價格）。當時的論證是，國家需要直接提供這些投入，或者補貼私營部門以提供這些投入。人們認為他們需要採取深思熟慮的措施以穩定農村收入。

許多發展中國家都試圖實行土地改革，但由於地主階級的政治抵抗，很少有國家能夠實行象韓國那樣的全面而成功的土地改革。在大多數國家裡，國家投資農村基礎設施（尤其是灌溉和道路）以及土質改良。國家還提供科研和推廣，儘管在大多數國家裡，由於資金有限和合格人才的缺乏，國家提供的這些東西質量不高。

許多國家都安排對農民提供補貼貸款，尤其是對小農場主。國家擁有或者國家補貼的農村銀行被建立起來，以擴展農村的金融業並對農民提供補貼貸款。農村信用合作社也得到鼓勵；在一些國家裡（例如日本和韓國），政府控制的一般性農業合作社向農民提供貸款、帶補貼的農業投入、以及銷售服務。現代的投入，尤其是化肥和改良種子，也由國家提供，或者，當由私營部門提供時，國家給予大量補貼。

國家還調控關鍵性農產品的銷售——在撒哈拉以南的非洲國家，這通過國家銷售委員會來實現；在日本和韓國，這通過政府控制的合作社來實現。國家直接或者間接地推動農產品加工（例如象迦納那樣，通過國家運營的農產品加工企業直接推動，或者通過關稅保護和補貼農產品加工業，來間接推動）。這被視為減少浪費（因為新鮮農產品的保質期很短）和提供農村收入的的一種方式——這樣做可以增加農產品的價值並提供農業之外的就業機會。

許多國家嘗試各種手段以穩定農村收入。一些國家對重要的農產品（尤其是穀物）維持保底價和緩衝性的儲備。關鍵性的農產品，尤其是用作食品的穀物，通過關稅和其他貿易限制而得到保護，使其免受進口競爭的衝擊。一些國家，尤其是印度，提供農作物、家畜、以及其他農業保險以穩定農村收入。

與華盛頓共識（本報告稱之為「新傳統智慧」）所開的藥方相比，上述這些政策取得了非常令人尊敬的結果，尤其是當它們與綠色革命的科技——一種國際尺度的政府干涉的結果——結合在一起的時候。但是，這些政策也的確存在一些浪費和腐敗的問題，因此從20世紀70年代開始，它們受到了（後來被稱為）「新傳統智慧」信仰者的攻擊。

大多數發展中國家的農業政策的轉折點發生在20世紀80年代。最明顯的例外是智利——在1973年由皮諾切特將軍發動的軍事政變以後，智利先於其他所有國家踏上了新自由主義的道路。隨著由國際貨幣基金組織和世界銀行貫徹實施的結構調整計劃（SAPs）的發起，傳統的、由國家主導的農業政策經歷了嚴重的逆轉。

「新傳統智慧」的信徒們論證說，由國家（直接）提供或者通過補貼（間接）提供的投入（例如信用、推廣服務、灌溉、化肥、種子）造成了效率低下和腐敗，並使國家財政承受了難以忍受的負擔。在結構調整計劃需要平衡預算的強烈壓力下，他們強調國家不能以補貼價格提供這些投入。他們建議提供這些投入的機構應該被私有化，補貼應該被撤銷或者至少大量減少。國家在農業銷售（尤其是試圖規定最低價格）和加工上的干涉，需要撤除掉，或者至少大量減少，因為這些干涉只會產生效率低下。6

就增長、平等、穩定、和消除貧困而言，這些基於「新傳統智慧」的政策推薦在大多數國家產生了非常糟糕的結果。本報告稍後會討論為什麼這些後果會有足夠的理由發生。現在我們先強調，農業方面的「新傳統智慧」的政策推薦，其作為基礎的理論框架是有局限性的。有兩個方面尤其重要。

2.1消除「扭曲」

「新傳統智慧」的一個永恆主題是「消除扭曲」的需要。根據「新傳統智慧」，國家對農業的干涉（例如化肥補貼、人為的廉價信用、關稅保護、和國家控制價格）扭曲了市場信號，從而把資源導向了「錯誤」的活動。這導致了效率低下，因為如果資源根據由供需關係的「自然」力量所產生的「正確」信號而流動，更多的農產品可以被生產出來。

從某種意義上講，不同意這種看法是不可能的。如果價格被扭曲了，那麼根據定義它們就會產生扭曲的結果，這一結果，根據定義，不可能是好的。然後，我們得出這個結論僅僅是因為整個話語是被如此設定的。

這個論證基於如下的假設：扭曲是壞的，因為市場總是在沒有扭曲時運行良好。但是，扭曲可以是好的，也可以是壞的，這取決於沒有它們的時候，市場的結果將會是什麼。如果市場運行不佳，那麼扭曲現有價格也許是一件好事，如果價格扭曲是為了正確的目的。

首先，某些政府行為也許會創造導致短期內資源配置效率低下的價格扭曲（這是形成「新傳統智慧」的基石的新古典主義經濟學所關心的），但實際增加了長期勞動生產率。例如，農業關稅會增加短期的效率成本，但也許可以促進農業和整體經濟的增長——如果關稅收入被政府用於提高農業生產率（例如用於農業基礎設施、科研和推廣的投資），以及/或者增加的農業收入創造了對國內工業的額外需求，從而抵消了效率成本。農業保護對19世紀後期的德國和20世紀後期的韓國就產生了這樣的效果(Koning,2007)。因此，造成短期內資源配置扭曲的政策，也許從長遠上講，能夠實際上幫助經濟發展和消除貧困。

其次，即使我們忽略「動態」的維度而集中關注短期的資源配置有效性，仍然有很多市場失靈的例子，這些例子使得在相關市場引入價格扭曲顯得合理。例如，如果市場信號引導人們對某種投入的使用量低於對社會而言最優的數量，那麼「扭曲」市場信號以使更多的該類投入能夠被使用，從全社會的角度講就是合理的。又例如，如果市場未能提供農業科研（因為研究產出的公共產品性質，以及/或者進行研究所需要的規模經濟），政府也許有理由通過實行科研去「扭曲」市場信號，儘管政府並不能從中牟利；或者政府對那些搞更多科研的私營企業提供比市場信號提示的更多的補貼。

不但如此，在有些情況下，在沒有標準意義上的市場失靈的時候，創造「扭曲」也許會更好。例如，在那些沒有按照公民身份發放的社會福利或者設計良好的社會安全網的國家裡，某種「扭曲性」的政策（例如關稅保護或者價格穩定計劃）也許是唯一能夠對小農場主提供收入穩定性的機制。更大的農村收入穩定性可以帶來更大的政治穩定性（這本身就是好事），並且可以通過鼓勵長期投資來對增長做出貢獻。不但如此，收入的不穩定性意味著許多平時不貧困的人會偶爾落到貧困線以下。這會導致營養不良和教育中斷不時發作，而這些情形會從長遠上對人們的勞動生產率產生不可挽回的負面影響。在這種情形下，農業保護可以是一件好事，即使市場沒有發生標準意義上的失靈。

當然，實踐中很難就市場在何時何處失靈而達成一致。這就是為什麼儘管大多數（如果不是全部的）人同意市場會失靈，並且在農業中失靈更頻繁，但就具體政策而言，仍然有巨大的分歧。

不但如此，即使我們知道應該補貼什麼以及補貼多少，也還有很多種補貼的方式，而最好的方式可能依國家的不同而不同。例如，韓國在國有企業生產化肥，然後通過國家控制的農業合作社，以補貼價格賣給農民。而馬拉維則對貧困農民分發購物券用以購買進口化肥；如何分發這些購物券則由各村開會決定，而非由政府官員決定。兩種方案都產生了良好的效果，但是這些措施在其它的背景下也許就無效——例如國有化肥公司效率低下，合作社腐敗叢生，或者鄉村權力機構的設置使得購物券被強人所把持。換而言之，即使我們知道市場失靈的位置和尺度，投送機制的設計仍然舉足輕重，而那些鼓噪消除扭曲的言論卻對此具體問題束手無策。

2.2放棄「對國家糧食自給的錯誤關心」

直到20世紀70年代為止，取得糧食的高度自給還是很多發展中國家的目標，這一目標到今天也還被一些國家所追求。「新傳統智慧」對此持批評態度，認為這一目標是基於糟糕的經濟學和排外心理，是不切實際的。（聯合國糧農組織2003年的報告，《貿易改革和糧食安全——聯繫的概念化》(FAO, 2003)，第二章，對各種層次上的糧食安全的定義和測量做了全面回顧。）

「新傳統智慧」的支持者們論證說，通過更大程度的專業化分工，更深地捲入國際市場，可以使各國經濟（以及它的個體成員們）獲得更多的收入，從而有更大的能力獲取必要數量的食品。他們指出，在追求糧食自給時，各國放棄了在非糧食產品上有利可圖的市場機會（尤其是那些可以出口到收入更高的國家，以獲得更高售價的產品），從而在投入相等的情況下，掙錢更少。他們論證說，對於各國（和個體農民們）更好的策略是，通過種植可在國內和國際市場上出售的經濟作物來最大化收入，並用增加的收入從全球市場購買糧食。7

這一建議在某些情況下當然是有道理的。例如，在19世紀後期，當來自美洲和俄國的廉價穀物湧入歐洲的時候，大多數歐洲國家都保護了本國的穀物生產商。然而，就如我們稍後將要討論的那樣，荷蘭和丹麥削減了農作物的保護，並用進口的廉價穀物來餵養家畜，然後將之加工出口（例如****油、乳酪、和培根肉）。這給予了它們更高的收入和進口各種產品（包括糧食穀物）的更大能力，從而使它們獲得了更大的國家糧食安全。

