埋葬唐王朝的分稅制
原標題：埋葬唐王朝的分稅制
作者| 月顏如玉
來源| 月顏如玉
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一 、改革稅源：兩稅法
公元783年，大唐建中四年，長安發生「涇師之變」，唐德宗李適逃往奉天（今陝西乾縣），困坐愁城。
生於唐天寶元年（742年）的李適，見證了中國封建社會繁榮的頂峰—開元盛世，也見證了唐代歷史的轉折—安史之亂。這位志向遠大的德宗皇帝，在安史之亂平定後，接手的是藩鎮割據、滿目瘡痍的江山。
在他前面，矗立的是唐高祖、唐太宗、唐高宗、武則天、唐玄宗這些在整個中國史上都赫赫有名的豐碑，李適想要加入他們行列，他要完成帝國的中興！
唐德宗李適
然而，擺在李適前面有一個最大的問題，就是國庫沒錢，他需要從財政入手，解決這個頭等大事。他面對的問題有兩個，一個是稅源，一個是稅制，也就是錢從哪來，錢怎麼收上來。他首先解決稅源問題。
以關隴軍事貴族集團為主體創立的唐朝，大部分制度沿襲自北魏和隋朝。唐高祖武德七年，訂立「租庸調製」，用唐代陸贄的話說，就是「有田則有租，有家則有調，有身則有庸」。也就是說，租庸調製包括三部分：地租（租）、勞役（庸）和家族手工業品（調），徵稅以家族為單位。歷史學家錢穆先生認為，「租庸調製可謂中國歷史上賦稅制度之中最好者」。
但是，經過安史之亂，人口和土地數據嚴重失真，租庸調製已經不能滿足歷史的需要，需要新的財稅制度。
時勢造英雄，英雄亦適時。在唐德宗為錢發愁時，他得到了對唐帝國財政影響最深遠的人—楊炎。楊炎對唐德宗說，「財賦者，邦國大本，而生人之喉命，天下治亂重輕系焉」，楊炎溫柔的點到了唐德宗的死穴，他知道自己能解決唐德宗最想解決的財政問題。於是君臣一拍即合，唐德宗任用楊炎為宰相，重振國綱。
楊炎
建中元年（780年），楊炎向德宗建議實行「兩稅法」。具體辦法是：「凡百役之費，一錢之斂，先度其數而賦於人，量出以制入。戶無主客，以見居為簿；人無丁中，以貧富為差。不居處而行商者，在所郡縣稅三十之一，度所取與居者均，使無僥利。居人之稅，秋夏兩征之，俗有不便者三之。其租庸雜徭悉省，而丁額不變，夏稅盡六月，秋稅盡十一月「。因其在夏秋兩季徵收，故得名「兩稅法」。
較之租庸調製，兩稅法有幾大優點：
一是統一稅賦，把租庸調、戶稅、地稅等合而為一併分兩季徵收；
二是兩稅法以田畝為主，認田不認人。北宋歐陽修在《舊唐書·食貨志》中描寫兩稅法：「租庸調之法，以人丁為本。自代宗始，始以畝定稅，而斂以夏秋「，實質上征的是資產稅；
三是以錢計稅，改變了以實物為主的繳稅方式；
四是量出為入，按照政府支出用度向百姓徵稅。
解決完稅源問題後，唐代的分稅制就呼之欲出了。因為唐德宗面臨的一個重大挑戰，就是中央政府對地方政府失控了。
二、改革稅制：分稅制
所謂分稅制，是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制。分稅制實質上就是為了有效的處理中央政府和地方政府之間的事權和財權關係，通過劃分稅權，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅(有時還有共享稅)兩大稅類進行管理而形成的一種財政管理體制。
中央與地方的關係歷來是中國最複雜的問題之一。每一次財政稅收制度變更既是對中央政府與地方政府的利益關係的重新調整,同時也是中央與地方利益博弈的結果和反應。在唐代（新中國亦是）前期，強勢政治人物使得集權與集利成為可能，然而時代的發展，政治勢力的均衡使得中央與地方需要分權與分利。
安史之亂以前，唐中央政府嚴格控制著制稅權,地方上的稅收都要上繳到中央,地方州縣、邊軍每年所需的開支也得按戶部規定,由稅收中留撥一部分充用。唐前期財政稅收制度「統收統支」的特徵十分明顯。
然而隨著藩鎮割據局面的形成，中央與地方關係發生了明顯變化，主要體現在三方面：
一是各地藩鎮與中央政府形成分庭搞禮的局面，不聽調遣，「文武將吏，擅自置屬，貢賦不入朝，雖稱藩臣，實非王臣」；
