特朗普「美國優先」下的拉美政策

中國-拉美青年學術共同體研究員 萬戴

中美洲國家薩爾瓦多日前與中國建交，引來美國反應過激的指責。歷來視拉美為傳統勢力範圍的美國，在特朗普上台後的拉美政策有哪些變與不變？本期論壇特請專家做一解讀。

圖說：中國與薩爾瓦多建立外交關係。視覺中國

美國指責中薩建交　反應過激毫無道理

問：薩爾瓦多上周與中國台灣地區斷絕官方往來，與中華人民共和國建交。對此，美國一反外交常規指手畫腳，其背後邏輯是什麼？

答：21日，薩爾瓦多與我國簽署聯合公報，正式建立大使級外交關係，成為繼巴拿馬和多米尼加後，近兩年該區域第三個與我國建交的主權國家。對此，作為事實上第三國的美國表現出前所未有的過激反應。23日，白宮網站發表聲明，對薩爾瓦多與中國建交進行了措辭嚴厲的聲討，威脅要「重新評估美薩關係」。薩爾瓦多也據理力爭，表示與中國建交的行為美國40年前就已經做過，對薩指責毫無道理。

美國對中薩建交事宜表現出的過激反應，事實上在同一份白宮聲明裡就能找到相當一部分原因和邏輯。白宮評價薩爾瓦多的決定為「影響整個美洲地區的經濟健康與地區安全」，稱近年薩爾瓦多等國與中國建交等行為是為了謀求「短期內基礎設施建設和經濟發展，而長期效果令人擔憂」，因此不接受所謂「中國干涉西半球內政」等行為。巴拿馬、多米尼加與薩爾瓦多相繼與中國建交，在美國看來是中國在美國地緣政治的核心地區施展影響力，對美國在拉丁美洲（尤其是中美洲）和加勒比地區的威權造成了挑戰。

這種想法和做法，在正常的國際關係邏輯之下匪夷所思，但是結合目前國際關係現實和美國在拉丁美洲地區的政治傳統，則不難理解：在中美貿易摩擦持續發生的背景下，中國連續與中美洲國家建交，無疑在客觀上展示出中國的全球化理念與開放政策得到該地區國家的支持和認可，讓這些國家多了一種更為健康的發展選擇。而中美洲和加勒比地區國家處於美國傳統影響力範圍，即使特朗普政府施政重心有所變化，但是接連三國明確選擇與中國建交，乃至期待加入中國的「一帶一路」倡議以實現發展，在美國看來無疑是難以忍受的「不服從」行為。

外交經濟移民方面　美國持續收緊政策

問：特朗普上台後堅持「美國優先」理念，在外交、經濟、移民等方面都收緊對拉美政策，主要有哪些變化？

答：作為美國領導人，特朗普的拉丁美洲政策與其「反全球化」基礎理念一脈相承，對拉丁美洲政策確實呈現出持續收緊的趨勢。

在外交領域，特朗普的拉美政策明顯要比奧巴馬政府更加強硬，對相關國家造成的負面效果和民眾反彈也較為麻木。通過其中比較有代表性的政策——在美墨邊境修建隔離牆的發布與實施，可以看出特朗普的施政決心和強硬態度。修建隔離牆是特朗普在競選時期提出的倡議，在當選總統後即連續簽署兩項政令啟動該項目。隔離牆客觀上對墨西哥國家形象和民族自尊心造成了巨大羞辱，引起墨西哥國內強烈反彈，總統涅托因此取消訪美行程。而特朗普並沒有因此調整這一政策，日前繼續公開表示，不惜關閉政府也要繼續修建隔離牆。這一強硬態度也滲透到特朗普政府拉美政策的方方面面。

貿易領域是特朗普政府政策的核心領域，特朗普對拉美和加勒比地區的貿易政策與其反全球化的國際貿易理念相輔相成。對美洲地區影響比較大的經濟政策，當數美國重新談判北美自由貿易協定（NAFTA）與退出跨太平洋夥伴關係協定（TPP）。對此特朗普曾經表示，前者是給美國在地區性貿易組織中「謀求公平」，後者則是為「保護美國本土製造業」。對拉美國家而言，前者主要影響到墨西哥，後者則影響到智利、秘魯、墨西哥三國。僅以墨西哥為例，墨西哥是美國第二大貿易夥伴，多年來墨西哥八成對外貿易與美國有關。這種情況在拉美尤其是部分中美洲和加勒比國家中非常普遍，因此特朗普政府保守的貿易政策對這些國家的衝擊顯而易見。