但是，這樣的專業化分工要從長遠上有道理，只能在各國達到了一定的經濟發展程度之後8。當各國超過了一定的收入水平之後，即使是相當程度的糧食進口能力下降（因為糧價上漲和/或者出口產品的價格下跌），也不會使食品消耗低於某個最低標準。然而對於貧困國家來說，食品消耗低於一個最低標準哪怕只是一兩年，也會產生不可逆轉的嚴重負面後果。在人類基本需要的等級層次中，食品的消耗是最基本的。如果收入的波動（例如因為一個國家出口的花卉價格下跌）和價格的波動（例如因為糧價上漲）使得一些人不可能總有足夠的食品可吃，他們就會面臨飢餓和營養不良。這對人們的健康和教育成就會產生不可逆轉的負面長期後果，並降低勞動力和整體經濟的生產能力。因此，當一個國家處於較低的經濟發展水平時，國家糧食安全的問題需要被嚴肅對待。

不但如此，把國家糧食自給的憂慮隨手打發掉的這一論證，是基於如下假設：必要時各種產品可

以很容易地互換9。理論上，如果食品的國際價格上漲得足夠多，資源就會重新分配到糧食生產中去。但是，這種資源配置的調整非常緩慢。除了經濟學教科書之外，沒有什麼地方可以使這種調整即時發生。而農業上的調整還要因為農業生產的季節性而更慢（例如我們需要至少一個種植季節來完成調整）。

非洲國家的一些主食——如在西非和中非國家的木薯、芭蕉、紅薯、小米、高粱，以及南非和東非國家的白玉米(UNCTAD, 1998, p. 141)——在這些地區之外的國際市場上交易量很小。許多這些國家的運輸費用也很高昂(UNCTAD, 1998, p. 141)。所有這些都意味著這些國家不可能象其它國家那樣，依靠國際貿易解決主糧問題。

所以，對處於經濟發展較低階段的國家來說，國家的糧食自給不是一個被誤導的關心。這對於只有有限的產品可用於交換主糧，並且交通運輸基礎設施糟糕的非洲國家來說，尤其正確。當食品消費低於一個最小量的時候，我們需要嚴肅考慮一個國家的生產能力受到不可挽回的傷害的可能性，以及顯而易見的人類苦難。國家糧食自給的問題不應該被如此輕易地隨手打發掉。

3.歷史的經驗

這份報告的一個特色，是對今天的富裕國家在19世紀後期至20世紀中期這段時間之內的農業政策史進行了審視，以試圖理解作為一個更長期歷史現象的一部分的二戰後農業發展的演進。

這樣做看起來似乎毫無理由。我們考察的這一時期難道不是今天的富裕國家們基於它們的工業強權，巡弋全球、吞噬弱小國家、大搞帝國主義的時代嗎？這一時期難道不是如法本（I.G. Farben）那樣的德國公司征服化工業，而法國人發明了內燃機，亨利·福特開始大規模生產汽車的時代嗎？這難道不是今天的富裕國家中在當時最為貧困的日本，已經發展到能夠在20世紀30 年代建造戰鬥機和航空母艦的時代嗎？從這些國家裡，我們能夠為象今天的印度尼西亞和肯亞這樣的國家吸取到什麼樣的經驗教訓呢？這些國家幾乎一半的人口仍在從事農業，而大約30%的總產出源自農業部門。還有像烏干達和尼泊爾這樣的國家呢？它們人口的70%在從事農業，40%的總產出來自於農業部門。

然而，就農業在經濟中所扮演的角色和農業部門所面臨的問題而言，19世紀後期和20世紀中期的富裕國家們與今天的發展中國家有著驚人的相似。讓我們看看農業在國民經濟中所扮演的角色的兩個最簡單但也是最重要的指標：農業在總就業中的比例和農業在總產出中的比例。10

直到最近，很多今天的富裕國家的農業在提供就業方面都非常重要。1885年的日本就業有73%來自於農業。考慮到日本剛在1853年被迫打開國門，並剛在1866年實行明治維新，還正在努力掙脫封建制度，這一數據也許不太令人吃驚。但只在15 年之前（1870 年），農業在瑞典的總就業

中所佔的比例為72%，這和今天的一些最貧困的發展中國家一樣（例如馬達加斯加為78%，烏干達為69%）。今天的瑞典和烏干達可能看起來處於不同的宇宙，但僅僅四代人之前，瑞典的農業狀況和今天的烏干達差別不大。20年後（1890年），農業在瑞典的總就業中所佔的比例仍為58%，這一水平和今天的越南類似（60%）。

法國的情況類似。直到1875年，法國的人均收入比瑞典高出21%（儘管作為當時增長最迅速的國家之一，瑞典正在快速追趕）11。1861年的法國農業在總就業中所佔的比例為53%，這和今天的孟加拉國（52%）、吉爾吉斯共和國（53%）以及喬治亞（54%）相似。這與1870年的15個歐洲國家的平均情況也相當（55%），這些歐洲國家包括奧地利、比利時、丹麥、法國、德國、英國、匈牙利、義大利、愛爾蘭、挪威、荷蘭、波蘭、俄羅斯、瑞典、和瑞士等國。

四十年後的1910年，上述15個歐洲國家的農業在總就業中所佔的比例下降到了46%，這和今天的印度尼西亞（45%），中國（44%），以及泰國（44%）處於同樣水平。即使德國在當時是這一組國家中較為發達的一個（第五富裕），並且它的化學和機器工業在和英國的相應產業爭奪世界霸權，它對農業仍然高度依賴。在1907年，農業仍佔德國就業的35%，這和今天的斯里蘭卡（35%）和巴拉圭（32%）處於同樣水平。

直到二十世紀中期，農業在就業中所佔的比例，在瑞典（1934年為 38%）和日本（1955年為39%）這樣的國家裡，仍然高於二十世紀早期的德國水平。這種水平可以在今天如瓜地馬拉（39%）和菲律賓（37%）那樣的中低收入的國家裡找到。遲至20世紀70年代，日本的農業就業佔總就業的比例為17%，這和今天的墨西哥以及多明尼加處於同一水平。

表格2中的產出數據也描述了一個類似的圖景。在1870年，農業占丹麥總產出的比例為50%，占瑞典總產出的比例為47%。這些數據和今天的剛果共和國（48%）以及寮國人民民主共和國（47%）相當。在1885年，農業占日本總產出的比例為45%。這與今天一些最貧困的發展中國家的水平相當：衣索比亞為44%，獅子山為46%。

即使在1870年的德國，當該國正迅速成為世界上的主要工業強國的時候，其農業佔總產出的比例仍然高達41%。這一水平與今天的低收入國家相當：盧安達為42%，尼日為40%，尼泊爾為39%，馬拉維為 39%。

丹麥和日本的農業佔總產出的比例，直到1920年左右，大約為30%。這一數據和今天的布吉納法索（31%），烏茲別克（31%），馬達加斯加（29%），以及肯亞（28%）相當。

挪威農業佔總產出的比例在1910年是24%，德國在1913年是23%，丹麥在1930年是20%，日本在1955年是21%。這與今天的塔吉克（24%），巴基斯坦（23%），象牙海岸（23%），瓜地馬拉（23%），奈及利亞（22%），以及尚比亞（21%）相當。

瑞典遲至 1939 年，日本遲至 1960 年，其農業佔總產出的比例為 13% —— 這一水平和今天的印度（15%），中國（13%），羅馬尼亞（13%），以及多明尼加（12%）相當。

表格 1：農業佔總就業的比例*（百分比）

15個歐洲國家包括奧地利、比利時、丹麥、法國、德國、英國、匈牙利、義大利、愛爾蘭、挪威、荷蘭、波蘭、俄羅斯、瑞典、和瑞士。*農業包括林業和漁業。

註：本項目研究過的發展中和轉型經濟體的名字使用斜體。

表格 2：農業佔總產出的比例（百分比）

註：本項目研究過的發展中和轉型經濟體的名字使用斜體。

所以，把處於19世紀後期和20世紀中期的今天的富裕國家，與當前的發展中國家（包括最貧困和最依賴於農業的那些國家），在農業狀況和政策反應上作一個比較，也許並不像一開始聽起來的那樣奇怪。今天的富裕國家在19世紀後期的農業狀況，與當前最貧困的發展中國家（例如從馬達加斯加到孟加拉）的情況是相似的，至少在就業比例和產出比例這兩個最廣泛的指標上而言。

即使經過幾十年快速的工業化發展，今天的富裕國家在20世紀早期的農業狀況也與今天的較貧困發展中國家（雖然不是最貧困的）相似；這些國家包括處於低端的盧安達和馬拉維，以及處於頂端的巴基斯坦和瓜地馬拉。從20世紀30年代到20世紀50年代，今天的富國中比較窮的那些，例如日本和瑞典，其情況仍然與今天的巴基斯坦和瓜地馬拉處於同一範圍。

