數字政府的廣東模式與中國道路
數旗智酷
政府轉型的數字拐杖
城市重啟的思想光圈
數字政府是以推進國家治理體系與治理能力現代化為願景，以推進決策科學化、治理精準化與服務便捷化為手段，以新興信息技術為驅動的技術架構再造、組織文化再造與平台能力再造為路徑，以塑造用戶獲得感為衡量標準的政府運行新形態。平台驅動的社交化、人工智慧驅動的無人化與用戶習慣支撐的一體化將成為未來數字政府改革的主要趨勢，以技術架構再造、組織文化再造與平台能力再造為核心的廣東數字政府改革「U-TOP」模式值得關注。
電子政務理事會副秘書長、數旗智酷首席評論員 唐 鵬丨作者
李 遇丨編輯
引 言
推動政府數字化轉型正在成為大數據時代全球政府提升國家競爭力與國際影響力的重要制高點，數字政府建設是實現政府數字化轉型的重要途徑與手段。從信息化發展的歷史進程來看，從互聯網時代、移動互聯網到大數據與人工智慧時代，政府組織在每個階段都遭遇了數字化轉型的需求挑戰，並經歷了從信息數字化、業務數字化到組織數字化的演進過程。而所謂電子政府、網路政府、智能政府等都應該是數字政府在不同技術條件與發展需求下的概念變體。當前，我們看到英國通過打造「政府即平台」戰略實現新的數字化轉型躍遷，愛沙尼亞通過區塊鏈重構數字時代的政府運行形態，而澳大利亞則開始了對數字化轉型的反思與復盤。不同國家在推進數字政府建設的理念、模式與路徑上正在出現差異，這也正在影響各國政府數字化轉型的成效與價值選擇。
最新發布的《2018聯合國電子政務調查報告》顯示，人工智慧、物聯網、虛擬現實、區塊鏈等新興信息技術對政務服務的內容、體驗、場景的重構，正在成為優化和匹配政務平台與社會需求的重要手段。新興信息技術對政府決策、治理、服務等層面的影響正在深入滲透。在中國，我們不僅看到以「最多跑一次」、「不見面審批」等以數據共享開放為切入點，以行政審批改革為抓手而聞名的政府數字化轉型案例，同時也出現了以重塑電子政務運營管理體系為突破口，藉助第三方社會化力量深度參與的廣東數字政府改革樣本。
對於中國而言，數字政府建設不僅是「互聯網+政務服務」深入發展的必然趨勢，同時也是在新時代、新形勢下轉變政府職能、重塑政府形象、優化執政能力和提升執政水平的重要選擇，更是在大數據與人工智慧時代推進國家治理體系與治理能力現代化的必然舉措。作為網民數量已逾8億的中國，第三方平台在政務服務過程中越來越充當重要角色和作用的當下，政務服務的供給、運營和管理機制仍處在創新探索期的現在，廣東數字政府改革作為一種全新嘗試，從側面倒影了建設數字中國與智慧社會新的可能性。
一、廣東數字政府改革的「U-TOP」模式及其思考
廣東作為九十年代初期改革開放的南中國門戶，以開放思維與敢闖敢幹的改革勇氣，歷來充當了我國各領域創優爭先的「吃螃蟹者」與執牛耳者。在工業時代，廣東率先趟出了中國特色社會主義市場經濟的新路子，其中，深圳、蛇口已成為我國改革開放的標誌性地理符號。在信息時代，「互聯網+政務服務」在我國被提出的初期，廣東省政府辦公廳即發布了《關於在全省推廣一門式一網式政府服務模式改革的實施方案》，與當下提出的「一網通辦」、「一體化在線服務平台」等遙相呼應，廣州、佛山也成為國家層面推廣的創新樣板。正在廣東如火如荼開展的數字政府改革不僅是對改革開放精神傳統的時代傳承，同時也是對中國數字政府改革試水的創新引領。
數字政府是以推進國家治理體系與治理能力現代化為願景，以推進決策科學化、治理精準化與服務便捷化為手段，以新興信息技術為驅動的技術架構再造、組織文化再造與平台能力再造為路徑，以塑造用戶獲得感為衡量標準的政府運行新形態。對於廣東數字政府改革而言，技術架構再造主要指以政務雲平台、大數據中心及系列支撐平台構建的全新技術架構，組織文化再造主要指運管分離為主要特徵的政務文化與互聯網基因融合發展的數字政府運營管理架構，平台能力再造主要是指以小程序為牽引突破帶動網站、APP、微信平台等系列政務服務平台聯動的新模式，而廣東數字政府改革關注的「用戶獲得感」首先考慮的是面向特殊人群的數字紅利普惠公平。因此，我們將廣東數字政府改革總結為當下數字政府建設的「U-TOP」模式，即「用戶優先」（「市民優先」）。