移民領域則是特朗普政府政策中爭議最大的部分，其中受到最直接影響的依然是拉美國家和美國拉美族裔。據相關統計，在美國拉美裔和拉美人總數超過5000萬人，約佔美國總人口17%，同時在美國超過1100萬非法移民中，拉美人也超過半數。拉美移民在美國社會中多從事附加價值極低的體力勞動，被認為搶奪了底層白人的工作機會，是社會不安定因素。因此，特朗普上任初始就著手擴大遣返移民的範圍，其中主要對象就是拉美族群。以薩爾瓦多為例，美國國土安全部1月決定取消國內薩爾瓦多移民的臨時保護地位，20萬在美國生活十幾年的薩爾瓦多移民面臨遣返，約佔薩爾瓦多總人口的3%。這不僅是個人和家庭危機，同時對薩爾瓦多國家經濟也產生著一定威脅。薩爾瓦多外匯來源中僑匯占巨大比例，而僑匯中超過93%來自美國僑民，美國收緊移民政策對這個中美洲小國的衝擊可能會更為深層和全面。

美國影響力雖下滑　不會退出拉美舞台

問：特朗普上半年取消首次拉美行，成為首個缺席美洲峰會的美國總統。美國對在拉美的地緣政治影響力到底有何考量？

答：特朗普執政以來，美國在拉丁美洲地區的地緣政治影響力確實出現一定程度的下滑，而特朗普取消出席美洲峰會則成為美國對拉丁美洲關注點偏移與實際影響力減弱的標誌性事件。

但絕不能簡單認為，美國將放棄在拉丁美洲的多層次地緣影響。這次白宮對薩爾瓦多與我國建交事件的表態，正是非常清晰地傳遞出這一信號：拉丁美洲是美國地緣政治的核心利益所在，美國不會輕易退讓。事實上，美國對拉丁美洲國家政治、經濟、文化方面的影響，以及美拉之間長期的歷史性淵源都是我們看待這一問題時不能夠缺少的視角。2017年美拉貿易總額達7630億美元，而中拉貿易總額近2600億美元，仍然存在較大差距。僅談貿易領域，美國依然保有對拉丁美洲的巨大影響力，即使特朗普政府貿易政策在一定程度上削弱了這種聯繫，但龐大的歷史存量不會在短期內受到實質性衝擊。

雖然在政治領域，美國沒有完全實現過「門羅主義」希望達到的目標，即「美洲是美洲人的美洲」，但是由於巨大的國力差距和地理優勢，美國對拉丁美洲的文化和軟實力影響非常巨大。美拉各層次交流的短期下滑，並不能等同於一些媒體所評論的「美國將要退出拉美舞台」。比如北美自由貿易協定重新談判，日前在墨西哥對汽車製造業、工人時薪等問題進行部分妥協後，美墨已經達成初步雙邊貿易協定。有分析表示，此次談判很有可能成為美國未來一系列自貿談判的模板。

美國不會在拉丁美洲退場，但特朗普式「美國優先」的政策將持續影響美拉關係，可能是一段時間內美拉關係的主要表現形式。

拉美國家應對衝擊　對內對外加強合作

問：拉美各國特別是主要國家對美國政策變化有何回應？

答：對美國拉美政策的兩面性，拉美國家在政治、經濟上的主要應對形式出現兩個方向：一是反求諸己，二是謀求外部合作。

事實上，隨著特朗普執政和對拉丁美洲政治、經濟、移民等政策持續收緊，奧巴馬執政末期逐步緩和的美拉關係再次進入低谷。在此背景下，近年來拉丁美洲各國領導人，尤其是巴西、阿根廷、墨西哥、智利等重要地緣國家領導人之間不斷頻繁接觸。在美國造成的巨大壓力下，無論是謀求地緣政治大國地位的巴西，抑或政策較為親近美國的墨西哥，都表現出對建立更加緊密的拉丁美洲一體化組織的強烈興趣。

與此同時，拉丁美洲各個一體化組織也呈現出積極謀求聯合的態勢。曾經只覆蓋部分國家的地區一體化組織，如南方共同市場和太平洋聯盟，自2017年開始接觸，並在2018年7月太平洋聯盟峰會期間舉辦太平洋聯盟-南方共同市場領導人峰會，墨西哥、烏拉圭、智利、哥倫比亞、秘魯、巴西六國領導人代表太平洋聯盟和南方共同市場簽署聯合聲明和共同行動計劃。這些行動成為拉丁美洲多個國家和地區組織清晰的信號：以一個合作更多元更深化的拉美一體化面貌，來面對特朗普政府系列政策造成的衝擊。

另一個方向則是與其他國家繼續發展深入的政治、經濟、貿易合作，發展全球各個領域的合作夥伴，以減弱美國政策對拉丁美洲造成的負面影響。與亞洲國家尤其是中國的合作，正是其中非常重要的一種選擇。

中國對全球貿易秩序的捍衛以及對多邊貿易的堅持，讓拉丁美洲多國對華貿易和投資在短期內得到長足發展。而對於中國「一帶一路」倡議和「拉美是21世紀海上絲綢之路的自然延伸」說法，拉丁美洲也表示出巨大的興趣，多國已經公開表示要參與「一帶一路」建設，巴拿馬、烏拉圭等國都與我國簽訂了相關諒解備忘錄。

可以說，美國對拉美政策的收緊，在客觀上對拉美國家積極開展對外合作起到了促進作用。而中拉關係的良性、可持續發展，也並不需要依賴其他國家的缺席或離場，將會以更加開放的模式繼續高速發展。

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