考慮到這些結構相似性，我們不應感到驚訝的是，今天的富國們在歷史上也曾處理過和今天的發展中國家所面臨的類似問題——失去土地、土地分散化、缺乏灌溉和其他農業基礎設施、落後的技術、小農們有限的信貸、過度的價格波動、農業投入（例如化肥）的缺乏和質量低下、糟糕的倉儲和銷售設施（這常常迫使農民們在錯誤的時間以錯誤的價格出售產品）、糧食安全的缺乏、以及貿易衝擊（在那一時期主要由新世界的小麥和肉類的湧入引起，而這又是由蒸汽船和冷藏技術的普及所引發）。考慮到問題的相似性，我們也不應感到驚訝的是，富國的農民們和政府在歷史上所設計的政策和制度方案也和今天發展中國家可以考慮採取的那些非常類似（儘管由於我們稍後討論的原因，包括「新傳統智慧」的影響，這些政策和制度並不一定就能被發展中國家所貫徹實施）。

考慮到地理、氣候、技術、人口組成、經濟、政治和國際條件的不同，生搬硬套富國們的歷史經驗於今天的發展中國家（這些國家比富國們更為多樣化），顯然是有局限性的。顯然，如果因為19 世紀的瑞典和今天的越南在農業上的就業都是 60%，就說瑞典19世紀的政策適用於今天的越

南，這顯然是一個錯誤。同樣的，我們也不能因為20世紀50年代的日本和今天的尚比亞，其農業占國民生產總值的比例都是 21%，就說日本50年代的政策適用於今天的尚比亞。這就犯了和「新傳統智慧」的支持者們同樣的錯誤——他們被指控在推薦「放之四海皆準」的政策。

然而，仍然有一些政策和制度可以被相當普遍地使用，而無視時間和空間。這些政策和制度包括土質改良的倡議、農村信貸計劃、公共的或者由國家提供補貼的倉儲設施、以及價格穩定方案。還有些政策和制度，在經過較小的修改後，也能被使用——例如基礎設施建設、推廣服務、以及零散土地的整合。還有些政策和制度，其適用性因為各國自身能力的局限（例如農業科研）、政治狀況（例如土改）、或者國際政治（例如農業保護），而受到了限制。但即便如此，我們仍能從今天的富國們的歷史中，找到有用的經驗教訓。

4.遙遠的和最近的歷史政策經驗

這一節討論今天的富裕國家在歷史上曾經使用過的、以及發展中國家和轉型經濟體在過去60年中曾經使用過的農業政策的範圍。我們從這些過往經驗中，為今天的發展中國家吸取教訓。這一節被分作兩個子節：投入政策和產出政策。

4.1投入政策

4.1.1土地政策：土地使用權改革和土質改良

儘管有些農業活動只使用極少量的土地（例如今天荷蘭高度發達的水耕農業），我們還是很難想像沒有土地的農業。所以不令人意外的，「土地問題」歷史上一直在大多數國家的農業部門發展中佔據了中心地位。尤其在經濟發展早期，大多數國家都對無地農村人口的問題感到棘手。出於這個理由，土地改革——即把土地再分配給沒有土地或者擁有土地過少以至於無法維持體面生活的人——在所有國家關於農業的辯論中，都在某種程度上佔據了中心地位。

我們可以（而且應該）討論是否創造出許多小土地擁有者的土地改革在各種情況下都是最佳的方案。也許大規模的農業在某些情況下更有效率。許多前社會主義國家顯然如此認為，儘管它們過往的經歷（匈牙利是個部分的例外）使得它們對集體化的解決方案並不太有信心。在其它的情況里，勞動力對土地的比例是如此之高，以至於通過平均主義的土地改革所創造的土地擁有權從長遠上看也許不可維持生計。然而，在許多國家，當與增加農業勞動生產率、穩定農業收入、創造非農業工作（即農村的非農業工作和工業工作）等補充措施相結合的時候，平均主義的（也即再分配的）土地改革看起來運作也很良好。

在有豐富的無主公共土地供應的國家裡，土地改革可採用贈送（或者以補貼價格出售）未使用的公共土地給定居者的形式。一個經典的例子是1862 年的美國《宅地法》（Homestead Act）。這一法案贈送160 英畝的公共土地（大部分取自土著印第安人）給任何願意在其上耕種超過 5年的人 (Garraty & Carnes, 2000, p.243)（見圖表1）。在19世紀中期，瑞典皇室在人煙稀少的北部地區的土地也被贈予定居者(Freund,1946, p.125)。

在人口壓力顯著、土地集中的國家裡，人民對再分配的土地改革（即「耕者有其田」）有著自然而然的要求。在前社會主義經濟體里，土地改革產生了程度顯著的（雖然不是完全一致的）集體化，或者以國營農場的形式，或者以國家主導的合作社的形式。例如波蘭和越南南部地區的集體

化程度就很低。在社會主義失敗以後，這些國家的確「逆轉」了土地改革，把大型集體農場和合作社分拆開來。

「新傳統智慧」對土地問題的態度相當矛盾。一方面，它相信土地私有制的激勵效果，所以會支持把未充分利用的大型農場分拆為業主耕作的小農場。另一方面，它又認為土地市場應該放鬆管制，以使進入和退出農業變得更容易。

圖表1：美國公共土地的分配

但「新傳統智慧」並沒有完全意識到這兩種立場的潛在衝突。放鬆管制的土地市場幾乎總是導致土地所有權的重新集中，從而抵消了土地改革的成果。例如在智利，在皮諾切特上台之前的土改中獲益的人，其中接近一半到80年代中期時就已經把土地出售了；國家減少在信用、推廣和其他投入方面的支持，則對此起了推波助瀾的作用（見圖表2）。

一旦小於一定程度，一塊土地就不足以使農民們在農業中常見的負面衝擊下倖存下來12。這樣的土地遲早會受到衝擊，其業主除了出售土地之外別無選擇。在衝擊中更易倖存下來的大農場主們（包括商業農場主和傳統的地主）就可以購買這些分散的農場並擴張。在沒有強烈的長子繼承權傳統的國家裡，土地在一兩代人之後就會分散，從而使最終的土地重新集中更可能發生。

儘管如此，「新傳統智慧」的信徒們仍堅持「沒有什麼理由可為限制土地出售的政策措施提供辯解」(World Bank,2008, p. 142)。但是，沒有這樣的限制，土地所有權就可能重新集中到一小部分人手中。實際上，受到世界銀行稱讚的日本和韓國的土改，其成功的部分原因可能就在於它們在改革早期對土地擁有數量上限的嚴格限制（見圖表3）13。就是在土改的結果好壞摻雜的印度，對土地擁有數量的限制也被認為在減少土地所有的不平等中扮演了重要角色（印度的案例研究）。

圖表2：智利的土改

然後，新的土地所有者們因為公共支持的減少和高利率（有些年頭的實際利率達到了 60%）而不能適當耕作他們的土地，只好被迫以極低的價格出售。截止到20世紀80 年代中期，據估計接近一半的土改受益者已經出售了他們的土地，儘管由天主教會和其它宗教派別領導的、日益增長的非政府組織運動在努力替代日漸減少的國家支持。

來源：智利案例研究

當然，對土地擁有的上限作出限制，並不足以維持土改的成果。要獲得成功，土改需要許多措施以提高新產生的小型農場的農業勞動生產率。「新傳統智慧」在這方面的立場又一次高度矛盾。「新傳統智慧」認識到，要避免再分配的土地改革失敗，必須同時「改善獲得管理技能、技術、信用、和市場的途徑」 (World Bank, 2008,p. 42)。然而，它又認為這種改善可以通過更大的市場自由來取得。它沒有認識到它所追求的更大程度的市場自由化，有可能使自耕農們更難獲得管理技能、技術、信用、和市場等諸多服務。

遙遠和最近的歷史顯示，如要使土改成功並保持其成果，我們需要一系列廣泛的政策措施。

首先，只是給予缺乏足夠土地的人購買再分配土地的權利是不夠的；他們還需要金融信貸。例如，在1789年的大革命之後，法國實行了土地改革，對貴族和教會擁有的土地進行了再分配(Ingersent& Rayner, 1999, p. 28)& (Tracy, 1989, p. 61)。然而，因為小農戶們沒有足夠的錢財購買土地，多數土地被賣給了大農戶。同樣的問題在1848 年革命之後的德國，當農民們獲得了購買他們所耕作的土地的權利時，也出現了（儘管這一次有了國家土地銀行提供的一些有限融資）(Tracy, 1989, p. 85)。同樣的問題也在美國陰魂不散，甚至在1862年的《宅地法》之後也是如此（見圖表1）。作為對比，那些成功地建立了可維持生計的小土地擁有的國家，則對小農戶提供了補貼貸款。在17 世紀緩慢開始的丹麥土地改革，直到政府在1899年向佃戶們提供公共補貼貸款以購買土地形成小土地擁有之後，才得到了確立(Kristensen, 1930, p. 232)。在這一新制度下，「小農戶們能夠以低利率借貸所買土地價值的90%」(Warming,1923, p. 508)。東亞土地改革的成功也基於相似的補貼融資機制（見圖表3）。

一旦產生了小土地擁有，就有必要採取措施防止土地所有權的重新集中。如前所述，東亞的土改成果能被保留下來，僅僅是因為對土地擁有的上限有嚴格的限制（見圖表3）。另一個沒那麼直接和有效的抑制土地兼并的措施，是從立法上禁止把小農場分割得低於某個尺寸。這樣可以防止有太多的農場因為太小而無法維持生計和不抗風險。繼20世紀初實行鼓勵產生小土地擁有的政策之後，丹麥政府又於 1925 年引進一項法律，禁止對小農場進行繼續分割 (Kristensen, 1930,p.231) 。德國也在20世紀初採用了類似的方法。