廣東數字政府改革「U-TOP」模式（用戶優先或市民優先）
以基礎設施集約化支撐服務多中心化
廣東省數字政府建設 全省統一的「1+N+M」政務雲平台，即是「1」個省級政務雲平台、「N」個特色行業雲平台、「M」個地市級政務雲，形成了基礎設施的集約化建設，打破以往信息孤島、數據煙囪的局面，從底層邏輯上為政府數據開放共享提供支持，打造網路資源按需供給、在線服務特色定製的彈性政府，以政務云為核心的數字基礎設施的集中，為政府在線服務的泛在化、社會化提供了支撐。
以政務雲平台為基礎，同時還建立全省一體化政務大數據中心以及全省統一的公共技術支撐平台。省政務大數據中心以集約化、低成本統建，滿足各部門、各地市共用的數據需求；地市數據節點完成數據梳理、數據掛接和數據治理的工作，並匯聚數據至省政務大數據中心，建設形成省統建的基礎庫和數據分析應用，並向地市提供省市縣一體化數據服務，滿足地市跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的數據共享、政務服務和數據分析應用的需要。統一的公共技術支撐平台即可信身份認證中心、統一印章、可信證照庫、非稅支付平台等。統一數據和技術支撐不僅將減少內部審批流程流轉的時間與資源消耗，同時對市民辦事而言將打造「整體政府」的形象，內部的政務信息資源與數據共享，可讓老百姓在辦事前台的網上辦事大廳、APP、微信平台、小程序等任何入口獲取標準一致的便捷服務，多中心化的服務入口布局使「減證便民」真正成為現實。
以政務小程序撬動民生服務新秩序
《國務院關於加快推進全國一體化在線政務服務平台建設的指導意見》（國發〔2018〕27號）指出，要充分發揮「兩微一端」等政務新媒體優勢，同時積極利用第三方平台不斷拓展政務服務渠道，提升政務服務便利化水平。「第三方平台」對在線政務服務的參與經歷了信息傳播、互動交流與服務輸出的三個階段，尤以微博、微信公眾號及當下熱門的小程序為主要階段特徵。相比需要下載、安裝或關注添加的其他移動應用，微信小程序以LBS服務、無需安裝、即搜即用等特徵重構了用戶場景與使用習慣。
「粵省事」小程序是廣東省推出的全國首個集成民生服務小程序，通過人臉識別、身份核驗，無需重複註冊，即可通辦高頻常用民生服務，首批上線政務服務事項142項，包含社保、公積金、出入境、交管、助殘等民生業務，涉及省、市兩級18個部門，覆蓋全省21個地市，通過指尖辦理的服務體驗，可實現25個事項零跑動。「粵省事」小程序陸續推出了多項全國首創性的服務，不僅發出了「全國首張電子出生證明」，還通過在線整合市民城市服務需要的證照信息，成為「證件終結者」。作為廣東數字政府的重要成果，「粵省事」小程序的推出也標誌著移動政務新時代的開啟，標誌著以「獨立型」政務APP為特徵的移動政務1.0時代、以「寄生型」政務微信公眾號為特徵的移動政務2.0時代，正在進入以「嵌入型」微信小程序為特徵的移動政務3.0時代。當政務APP發展破冰艱難、用戶移動政務服務需求旺盛的當下，「小程序+政務」的成功標著「剛需+低頻」的在線政務服務時代正在到來，移動平台的用戶紅利與被移動互聯網馴化的用戶習慣正在撬動民生服務新秩序。截至目前，「粵省事」有註冊用戶數338.0萬，日均訪問數179萬，累計查詢辦理量約2202.5萬次。
從邊緣人群入手彰顯數字紅利普惠價值
數字化在主流語境一直被視為彌合數字鴻溝、修復社會裂痕的有效手段，而在實際推進過程中，數字化有時不僅沒有填平數字鴻溝，反而加劇了社會的不平等。因此，特殊人群或邊緣人員一直是全球電子政務發展備受關注的群體，聯合國還將對特殊人群的在線服務供給作為評價一國電子政務發展水平的重要考核指標之一。從全球發展來看，針對特殊人群的在線政務服務供給，其意義並不僅限於對本國目標人群的服務，比如美國退伍軍人事務部開發的名為「PTSD」（創傷後壓力心理障礙症)的APP是一款用於退伍軍人心理康復的訓練移動應用，目前已在全球範圍內的75個國家擁有超過10萬次的下載量。