二是藩鎮在軍事、經濟和財政上獨立，實為國中之國，「既有其土地，又有其人民，又有其兵甲」；
三是中央政府的權威性極度削弱，令不出長安。中央財政極其困難，反之，藩鎮擁兵一方，富可敵國。
中晚唐勢力最大的三大藩鎮：魏博、成德、盧龍（河朔三鎮）
在這樣的背景下，唐德宗開始的中央與地方的分稅制，就要小心翼翼，處理不好，可能會出現比「涇師之變」更可怕的事。於是，唐代的分稅制相對務實，首先要照顧地方節度使的利益，承認已成事實的地方財權，最終通過雙方的拉鋸，形成了上供、留使、留州的三分制分稅制。
上供是上繳中央財政的稅賦，留使則進入節度使的稅賦，留州是地方稅收備本州自用。也就是說，各州上繳中央財政的三分之一是固定的，如果州沒有節度使，那麼將所剩部分一半自用，一半送往有節度使的州；如果有節度使，那麼所剩三分之二全部歸節度使。
顯然，為了保證中央財政收入，唐德宗放棄了一部分財權，作為交換，中央政府規定，地方必須優先完成上供的部分（也就是中央財政），其次才能送使、留州。這種交換，多少有點飲鴆止渴的意思，因為在一定程度上，中央財政達到了收錢的目的，但是藩鎮有了自己的財源，也具備了做大做強和中央叫板的實力。
無論怎麼分，中央財政只能得到稅賦的約三分之一，地方財政拿到約三分之二。比如建中初年，「每歲天下共斂三千餘萬貫，其二千五十餘貫以代外費（地方財政收入），九百五十餘貫供京師（中央財政收入）。
儘管如此，分稅制的效果是明顯的，中央財政收入快速增加。據《舊唐書-德宗紀上》記載，「是歲，戶部記賬，賦入一千三百五萬六千七十貫「，《資治通鑒》卷226，記載：「稅錢一千八十九萬八千餘，谷二百一十五萬七千餘斛。」
有錢了的唐德宗並沒有完成中興，這個任務留給了他的孫子-唐憲宗李純。《龍文鞭影》里說：漢稱七制,唐羨三宗。能夠與唐太宗、唐玄宗並列為唐羨三宗，唐憲宗顯然並不只是享父輩餘烈的君主，實際上，他在財政上，進一步發展了分稅制。
唐憲宗李純
憲宗限制了藩鎮的徵稅權，他規定節度使只能徵收駐紮地所在州的稅，其管轄的其他州的稅不能經過節度使，直接上繳中央。
依靠強大的財政支持，唐憲宗完成了削藩（著名的李愬雪夜入蔡州就是發生在這個背景下），成為唐中後期最有作為的皇帝，儘管看起來更像是迴光返照。
李愬雪夜入蔡州
三、是非功過與啟示
當然，唐代分稅制有其明顯的缺點：
一是江淮作為當時整個唐朝的財稅轉運中心，戰略位置十分重要，「國計根本，實在於江淮矣」，但是對於地方政府特別是江淮、河南地區的橫徵暴斂，中央政府無力加以約束，最終激起黃巢起義，成為唐代滅亡的重要原因；
二是唐中後期軍事活動頻繁，政府為開拓其他財源，不可避稅的進行鹽酒茶等行業的專營，與民爭利，造成民間經濟凋敝，民力枯竭；
三是唐代中央政府對地方政府的控制力十分有限，分稅制是在承認地方政府利益前提下出台，在一定程度上促成了藩鎮的強大和獨立，最終造成「上供不入」的局面，使得中央財政直接破產。
一千兩百年後，1993年的新中國，也面臨這樣一種尷尬的情境，中央財政收入佔全國財政收入的比重僅為31.6％，中央財政的收支必須依靠地方財政的收入上繳才能平衡。
由於中央財政收入嚴重不足，從1980年代末到1990年代初，甚至發生過兩次中央財政向地方財政「借錢」並且借而不還的事。中央財政的被動局面，使中央政府調控能力迅速弱化，沒有充分的財力保證，宏觀政策意圖基本是一句空話。
在全國財政會議上，朱鎔基副總理說：「在現行體制下，中央財政十分困難，現在不改革，中央財政的日子過不下去了，（如果這種情況發展下去）到不了2000年（中央財政）就會垮台！」
心有靈犀跨越千年，兩位當家人想到了同一種解決方案：分稅制。
而今天，分稅制已經基本完成歷史使命，中央財政對經濟的控制力也無需質疑。然而地方政府財權和事權不匹配的現象越來越突出，地方政府稅源過窄，靠土地出讓金為生的財政，對房地產市場的依賴，註定是一種不可持續的模式。
對當下的分稅制進行改革，已經勢在必行。
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