即使對土地擁有的上限有限制，大多數土地擁有在一兩代之後也會支離破碎。因此，要使土改達到創建可維持生計的小土地擁有的目的，最好輔以補充措施以吸收由於人口增長而產生的富餘勞動力。這可以通過創造非農業的農村和非農村工作而實現。東亞的土改尤其成功，一個原因就是城市工作的快速產生（在日本還要算上農村非農業工作的產生），使得土地不必被分割至威脅到生計的地步，日本的情況見(FAO, 1966)，韓國的情況見(Francks , et al.,1999)。

還有必要採取措施以穩定農業收入，防止處於邊緣的農戶經歷大的負面收入衝擊，並因為絕望而出售其土地。價格穩定政策在如日本和智利那樣的國家裡獲得了成功，在如印度那樣的國家裡則沒那麼成功，在如尚比亞那樣的國家裡則表現得非常糟糕。另外一個可能的解決方案是鼓勵、甚至強制實行國家補貼的農作物保險或家畜保險。這一政策在德國、日本和美國都取得了成功，在印度也正日益成功。

圖表3：東亞的土改

在這一時期，日本政府試圖通過補貼佃戶購買土地和加強佃戶的權利而避免土地改革的需要。在1937年，日本政府啟動了一項計劃——農業協會向佃戶們提供貸款，幫助他們從地主手中購買多餘的土地，而這些貸款的利息由政府提供補貼。在1938年，農田調整條例草案被引入，以使租賃協議能夠被合法確認，即使這些協議並沒有正式登記；這防止了地主們在佃戶並無過失的情況下，拒絕續簽租賃條約(FAO,1966, p. 18)。

二戰結束之後，日本政府在美國的壓力之下，最終承認全面土改的必要性。在1946 年，「關於創立自耕農的特別法案」被引進。在此法律之下，所有缺席地主和常駐地主擁有的土地不能超過 1公頃（土地較貧瘠的北海道是4 公頃）；多餘的土地由政府以低於市場價格收購 (Putzel, 1992,p.73)。自然而然地，地主們通過以下措施抵制這項法律：起訴該法律違憲、隨意驅逐佃戶、非法出售土地、偽稱他們是實際耕作者、以及通過名義上的分割土地而實質上控制大片農田。但是，他們的抵抗沒有發生效力，接近80%的佃戶耕作地被最終轉移給佃戶 (FAO, 1966, p. 19)。

1952年，日本政府引入農田法，通過以下措施鞏固土改的成果：限制土地轉讓、限制擁有出租的土地、控制農田地租、以及保護佃戶的權利(FAO,1966,p. 19)。日本政府還禁止小農戶和大農戶併購土地、租賃土改中獲得的農田、佃戶轉租、缺席地主擁有農田（常駐地主所擁有的出租土地不得超過1公頃）、以及取消農田租賃合同。政府還固定農田地租。這些措施，當和其他增加農場勞動生產率和在城鄉創造非農業工作的舉措相結合的時候，防止了土地再度集中，使土改卓有成效。

韓國

和日本一樣，韓國的土改把土地分配給耕作者，並鼓勵從前的地主把他們的征地補償投入到工業中。為投資農業和農村借貸而設立的項目也被確立起來。在改革過程中，65%的農業用地被重新分配。對單個土地所有所設定的上限是 3 公頃良田。超過這一上限的土地以1 公頃作為最小單位分配給從前的佃戶。這一較低的下限使得幾乎 76%的農村家庭首次擁有了土地。在改革的影響下，農業取得了接近4%的年增長率。

來源: (FAO, 1966)， (Cox, et al.,2003)， Annex 1.

同時，還需要努力提高土地的生產效率，以使更小的土地能夠養活更多的人。這是因為由於繼承的原因，土地會不可避免地越變越小（除非長子繼承製的傳統非常強大，或者如德國和丹麥那樣從法律上禁止土地被分割得過小）。這需要有國家補貼的現代化投入（例如灌溉和化肥），和購買這些投入所需的金融信貸。未能提供這些投入則會嚴重限制再分配的土地的維持生計的能力，和各項土地改革的有效性。這方面的負面例子包括1958年之後的墨西哥土改（墨西哥的案例研究），阿連德政府治下的智利土改（見圖表2），以及1947年獨立之後的印度土改（印度的案例研究）。

另一個保持小塊土地具備維持生計能力的方法，就是鼓勵土質改良方面的投資。土地退化在很多貧困的發展中國家是一個嚴重的問題，例如在衣索比亞（見圖表4）。防止土地退化的措施（例如通過適當的水源和森林管理，防止表層土壤流失）和為肥力耗盡的土地補充養料的項目（例如重新補充土壤的養分）都很重要。在德國，國家支持的抵押貸款銀行為土質的提高提供貸款。在二戰後的日本，以德國為榜樣建立於1897年的日本勸業銀行，以及地方性的農業和工業銀行，也提供貸款以鼓勵土地改良(Sugihara, 1996, p. 156)。

智利的第二民主政府（1994-2000）貫徹實施了退化土壤調養計劃（PRSD）。該計劃為以下活動提供補貼：恢復土壤的含磷量和植被、減少土壤的酸度、減少土壤的侵蝕、減少其它化學或物理的土壤退化（智利的案例研究）14。迦納也嘗試了類似的計劃，但和它在農村信用上獲得的成功不同，這一計劃成效甚微。在烏克蘭，由於經濟轉型時期對土質維護的忽視，土地生產能力大幅下降，對小型農場維持生計的能力造成了威脅（烏克蘭的案例研究）。

圖表4：衣索比亞的土地退化

土地分散阻礙了機械化，並使得農民們在各處奔波，浪費了農民的時間。這限制了土地的生產效率。我們可以貫徹實施政策以合併分散的土地。瑞典在19世紀初期至中期(Freund, 1946,pp. 124-5) &(Tuma, 1971)，日本在20世紀初期(FAO,1966, p. 13)，還有荷蘭在20世紀20年代(Ingersent& Rayner, 1999, p. 30)，都採取了鼓勵土地合併的政策。更近的例子，是印度的某些邦（主要是馬哈拉施特拉邦、旁遮普邦、和北方邦）「很認真地進行了合併分散土地的項目」(印度的案例研究)。作為對比，匈牙利在後社會主義的土改過程中忽視了這一問題，造成平均每3公頃的土地擁有，就有5到6塊土地處於不同地段。這種分散被視作「匈牙利合理利用土地的最大障礙之一」（匈牙利的案例）。

4.1.2知識：科研、推廣、教育、及信息

和其他經濟部門一樣，農業也需要更好的技術來增加勞動生產率。當然，農民們一直都在搞技術創新，包括選育良種和改善農具。但從19世紀開始，農業的技術改良變得更加系統和依靠科學，這使得單個農民很難（如果不是完全不可能的話）完全依靠自己做技術改良。為了產生更好的農業技術，現在需要的是經過深思熟慮的、有組織的科研。

新技術被發明出來以後，還需要被傳遞給農民們。這個過程需要很多機構和組織演示新技術的價值，並教授農民們如何使用；這些方面被籠統地稱作「推廣服務」。農民們需要接受教育以更好地應用這些技術，並進行漸進的革新。在此過程中，農民們需要接觸到相關信息，以提高他們對新技術機會和需求模式變化的認識。所以，農業技術改良需要一整套的機構和組織。

由於知識具有公共產品的特性，市場在產生新知識方面傾向於投入不足。這使得公共干預顯得合理——公共干預可以直接由國家提供，也可由國家提供補貼。由於產生和散布知識的成本日益增長，很多相關活動超過了單個農民乃至農民合作社的能力，公共干預於是顯得更為必要了。一言以蔽之，在提供科研、推廣、教育、和信息發布上的公共干預在今天變得更為重要了。

「新傳統智慧」認識到了通過市場機制產生和推廣農業技術的問題。但它卻認為市場失靈的程度還沒嚴重到需要公共干預以提供知識的地步，它並因此強烈鼓吹私營部門涉足提供農業知識。

遵循「新傳統智慧」的結果常常是大幅削減農業研究和推廣服務的預算，即使「新傳統智慧」並不積極推薦如此做。「新傳統智慧」總是強調平衡預算，而這會導致削減開支。當然，這種削減適用於所有部門，但農業部門受打擊最沉重，這是因為大多數國家的農業部在政治上處於弱勢（不光是和掌握錢袋子的財政部相比，與其他花錢的部門相比也是如此）。同時，削減開支常常發生在農業科研和推广部門，因為這些都是長期開銷，所以在這些領域裡削減開支，其後果短時間內看不出來。當這些國家接受的外國援助中的農業部分也被削減時，上面的這些趨勢就變得更為嚴重了。

當一個國家遵循「新傳統智慧」，把提供農業知識的服務私有化或者自由化時，其結果即使按照留情面的說法，也是令人失望的。很多情況下，並沒有出現足夠多的私營公司來填補國家離開之後的真空，尤其是在科研和推廣方面。例如，「新傳統智慧」的政策在墨西哥造成了農業知識的供應不足，以及如基礎設施和安全標準這樣的農業公共產品供應不足。

這些例子與發生在美國和日本這樣的國家裡的、由公共引導（雖然不全是公共提供的）的科研和推廣服務所取得的輝煌成功形成了對比。智利雖然一開始遵循了「新傳統智慧」的推薦，把提供農業知識的服務進行了私有化和大量的自由化，它卻最終認識到基於市場的方案的局限性，並逐步增加了公共融資和提供農業知識上的公共干預。雖然在「新傳統智慧」興起之前，一些發展中國家的科研和推廣服務的效率的確不高，但這通常是因為缺乏資金和合格的人力，而不是公共提供這些服務有什麼內在的效率低下。