廣東數字政府的指尖計劃圍繞不同對象和群體的服務辦事需求，開展了針對粵港澳大灣區、老年人、殘疾人、新生兒等專題的業務梳理和優化。在個人服務方面對公安廳、民政廳、省殘聯、衛計委、省地稅5個部門開展了包括行政許可與公共服務在內的552個業務事項的梳理工作，一共清理出近85個典型的痛點堵點，並給出了對應的標準化和優化建議。對特殊人群的服務優化與率先推進，不僅可以為其他服務的精品化設計預先測試與儲備經驗，此外，結合廣東在「一帶一路」與粵港澳大灣區建設的重要地位，面向特殊人群開發的在線政務服務產品，面向將不僅是廣東行政區劃內的市民，還可能是來自全球的用戶。
二、從廣東模式看中國數字政府未來方向
社交化將成為未來政務服務供給趨勢。據CNNIC發布的第42次《中國互聯網路發展狀況統計報告》顯示，中國網民數8.02億，手機網民數7.88億，在政務服務用戶規模達到4.07億，佔總體網民的58.6%，42.1%的網民通過支付寶或微信城市服務平台獲得政務服務。毫無疑問，「無社交、不服務」正在成為趨勢，高頻的社交交互不僅在重塑服務的價值，甚至在成為服務本身。信息傳播的方式已經從媒體範式轉變為通信範式，以24小時在線、即時通信、信息推送為主要特徵的移動社交平台正在成為政務服務的重要陣地，從QQ民生頁卡、政務微博、政務微信公眾號、微信城市服務到小程序，基於社交化的政務服務不再是平台的延伸服務或外掛服務，而是逐漸成為移動社交平台的主流服務。
無人化將成為未來政務服務主流形態。一份來自nextgov的報告指出，「未來三年內，人與機器的會話次數將比與自己的另一半交流還要多」。因此，隨著人工智慧驅動的演算法引擎不斷識別和學習人類習慣與需求，人的行為、喜好、生物數據等被悉數獲取，那麼，「無人化」已成為不可逆的趨勢。商業領域的無人化是無人機、無人貨架、無人超市等新物種的出現，最大的改變在用戶體驗與效率的提升。而政務服務領域的「無人化」將進一步消除弊政，對不良風氣、潛規則等進行技術性屏蔽，利用機器與數據對市民需求一視同仁地提供服務，如AI審批、「秒批」等創新服務模式在廣州、深圳已逐漸出現。
一體化將成為未來數字政府基本形態。隨著全國一體化在線政務服務平台與國家政務服務總門戶的建設推進，全國政務服務的一體化建設、數據互通與服務供應將成為大勢所趨。從政府網站建設的集約化到在線政務服務平台運營的一體化，成為數字政府建設的重要內容。融服務輸出、數據開放、在線監督、在線反饋等於一體的全國性在線政務服務平台將被打造成為數字時代的「政府大腦」，通過大數據研判進行決策、治理和服務。以政務雲平台為基礎、以大數據中心為節點、以N個業務系統為支撐的數字政府技術架構，以國家政務服務總門戶、政務服務系統與省級政務服務網為主體的覆蓋全國的一體化政務服務網路將成為政府實現數字化轉型的重要工作平台與服務平台。
結 語
數字化轉型不僅為全球城市競爭、產業升級帶來了巨大的挑戰和契機，同時也為全球政府轉型提出了新的要求，對國家治理體系與治理能力的數字化升級與再造提出了新的命題。黨的十九大報告提出，從二〇二〇年到二〇三五年，要讓各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現。數字政府建設無疑是實現這一目標的關鍵路徑與必然舉措。面對當前全球政治經濟社會形勢的急劇變化與間歇性震蕩，作為在網路空間話語權迅速上升並由網路大國向網路強國邁進的中國而言，正在處在以建設數字政府推動政府數字化轉型、為數字中國與智慧社會提供動力的重要歷史節點。廣東數字政府改革作為中國數字政府建設的先聲，作為推進國家治理體系與治理能力現代化建設的「藥引」與試驗田，跳脫了傳統改革推進的思維藩籬，以開風氣之先的改革勇氣，充分發揮了社會力量參與的價值與作用，利用政務互聯網思維在用戶、技術、組織和平台四個方面實現了從體驗、模式、場景到文化的重塑與再造，以「U-TOP」模式為新時代數字政府改革提供了新的標杆與範本。（完）
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