科研

農業中的技術是一種公共產品。很難防止一項農業技術不被無償使用（這被稱作「非排他性」），所以農業技術常常被市場供應不足。除此之外，產生農業技術還有一項困難，也就是即使可以防止新技術的被無償使用（例如通過專利系統），知識的產生也通常需要大量的投資。當代理人是

一家大型工業公司或者一家大型商業農業生產商時，大量投資也許不是一個問題，但在小農佔大多數的農業部門，這卻可以成為生產知識的一個關鍵性障礙；而這在大多數發展中國家裡卻是現實。所以，歷史上想要改善農業勞動生產率的政府都涉足了農業科研或為之提供了補貼。

德國於1852年在薩克森州的莫肯（Mockem）設立了世界上首家由捐贈基金建立的公共農業研究所(Ingersent &Rayner, 1999, p. 43)15。其它在農業上最成功的歐洲國家，例如丹麥和荷蘭，也大力推動農業研究。在丹麥，建立於1769年的皇家農業協會從1857年開始，組織「農民感興趣的實驗室工作」並「在說服國家於1858年建立皇家獸醫和農業大學的過程中扮演了主角」(Ingersent& Rayner, 1999, p. 44)。在荷蘭，除了瓦格寧根農業大學的試驗站（該大學最初作為一所農業學校於1876年建立），還有5所試驗站也在19世紀末建立了起來(Ingersent &Rayner, 1999, p. 44)。作為對比，在農業上缺乏有效的公共研究是同一時期的法國農業效率增長相對緩慢的部分原因(Ingersent & Rayner, 1999, p. 42)。

至少從19世紀 60年代以來，美國為農業提供了海量的公共研發：直接的包括聯邦農業研究實驗室和試驗站；間接的包括在 1862 年設立贈地大學(Land-grantuniversity)16，這些學院被要求提供農業科研（見圖表5）。

圖表 5：北美的農業科研

今天的大多數發展中國家都清醒地意識到了公共干預在農業科研中的重要性。雖然大多數人把智利看作是一個自由市場經濟的成功故事，智利在農業科研上卻一直保持著強勢的政策，其農業科研也正變得日益強大。例如在20世紀90年代後期，智利政府復興了創建於1981年的「農業創新基金」。該基金為私營部門促進農業技術的活動提供補貼（例如科研和學習旅行）（智利的案例研究）。

但在許多發展中國家，資源的缺乏嚴重地限制了它們對農業科研的公共支持。即使當發展中國家的政府有財力來支持農業時，他們（尤其在貧困國家）也傾向於把錢花在能夠立竿見影的事情上，例如化肥補貼和銷售開支。尚比亞在這方面提供了一個很好的例子（尚比亞的案例研究）。

捐贈融資顯然是這個問題的一個解決方案，但這又使得人們質疑項目的可持續性。捐贈資金的枯竭通常也意味著該資金所支持的項目的終結。例如，過去十年間，衣索比亞靠捐贈融資的幫助，極大地提高了在農業科研上的投入。農業科研的公共開支從20世紀90年代後期占農業生產總值的0.75%（國民生產總值的0.35%）上升到2002/03年度占農業生產總值的3%（國民生產總值的1.3%）。但來自世界銀行和國際農業發展基金的捐贈資金在1998/99至2005/06年間佔到了資金總量的30%-66%。這使得人們對項目的可持續性產生了嚴重的質疑（衣索比亞的案例研究）。

當然，在研發上投入更多的財力並不必然保證更好的結果。一個原因是，即使這些錢表面上被用於研發，但實際中卻常常被用到經常性支出（例如工資和各種用品）而非真正的投資上。衣索比亞的情況就屬於此類（衣索比亞的案例研究）。不但如此，科研還有可能被組織得很糟糕。例如，社會主義時期的匈牙利在農業科研上投入了可觀的資源，其結果卻差強人意。這部分是因為這些科研並非由消費需求推動，部分則是因為缺乏國際合作（匈牙利的案例研究）。同樣的問題也在迦納出現，包括：由大學和其他學術機構進行的科研項目缺乏統籌協調、科研與現實世界脫節、以及推廣服務的缺位（迦納的案例研究）。

有意思的是，印度的經驗顯示，財力上的限制並不一定就會束縛住我們的手腳。儘管印度在農業研發上的投入相對較小（1980-1985年的投入占農業生產總值的0.22%，2002年是0.33%；作為對比，在2002/03年度，中國是0.49%，衣索比亞是1.3%），它卻管理著發展中世界最全面成功的、由國家組織的農業研究。這是因為印度仔細地從美國那樣的成功歷史案例中，吸取了經驗教訓（見圖表6）。

當然，公共科研不一定非得由一國的政府進行。例如迦納在大米上的科研做得很少，但通過與鄰國的科研機構合作，進口了改良的大米品種。這些鄰國的科研機構包括奈及利亞的國際熱帶農業研究所和西非大米發展協會（迦納的案例研究）。支持20世紀六七十年代的綠色革命的科研，是由國際公共資金贊助完成的。大米的科研由菲律賓的國際大米研究所完成（由菲律賓政府和福特基金、洛克菲勒基金在1960年共同贊助）；小麥的科研由墨西哥的國際玉米和小麥改良中心完成（由墨西哥政府和洛克菲勒基金在1943 年共同贊助）。

推廣服務

所有的科技在傳播的最初階段，都需要某種程度的技術支持（例如展覽示範、傳授如何使用、以及故障排除）。這是因為它們不能被輕易地編纂和書寫到使用手冊中。農業中的技術支持尤其重要，因為一項技術需要被改良以適用於不同地區的氣候和土壤條件。所以，農業技術的傳播需要懂技術和當地情況的人員在場；這些「推廣服務」在19世紀隨著農業中的科學方法的興起，而變得尤其重要。

圖表 6：印度的農業科研

印度在20世紀初開始系統地發展農業技術。但這些努力在印度於 1947年獨立之後遭受了挫折。

印度在發展農業技術上，有三個主要的組織結構發展值得我們注意：作為總機構的印度農業研究理事會、模仿美國贈地大學而在各邦設立的農業大學、以及在大宗商品和農業系統中建立的全印協調研究計劃。這三個組織互為補充。印度農業研究理事會總覽國家的研究需要，並設立國家的研究日程表。各農業大學根據各個地區的具體情況，整合教學與科研，以確保基礎科研和應用農業研究保持緊密聯繫。全印協調研究計劃分布在各個土壤和氣候情況不同的地區，在不同的環境下進行各種實驗，向研究同一種農產品的不同方面的科學家們提供跨領域的研究結果。

印度政府還特別關注提高農業科學家的工作條件和酬金。政府建立了全印農業科學家服務部，以使科學家們也能升到官僚等級的頂端位置。這些職位以前都是為印度管理機構的通才們所預留的。這種制度安排打開了新的上升通道，並給予了農業科學家們威望和認可。

到20世紀60年代早期，當小麥和大米的高產品種在國際大米研究所與國際玉米和小麥改良中心被發展出來的時候，印度的農業研究機構已經準備好了對有用的品種進行篩選、雜交和改良。20世紀70年代早期至中期的研究顯示，農業研究上的投資年回報率超過了60%。

但自從綠色革命的效果在20世紀 80 年代逐漸消失之後，印度龐大而訓練良好的科學家隊伍及其系統性科研的悠久傳統，並未能使農業勞動生產率有顯著性提高。不但如此，印度政府在20世紀90年代早期的改革中進行了宏觀經濟調整，裁減了科研和推廣服務的預算。這對農業科研造成了負面影響。

資源不足只是印度農業科研系統面臨的若干問題中的一個。影響很大的印度全國農民委員會在2006年發布了一項報告，列出了一長串問題，包括：

對育種的過度強調；

對「窮人的農作物」（例如粗糧和豆類）缺乏研究，對非穀物部門（例如園藝業、花卉業、養蠶業、畜牧業、林業和漁業）也缺乏研究；

未能嚴肅地考慮可持續性；

未能對生產中的昂貴和/或稀少因素（例如化肥、灌溉水、和農業能源消耗）的經濟使用產生足夠的關注；

科學工作中的官僚影響；

科研機構的僵化和等級森嚴；

不同的政府和國際科研機構之間缺乏協調；

科研和推廣服務之間缺乏協調；

推廣服務的想法最早起源於1843年的英國洛桑，但德國成為廣泛應用這個想法的先驅。根據(van Zanden,1991)，「雖然首個農業試驗站於1843年在英國的洛桑建立，但德國卻在組織全國性的農業科研和推廣服務體系上，為後人樹立了榜樣。德國政府為這一體系的建立提供了資助」（第237頁）。作為對比，雖然英國和法國在人力資源上更為發達，它們卻直到第一次世界大戰才開始建立農業推廣服務。這就是為什麼象德國和丹麥那樣提供了更好推廣服務的國家，在這一時期里在農業勞動生產率上面趕上了英法的一個原因。18

和德國一樣，瑞典和丹麥也使用了巡迴指導員來傳播更好的農業技術。荷蘭在19世紀後期發展了一個全國性的推廣服務和農業教育體系(Ingersent&Rayner,1999,p.45)。荷蘭政府在1890年引入了推廣服務，首先在農作物上，然後在園藝產品和乳製品生產上。雖然整個國家只有不到40個農業諮詢員（1907年是32個，1913年是36個），這些諮詢員卻監管著數百個試驗田——這些試驗田在1890年只有1個，但在1905年上升到了809個，到了1910年則變成1020個(Knibbe,1993,pp. 161-162)。

美國也非常認真地對待推廣服務。如紐約州這樣經濟發達的州，在19世紀後期以農民學院的形式建立起推廣服務(Colman, 1965, p. 43)。在1914年的《史密斯-利弗法案》授權之下，美國在全國建立了縣農業局，用以管理包括農民教育和農業示範在內的推廣服務（第45 頁）。日本在農業推廣上走得更遠——它在科研和推廣之間建立了比其他國家都更為緊密的聯繫，並且在每個村莊（一般有 100 戶甚至更少的農業家庭）都配備了一個農業推廣員 (FAO, 1966, p.28)（見圖表7）。

不幸的是，很多發展中國家的農業推廣服務質量低下。許多國家的農業推廣服務經費不足，並且與農業科研之間缺乏協調。在「新傳統智慧」佔據支配地位的二十世紀八九十年代，所剩無幾的農業推廣服務遭受了嚴重的預算削減（包括減少農業推廣服務人員的工資，這導致很多合格的人才離開了這一行業），並且因為補貼的減少或消失，而變得越來越讓小農們負擔不起。

智利在許多（雖然不是全部）的農業領域中貫徹了「新傳統智慧」的政策，是一個實施「新傳統智慧」的先鋒。智利的經驗清楚地表明以市場為導向的推廣服務的局限性。智利政府在1976 年把推廣服務予以私有化。政府對前政府僱員（主要是推廣服務的前工作人員）提供信貸，讓他們建立私營的推廣服務公司。這項今天仍然存在的方案，對小農們提供了80%的政府補貼。然而，由於農民們很少支付剩下的20%的費用，推廣服務提供商們往往只收到補貼。這樣的最終結果是私有化方案以同樣低下的質量覆蓋了同樣數量的農民（智利的案例研究）。最近以來（大約在1983年），智利政府意識到了私有化推廣服務的局限性，並建立了一個國家支持的、強有力的推廣項目，以服務於中型農戶。這一項目包括國家農業研究所和國家農業發展研究。

圖表7：日本的農業科研和推廣

迦納的經驗顯示，將推廣服務予以私有化，可以使得大多數農民都無法使用推廣服務，這不僅僅是價格上的，也包括地理上的。在迦納私有化獸醫服務之後，所有提供這項服務的人員都居住在城市地區，這使得偏遠地區的農民們無法使用這項服務，即使他們負擔得起費用（迦納的案例研究）。然而，迦納園藝業推廣服務的經驗（見圖表8）顯示，即使一個國家在一般層面上缺乏資金和推廣服務的工作人員，在資源集中和方案設計良好的情況下，推廣服務在特定部門的成功還是有可能的。

圖表8：迦納農產品出口部門的推廣服務

教育

新知識的推廣，在農民能夠吸收新知識、甚至於逐步改良的情形下，最為有效。這就需要受過教育的農民（雖然20世紀60、70年代的綠色革命，在識字率還很低的印度的成功，提醒了我們不要過度強調正規教育）。考慮到這一點，我們就不應對歷史上所有的農業成功故事裡，公共干預在教育農民上所扮演的關鍵性角色感到吃驚；這些教育要麼是直接由政府提供，要麼是由政府提供補貼。

（a）一般性的教育

一般性的農村教育是提高農民生產能力的基礎。丹麥在此方面是一位先驅。根據1814 年的初等教

育法案，丹麥在全國對6-14歲的孩童實行了8年義務制教育。到1849年，小學教育對貧困孩童實行了免費(Henriksen, 1992, p. 162)。作為結果，到1870年，絕大多數的丹麥農村人口都能夠閱讀(Henriksen, 1992, p. 163)。從19世紀80年代以來，丹麥政府就通過鼓勵國民高中，在農村地區普及中等教育20。1868年，丹麥政府開始對國民高中的貧困學生授予獎學金。這進一步擴展了丹麥的中等教育(Tracy,1989, p. 111)。德國也在19世紀後期引進了義務制基本教育(Tracy,1989, p.103)。

今天的大多數發展中國家都意識到了包括農村地區在內的教育的重要性。例如，越南政府通過在農村教育上的持續投入，對該國的農業發展做出了可觀的貢獻。

（b）專門性的教育

一般性的教育對農業發展來說還是不夠。農民們常常需要專門的農業知識，以創造一個高效的農業部門。在今天的許多富裕國家的歷史裡，農業在農村地區的一般性中學裡傳授（例如美國的紐約州就是如此）(Colman, 1965, p. 49)。這些國家中的許多還建立了專門性的農業中學。在19世紀後期，丹麥創建了只在冬季的五個月開學的專門農業學校。到1914年，共有1300個學生（占當時20歲人口的5%）在這類學校上學(Henriksen, 1992, p. 163)。建立專門農業學校的國家還有日本(FAO, 1966, p. 16)、瑞典和荷蘭(FAO, 1950, p. 8)。

在許多今天的富裕國家裡，政府即使在農民們離開學校之後，也試圖提高他們的知識。在19世紀後半期的德國，「農業教育的可觀發展在各個層次都有發生，從大學到全日職的農業學校，到非全日制的『冬校』」(Ingersent & Rayner, 1999, p. 43)同時見(Blackbourn, 1997, p. 315)。在19世紀90 年代，荷蘭政府還引入冬季課程，為每一個或每兩個冬季提供 150-225 個小時的教育；到1920年，這些課程覆蓋了相關年齡組農民總數的5%(Knibbe,1993, p. 163)。瑞典也在19世紀60 年代設立了教育農民的學校(Micheletti,1990, p. 40)。在美國的紐約州，州政府支持建立了一所農民學院和一所冬季乳製品學校(Colman, 1965,p. 43)。即使在農業科研和推廣都落後的法國，在20世紀的頭一個十年里，大多數部門也建立了耕作技術冬季學校，雖然出席這些學校的只有寥寥數千人(Tracy, 1989, p. 78)。

在許多這些國家裡，政府還進一步推動了大學裡的農業研究。這方面最引入注目的例子是美國。在1862年的《莫里爾法案》之後，美國建立了贈地大學。這些大學有義務推動農業教學與科研(Lee,1963)同時見(Ingersent &Rayner, 1999, p. 43)。為了給自己融資，所有的贈地大學都在其所在州被贈予公共土地，或者在其他州有權使用公共土地（如果它們所在州的土地不夠的話）。在紐約，一所私立學校（康奈爾大學）的農學院被贈予了一塊土地，從而被有效地「國有化」了(Colman, 1965, p.44)。

查爾斯十世統治下的法國政府，在1826年建立了皇家農業經濟學院。丹麥政府在1858年建立了皇家獸醫和農業學院(Ingersent&Rayner,1999,p.44)。在荷蘭，首家國立農業學校於1876年在瓦格寧根建立。這所學校在1906年擴展後涵蓋了園藝學和林學，並在1918年被授予大學地位(Ingersent&Rayner,1999,p.45)，(vanZanden,1994,p.185)。日本政府的農業與商業部在1881年建立了駒場農業學院，這所學院後來成為東京大學農學院。

在今天的發展中國家裡，專門性的農業教育在第二級和第三級的層次上，未能受到這種重視。這主要是因為「新傳統智慧」對初等教育過分強調。我們項目研究過的發展中和轉型經濟體的經驗表明，在這些更高層次上未能為農民提供教育，可以阻礙農業的發展。

在迦納，1983年實施的經濟改革方案採取了緊縮措施。這導致了培訓年輕農民的農業學院和培訓推廣人員的農業大學的崩潰（迦納的案例研究）。烏克蘭政府在經濟轉型期的退出，導致了農業教育和培訓的崩潰。烏克蘭2000年培訓的拖拉機操作員為1993年的9.1%，培訓的駕駛員為1993年的7.7%（烏克蘭的案例研究）。有高等學歷的農業企業管理人員從1995年的90.5%下降到2001-2005年的55%。我們的烏克蘭案例研究報告直言不諱地說「農業上生產性人力資源的有質量的更新過程幾乎完全停滯」。這對一個剛從主要的崩潰中復甦過來的部門來說不是什麼好消息——烏克蘭 1999 年的農業產出是 1990 年水平的 53%。即使烏克蘭農業在 2000-2005 年間增長了26%，這也意味著其2005年的產出只有其1990年水平的三分之二。

信息

對農民的教育提高了他們使用新知識的能力。但如果沒有優良的信息，提高了的智力水平也不能充分實現其潛力。推廣服務是一個提供這種信息的方式，但不那麼技術性的信息也會有需求。

今天的富裕國家在19世紀後期和20世紀早期，常常用組織農產品展銷會的方式向農民們提供信息。在這些展銷會上，那些生產高質量農產品的人會獲得獎勵，而展覽也展示新農具和新式農業投入。美國的農產品展銷會很著名，但其他國家（例如日本和荷蘭）也積極運用了這一手段(FAO,1966, p. 16)。荷蘭在1884年組織了它的首屆國際農產品展覽會(Knibbe, 1993, p. 161)。

這些國家的政府也提供關於天氣、收成和價格的信息，並進行調查以提供關於農業部門狀況的詳細信息(FAO,1950, p. 10)。1900年，荷蘭政府設立了一個關於收成和農作物狀況的「情報服務」 (Knibbe,1993, p. 164)。搜集起來的信息有時候會以一種富於創造力和對用戶友好的方式被散發出去。英國廣播公司（BBC）傳奇性的廣播劇《弓箭手們》，在1951年開播。通過與英國農業部的合作，這個節目成為了一個向農民們傳授相關農業信息的手段。21

在今天的許多發展中國家裡，優良信息的缺乏是農業發展的一個障礙。在尚比亞，足夠的價格和其他市場信息的缺乏，被認為是尚比亞的農業市場發展不足的一個重要原因（尚比亞的案例研究）。

4.1.3金融信貸

由於農業活動的季節性，農民的收入和開支變化很大。對於資金很少的小農來說，貸款對其平滑地管理生產和消費過程至關重要。如果他們想要提高勞動生產率，則貸款對於購買各種投入（如化肥、農機）和可能的基礎設施投資（例如掘井），就顯得更為必要了。

但在一個國家經濟發展的早期階段，小農戶們在獲取貸款方面有巨大的困難。他們面臨著各種各樣的高風險：對降雨的依賴，農作物疾病和家畜疾病的可能性（以及相關預防和治療手段的不足），還有小農們自己及其家庭成員的健康狀況。不但如此，在經濟發展的這些階段，由於糟糕的交通和通訊，在農村地區提供金融服務變得很昂貴。所以私營的金融機構常常拒絕向農村地區提供服務。

所有這些都意味著當地的放債人可以充分利用其壟斷地位，向小農們發放高利貸。不但如此，這些放債人通常還在其它市場具有壟斷和買方壟斷的地位——他們通常還同時是當地的地主、穀物商人、和市場投入的寡頭供貨商。於是這些放債人在不止一個市場上和小農們打交道時，可以通過操縱交易條款獲得最大的利潤。

由於這些原因，在經濟發展的早期階段向小農戶們提供貸款，就成為政策制定者們面臨的最重要的挑戰之一。各國採取的解決方案不盡相同，但一般都包括由國家建立或者提供補貼的專業性農村銀行、國有和私營銀行必須提供農村貸款的要求、以及信貸合作社的推廣。

「新傳統智慧」相信，如果放手讓市場發揮力量，在大多數情況下，幾乎所有人都能得到足夠的貸款。這種信念最多承認小農們可能因為風險過高而無法得到私營金融機構的貸款。但它論證說，這一問題通過鼓勵集體借貸，能夠並且應該被現在所流行的小額貸款方案所解決，而不是求助於政府指令的（向包括小農在內的特殊人群的）貸款或者貼息。自然地，「新傳統智慧」的支持者們鼓吹以利潤為目的的私營金融機構和部分小額貸款。

但這些政策的結果是減少了小農獲取貸款的途徑，對其勞動生產率產生了負面的後果。例如在迦納，由於世界銀行的堅持，針對農業的產業補貼貸款被廢除了，這導致除國有的農業發展銀行之外的所有主要銀行都遠離了農業貸款；作為兩家最大的私營銀行之一的巴克萊銀行，就關閉了所有的農村分行；另一家最大的私營銀行，標準銀行，關閉了其總部的農業部門（迦納的案例研究）。儘管迦納的私營銀行最近也進入了小額貸款領域，流入農業的貸款卻少得可憐。從1997 年到2006年，只有2%的商業銀行貸款流向了農業（迦納的案例研究）。

幸運的是，《世界發展報告 2008》 (World Bank, 2008)顯示「新傳統智慧」已經在農村信貸方面明顯改變了立場。《世界發展報告 2008》承認在農業融資方面，「替代選擇很多」（第 145 頁）。它明確承認「政府支持的農業借貸機構，在許多今天的發達國家裡都取得了成功（例如韓國）」

（第 145 頁），並討論了金融合作社作為「農村金融機構的希望」的重新崛起。它對小額貸款機構的激情也已偃旗息鼓——《世界發展報告 2008》明確說「小額貸款機構不能。。。提供農村金融的支柱」（第 145 頁）。

「新傳統智慧」的支持者們對農村信貸的觀點變化令人鼓舞，儘管世界銀行在其紙面報告上說的還需要一些時間才能向下滲透到現實世界的實踐之中。正如我們下面將要看到的那樣，經驗顯示，政府積極涉足農業信貸至關重要。一個簡單的事實是，沒有某種補貼和/或強制性的向小農貸款的要求，私營金融機構就不會向小農戶們提供足夠的信貸。

專業性銀行

提供農業信貸的一個常用方法，也是最有效的方法，是通過專業性的、公有的——或者至少是由公眾支持的——銀行。德國在這一方面是先驅。在1824年和1870年之間（在19世紀50年代和60 年代達到了頂峰），德國各邦（當時德國還未統一）支持建立了大約30 個抵押貸款銀行，並特別授權它們使用當時還不普及的有限責任公司的形式(Frederiksen,1894,pp.62-63)，(Cecil, 1979, p. 12)。雖然這些銀行既貸款給城市的房產開發，也貸款給農田，它們客觀上幫助了農民獲取資金以購買土地、投資排水系統、以及投資於畜牧(Frederiksen,1894, p. 75)。挪威政府也早在1851 年就設立了貸款抵押銀行 (Sejersted, 1992, p. 70)，法國（地產信貸銀行）、丹麥和瑞典也採用了同類制度。

但與其它歐洲國家相比，德國銀行的貸款占物業價值的比例要高得多（約為50%）；這表明德國的抵押貸款銀行業要比其它國家發展度高(Frederiksen,1894, p. 75)。日本以德國為榜樣在1897 年建立了土地抵押銀行（或稱日本抵押銀行），為土地改良工程的融資打開了通道 (Sugihara, 1996, p. 156)。

美國農村信貸體系的發展較其他國家要慢一些，但其最終建立的系統卻最連貫一致，這或許是因為美國明確地吸收了其它領先國家（如德國、瑞典、和丹麥）的經驗（見圖表9）。

二戰以後，專業性的農業或者農村銀行在發展中國家被長期使用，其效果好壞摻雜。這促使很多人，尤其是「新傳統智慧」的擁護者們，聲討此類銀行，並株連農業補貼貸款的理念。但正如尚比亞的經驗所顯示的那樣（見圖表10），私營金融機構在處理農村信貸方面，也強不了多少。事實上，如果得到適當的支持，專業性的農業銀行也可以表現良好。在1976年至1990年間的迦納，****個農村/社區銀行通過當地社區和中央銀行的夥伴關係被建立起來（這些社區起初持有這些銀行50%的績優股，但後來逐漸退出了全部股份）。這些銀行一直運營良好——直到2007年3月，這****個銀行中的103個（佔總數的84%）都盈利。它們的成功在很大程度上歸功於一開始的資本支持、員工培訓、和由中央銀行提供補貼的計算機設備（迦納的案例研究）。

圖表 9：美國的農村信貸系統

印度在通過國有銀行向小農發放貸款方面，也取得了顯著進步（印度的案例研究）。但隨著 20世紀 90 年代的金融自由化，印度的銀行們開始避開農業部門；銀行的投資組合里小額貸款的比例下降了，而國有和私營商業銀行的農村支行的數目也停滯不前。作為後果，印度的案例研究總結說，「印度銀行業曾有的一個獨特之處，是提供貸款幫助窮人獲得產品和服務；現在貸款的這一角色在實質上已經不復存在了」。

圖表10：尚比亞發展農村信貸系統的掙扎奮鬥

正如遙遠和最近的歷史案例所顯示的那樣，補貼貸款雖不是農業成功的充分條件，卻是必要條件。尚比亞的案例（見圖表10）清楚地表明了這一點。即使在20世紀80年代嚴格遵循「新傳統智慧」的智利，也在那一時期通過國立國家銀行和國家農業發展研究所，向小農們提供了補貼貸款。（國家農業發展研究所是20世紀 60 年代創立的一家幫助小農戶的機構，見智利的案例研究。）這些貸款的實際利息為正，但處於一個合理的水平（每年 7%），並且其償付時間吻合農業生產周期。

對信貸合作社的支持

改善小農戶獲取貸款的途徑不一定是國家供應或者國家補貼。歷史的案例顯示，尤其是今天的富裕國家們的案例顯示，這一目的也可以通過合作社達到。信用合作社不能和小額貸款機構混淆起來，雖然它們都涉及集體責任和集體團結。小額貸款機構與信用合作社不同，是以盈利為目的，並且經常收取類似於高利貸的利息——70%，90%，甚至更高。22

在19世紀後期，農業合作社運動在今天的富裕國家裡（除日本）同時出現（見圖表11）。這些合作社的類型不盡相同，提供了各種各樣的活動，包括：聯合銷售、聯合生產、團購生產投入、灌溉和排水、產品質量控制、分時使用農機、以及信貸。丹麥在銷售和生產合作社方面是一個先驅，而德國則在信貸合作社的發展上處於領先地位。

為了應對德國的抵押貸款銀行只對大型農場提供貸款的情況，合作銀行首先在1864 年的德國興起(Tracy,1989, p. 103)及圖表11。這個理念迅速傳播到其它國家，各國政府也開始支持這些銀行。

丹麥和挪威的信貸合作社在19世紀80年代開始普及，丹麥的情況見(Henriksen,1992, p. 162)，挪威的情況見 (Sejersted, 1992, pp. 70-71)。至 1901 年，丹麥的信貸合作社提供全部抵押貸款的46%(Henriksen,1992, p. 162)。在法國，一項 1894 年通過的法律支持農業信貸合作社。荷蘭的首家合作銀行於 1896 年成立；到 1910 年，就已有 600 家這樣的銀行，並擁有 5 萬名成員。成員的數量到1920年翻了三倍，幾乎每一個市都有一家合作銀行(Knibbe, 1993, p. 150)。瑞典政府在1915年開始支持信貸合作社；這些合作社被稱為「農業銀行」，專註於提供運營貸款(Ytterborn, 1938,p.196)。正如早前討論過的（見圖表9），美國政府從20世紀早期開始，也以特別利率借貸給信貸合作社。日本和其它東亞的合作社也開始在向小農提供貸款方面扮演重要的角色(Francks,et al.,1999)。

一些發展中國家（如印度）都曾推動過信貸合作社，雖然不如前面提到的富裕國家們那麼成功。例如，印度中央銀行（印度儲備銀行）向合作社發放條款優惠的貸款；合作社在分發貸款方面則富於效率，尤其在旁遮普、孟買、和馬德拉斯地區（印度的案例研究）。衣索比亞政府自20世紀90年代以來，也一直支持合作銀行的產生（衣索比亞的案例研究）。迦納富有創意的農村銀行，一半由當地社區擁有，一半由政府擁有，算是一個國有銀行和信貸合作社的有趣混合體（迦納的案例研究）。23

（未完待續）

背景簡介：本文是CHS對張夏准（Ha-Joon Chang）1博士《反思農業公共政策——歷史的經驗》全文的翻譯。譯者授權風雲之聲首發。

參考文獻：

1【譯按】張夏准（Ha-Joon Chang）博士現任英國劍橋大學經濟學講師（Reader，等同於美國的終身教授， tenuredprofessor。歐美學校教授制度不同，歐洲學校的「教授」更近似學科帶頭人，一般一個方向只有一個）。張夏准博士的研究方向為「國家在經濟變遷中的角色」，他所屬的研究小組為「經濟學的替代方法」及「經濟學思想史和方法史」。他有三本書被譯成了中文，《富國的偽善：自由貿易的迷思與資本主義秘史》（2009）、《富國陷阱：發達國家為何踢開梯子？（修訂本）》（2009）、《資本主義的真相：自由市場經濟學家的 23 個秘密》（2011）。除了劍橋大學的教職員工個人網站之外，他還有一個個人網站。

2【譯按】摘要譯自聯合國糧農組織網站Rethinking PublicPolicy in Agriculture – Lessons from Distant andRecent History，報告的英文原文也出自同一網站。

3【譯按】「傳統智慧「（Conventional Wisdom）這一表達方式，由美國經濟學家、哈佛大學教授約翰·肯尼斯·加爾布雷斯（JohnKenneth Galbraith）在 1958 年引入。他用該辭彙描述那些淺顯易懂的、大家通常認為是正確的、但其實從根本上是錯誤的思想。例如「地球是平的」在古代即是conventional wisdom。見

《金融時報》2011 年 5 月 18 日的文章There will be moremonetary elixir after the end of QE2:In 1958, Harvard

economistJohn KennethGalbraithwas looking for a term to describe certain ideas that werecommonly held, intellectually accessible and yet fundamentally flawed. Todefine such widely spread misconceptions he wrote: 「I shall refer to theseideas henceforth as the conventional wisdom.」

4【譯按】譯文沒有包括這些附件。

5【原注 1】例如，坦尚尼亞通過撤銷投入補貼和虧本的政府商業活動，達到了節省預算開支的目的。但是這些節省下來的預算並沒有投入到對農業部門極其關鍵的公共支持中去。同樣的事情也發生在其他一些經濟主要依賴農業、需要農業部門的持續發展以增進其對整體經濟的幫助的國家裡。見(FAO, 2006)。

6 【譯按】「新傳統智慧」所建議的做法，與美國的實際做法是矛盾的。例如美國政府長期對農業提供補貼，致使美國出口到墨西哥的玉米價格低於美國生產成本的 20%—30%。見(Gonzalez,et al., 2009)。

7【譯按】「新傳統智慧」的這個論證依賴於兩個假設：1、出口非糧食產品掙來的錢總可以從國際市場上換來所需的食品（別人願意賣給你）；2、國際市場上的糧食價格不會暴漲，使得購買食品的費用超過出口非糧食產品的收入。第一個假設假定國家之間不存在惡意，這與地緣政治的現實不符；第二個假設在 2008 年糧食危機時已被事實證明是一廂情願。例如海地在 80 年代主動放棄了國內的農業，受到國際貨幣基金組織的稱讚。到2008年進口糧食價格暴漲時，窮人們因無力購買高價糧食而只好用泥土餅充饑。見英國《衛報》2008年 7 月 29日的報道Haiti: Mud cakesbecome staplediets as cost of food soars beyond a family』sreach。

8【原注 2】應該補充的是，荷蘭和丹麥的策略有效僅僅是因為它們採取了強烈的公共干涉以提高農業勞動生產率。我們稍後會詳細討論這一問題。

9【譯按】中國流行的大學經濟學教材一般將此假設視為理所當然，如格里高利·曼昆的《經濟學原理》中闡釋比較優勢理論的章節。2011年 11月2日，哈佛大學的學生們以罷課的形式抗議了曼昆所教授的那種經濟學。見北大陳平教授對此事的簡評：陳平推薦哈佛罷課學生致曼昆的抗議書。

10【原注 3】當然，這些只是農業的經濟角色的最廣泛的指標。為了恰當的比較，我們還需要審視更多的指標。這些指標包括商業性農業占農業總產出和農業總就業的比例，出口產品中農產品的比例，農業總產出中高附加值產品的比例，土地使用權結構等。還有一些指標是無法量化的，例如農業中生產的主導關係。但由於所需信息難以獲取（尤其是歷史案例），這樣詳細的比較超出了本報告的範圍。

11【原注 4】按照 1990 年的美元價格換算，法國的人均收入在 1875 年據估計為 2219 美元。在同一年，瑞典的收入據估計為 1835 美元。這些數據來自於(Maddison, 2003)，並用購買力平價「1990 國際 Geary-Khamis 美元」表示。

12【原注 5】顯而易見地，這個最小的閾值廣泛地依賴於農作物、土質、使用的技術、以及許多其他因素。

13【原注 6】土地市場的缺乏或者過度管制，的確會阻礙農業發展。後社會主義時期的匈牙利因為缺乏土地出租市場而使部分土地拋荒。這部分土地的所有者要麼是年紀大的老人，要麼是社會主義倒台後被「歸還」過去的私有土地的人——這些人實際上已經遷移到城市裡了（匈牙利案例研究）。墨西哥由於缺乏把土改（ejido）後產生的公社土地用來出售、租賃、或者抵押的能力，而使其農業吸引投資的能力受到了限制（墨西哥案例研究）。同時，如果要使土改具有可持續性，某些對土地市場的限制也必須到位。

14【原注 7】這項計劃的一個組成部分專門面向小農戶，並由國家農業發展研究所（INAP）予以管理。對於為土壤保護和恢復而使用的措施和化肥的費用，該部分提供50%-80%的補貼。計劃的另外一個組成部分則服務於除小農戶之外的農場主們。它由農業和家畜服務部(Servicio Agrícola y Ganadero or SAG)予以管理，並對以下各項活動的費用提供 50%-80%的補貼：減少土壤的酸性、恢復草地、恢復土壤中的含磷量。該項補貼根據競爭性招標進行分撥。

15【原注 8】「薩克森州的農民們草擬了一份設立研究所的特許狀，並由薩克森政府根據法規合法化；農民們還從政府處確保了一份年金以資助研究所的運作。這些都是受發展人工化肥的先驅、德國化學家尤斯圖斯·馮·李比希的啟示。」 (Ingersent& Rayner, 1999, p. 43)。

16【譯按】美國贈地大學的由來可見台灣大學農業推廣學系陳玉華教授的文章《美國授田大學之農業推廣功

能及其變革》。

17【原注 9】 (Ingersent & Rayner, 1999)論證說，美國農業部進行的科研，傾向於關注生化研究。這在當時產生的影響力不大，因為當時美國的農業技術進步主要來自於機械化（第 73 頁）。

18【原注 10】在 1870 年，德國的土地出產率（每公頃的產量，以小麥單位計）和勞動生產率（每人的產量，以小麥單位計）都低於法國和英國。到了 1910 年，德國的土地出產率高於英法兩國，其勞動生產率也高於法國（雖然仍低於英國）。在 1870 年，丹麥的土地出產率低於英法兩國，其勞動生產率高於英法兩國（雖然只比英國高一點）。到了 1910 年，丹麥的土地出產率和勞動生產率都高於了英法兩國。更多的信息參見(vanZanden, 1991)。

19【原注 11】MD2是一種由 Del Monte 發展的菠蘿品種。

20【原注 12】國民高中是不屬於正式學校系統的一種中學，其本質是為那些錯過了中等教育的人準備的「成人教育機構」。

21【原注 13】我對克萊爾·梅拉梅德向我指出這一點表示感謝。

22【譯按】據英國《金融時報》2010 年 12 月8 日的報道《孟加拉國總理抨擊小額信貸》，「小額信貸業已經被孟加拉國總理指責為『從窮人身上吸血』，…批評者表示，咄咄逼人的放貸已經將小額信貸（一度被吹捧為脫貧的妙招）轉變為窮人的陷阱，後者苦苦償還利率在 20%至 50%的貸款，促使有關當局上月制定了 27%的利率上限。」

23【譯按】李昌平 2010 年 8 月19日的文章《農業銀行如何有效服務三農》就農業金融提出了自己的看法。他在 2011 年 3月 14 日的文章《糧食安全與農業制度（上）》，則討論了解決糧食安全問題的一些思路。

責任編輯：孫遠

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背景簡介：本文作者筆名陳經，香港科技大學計算機科學碩士，科技與戰略風雲學會會員，《中國的官辦經濟》作者，微博@風雲學會陳經。

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